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Beiträge aus dem
Schwerpunkt
Deutsche EZ: Ein Fuß in der Tür wichtiger Partner
Weltbank auf Strategiesuche
Anspruchsvolle Partner
Wirtschaftsdynamik verlangt Weiterbildung
Was Chinas Erfolg für andere Länder bedeutet
10/2005
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Ein Fuß in der Tür
Die deutsche Entwicklungspolitik pflegt systematischen Kontakt zu Ankerstaaten, die sich als künftige Schwergewichte der Weltgemeinschaft erweisen werden. Die Entwicklungszusammenarbeit auslaufen zu lassen wäre deshalb nicht im deutschen Gestaltungsinteresse, solange keine neuen Verbindungen zu und Bündnisse mit diesen Partnern bestehen.
[ Von Andreas Stamm und Tilman Altenburg ]
Der Begriff „Ankerland“ macht keine Aussage über den erreichten Entwicklungsstand und ist mit keinem normativen Konzept verbunden. Unter Ankerländern verstehen wir vielmehr die Staaten, die wegen ihrer schieren Größe wichtig sind (Stamm, 2004): Argentinien, Ägypten, Brasilien, China, Indonesien, Indien, Iran, Mexiko, Nigeria, Pakistan, Russland, Saudi-Arabien, Südafrika, Thailand, Türkei. Diese Länder unterscheiden sich offensichtlich in vieler Hinsicht stark. Sie verbindet indessen, dass sie für die Zukunft ihrer Regionen Schlüsselrollen spielen und in wachsendem Maße Weltwirtschaft wie Weltpolitik prägen werden (Wieczorek-Zeul, 2005).
Deutschland hat bislang noch kein kohärentes Konzept, wie mit diesen Staaten umgegangen werden soll. Abgesehen von Entwicklungspolitik und Privatsektor, gibt es kaum systematische Verbindungen zu ihnen. Kulturelle oder wissenschaftlich-technische Kooperationen bilden die Ausnahme. Damit vertut die Bundesrepublik eine wesentliche Chance, sich mit wichtigen Partnern zu verbünden und sie konstruktiv zu beeinflussen.
Die wirtschaftliche Bedeutung der Ankerländer beruht nur noch zum Teil auf der Größe ihres Territoriums oder ihrem Rohstoffreichtum. Eine Reihe wichtiger Ankerländern zeichnet sich längst durch überdurchschnittlich dynamisches Wachstum aus – und zwar seit Jahren. Mittel- bis langfristige Prognosen (Goldman & Sachs, 2003; Deutsche Bank Research, 2005) gehen davon aus, dass dieser Trend insbesondere in Indien und China, aber auch in Brasilien, Russland, Thailand und der Türkei anhalten wird. Für andere Ankerländer fehlen in der Regel belastbare Statistiken.
Im Vergleich sind die Wachstumsaussichten der meisten OECD-Länder weniger günstig. Das liegt unter anderem an geringeren Produktivitätszuwächsen und dem rapiden demographischen Wandel. Folglich verschieben sich die absoluten ökonomischen Gewichte von den traditionellen Kernräumen der Weltwirtschaft hin zu den neuen Wachstumsmotoren. Bereits heute ist eine signifikante Veränderung der internationalen Investitions- und Warenströme als Folge des Aufstiegs der Ankerländer zu verzeichnen. Weil Ankerländer Rohstoffe in großen Mengen nachfragen, sind die Weltmarktpreise gestiegen. Auch auf der Exportseite geht ihr Wachstum mit der zunehmenden Weltmarktintegration einher. Ankerländer dominieren zunehmend die internationale Arbeitsteilung und sind besonders in der Leichtindustrie stark. Einzelne Länder holen zudem in Sachen technologische Kompetenz rasch auf. Das gilt für Indien auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationsdienstleistungen oder Brasilien auf dem Feld der Biotechnologie.
Die anhaltende Wirtschaftsdynamik hat auch ökologische Folgen. Selbstverständlich tragen die Industrieländer weiterhin eine besondere Verantwortung für Klima- und Ressourcenschutz. Doch auch die Ankerländer müssen zu zukunftsfähigen Entwicklungspfaden finden. Auf diese Ländergruppe entfällt bereits heute ein Drittel des weltweiten Energieverbrauchs und der Emission von klimaschädigenden Gasen. Typischerweise ist ihr Wachstum ressourcenintensiv, aber nicht emissionseffizient. Ihr ökonomischer Erfolg geht folglich mit besonders großen ökologischen Aufgaben einher.
Global Governance
Auf die internationale Politik werden Ankerländer ebenfalls mehr Einfluss nehmen. Dies spiegelt sich gelegentlich in spektakulären Ereignissen wider. So scheiterte 2003 die Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation WTO am abgestimmten Vorgehen mehrerer Ankerländer. Typisch ist darüber hinaus aber ihre Abkehr von häufig über lange Zeit gepflegtem Isolationismus und die Hinwendung zu internationalen Diskussions- und Aushandlungsforen, zu regionalen Bündnissen und zu den multilateralen Organisationen. Ankerländer sind zunehmend aktive Mitglieder in den UN-Organisationen und beteiligen sich beispielsweise an Peacekeeping-Missionen und humanitären Einsätzen. Einzelne Länder werden bereits als entwicklungspolitische Geber aktiv. Sie demonstrieren damit Selbstbewusstsein und die Bereitschaft, Verantwortung zu übernehmen – und zwar nicht unbedingt nur in ihrer Region.
All das bedeutet keineswegs, dass sich die Ankerländer automatisch als gleichgesinnte Partner Deutschlands oder Europas entpuppen. Ihr internationales Engagement und ihr Verständnis von fairer Global Governance folgt aus ihren Interessen als aufstrebende Regionalmächte in einem raschen Prozess der nachholenden Wirtschaftsentwicklung (Humphrey und Messner, 2005). In manchen Fällen laufen die artikulierten und teilweise mit Macht angemeldeten Positionen der Ankerländer der Lösung globaler Probleme auch zuwider. So weigern sich etwa Indien und China, verbindliche CO2-Minderungsziele im Post-Kyoto-Prozess ins Auge zu fassen.
Während die Regierungen von Ankerländern international gerechte Strukturen und Beziehungen fordern, engagieren sie sich gewöhnlich weniger für größere Gerechtigkeit und Interessenausgleich in der Heimat. Wenn die Millennium Development Goals erreicht werden sollen, müssen aber auch sie noch viel für die Überwindung sozialer und geographischer Disparitäten im Sinne der Armutsbekämpfung tun. 70 bis 80 Prozent der absolut Armen der Welt leben in den Ankerländern, über die Hälfte allein in Indien und China.
Schließlich ist die Hinwendung der Ankerländer zu Regionalismus und Multilateralismus noch keineswegs ungebrochen oder frei von Widersprüchen. So fordert Brasilien zunehmend eine Gestaltungsrolle auf regionaler und Mitwirkungsmöglichkeiten auf globaler Ebene ein. Auf der anderen Seite ist das Land bislang keineswegs bereit, multilaterale Spielregeln zu akzeptieren, wenn diese der nationalen Souveränität des Landes – tatsächlich oder in der Wahrnehmung der politischen Eliten – zuwiderlaufen.
Deutsche Optionen
In jedem Fall ist klar, dass die deutsche Politik die Ankerländer stärker in den Blick nehmen sollte. Ziel muss es sein, durch verbesserte Zusammenarbeit und intensivierten Politikdialog mit den Ankerländern zukunftsfähige Entwicklungspfade zu finden und entsprechend die nötigen Reformen auf nationaler, regionaler und globaler Ebene einzuleiten. Doch es gibt eine Reihe von Hindernissen, die es erschweren, in der Kooperation mit Ankerländern signifikante Wirkung zu erzielen und etwa europäische Leitbilder der sozialen Marktwirtschaft und partizipativen Demokratie zu verankern:
Die Finanzmittel, die der Politik für die Kooperation mit den Ankerländern zur Verfügung stehen, sind begrenzt. Das fällt besonders in Relation zu der Größe der Partnerländer auf. Deshalb wäre zu prüfen, ob die Etats der verschiedenen international tätigen Ressorts (auch außerhalb der Entwicklungspolitik) aufgestockt werden sollen.
Deutschland hat mit den Ankerländern zu geringe Verbindungen. Ausnahmen sind die Entwicklungszusammenarbeit und das privatwirtschaftliche Engagement. Es gibt nur wenig Kulturaustausch oder Kooperationen in Sachen Forschung und Entwicklung. An deutschen Hochschulen ist die Ankerland-Expertise recht begrenzt, systematische Forschung wurde lange Zeit vernachlässigt. Im Gegensatz zu den USA oder Großbritannien bestehen auch keine nennenswerten Netzwerke durch Migranten und Diaspora.
Die außengerichteten Politikfelder haben keine gemeinsame Sicht auf die Ankerländer. Handlungsleitende Konzepte mit Zielen und Prinzipien der Zusammenarbeit gibt es bislang nicht. Verschiedene Ressorts und ihre Durchführungsinstitutionen sind in den Ankerländern teilweise sehr aktiv, jedoch waren Kommunikation und Abstimmung untereinander bislang begrenzt.
Wenn sich die mittelfristigen Prognosen von Goldman & Sachs und Deutsche Bank Research auch nur annähernd bewahrheiten, dann werden sich die Möglichkeiten Europas und insbesondere Deutschlands, als gewichtige Partner der Ankerländer Einfluss auf ihre Entwicklungspfade zu nehmen, im Zeitverlauf weiter verringern. Daher ist eine zügige Neuausrichtung der Zusammenarbeit mit den Ankerländern geboten.
Positiv zu werten ist in diesem Zusammenhang die in den vergangenen Monaten begonnene Reihe von ressortübergreifenden Ländergesprächen zu einzelnen Ankerländern. Der Austausch zwischen den Ministerien und die Suche nach Synergiepotenzialen sind wichtige Schritte hin zu mehr Kohärenz der außengerichteten Politik. Weitere Abstimmungsprozesse bis hin zur Definition einer gemeinsamen Perspektive sind erstrebenswert. Dabei wird in jedem Fall die Entwicklungszusammenarbeit in den nächsten Jahren eine wichtige Rolle im Rahmen der ressortübergreifenden Kooperation zu spielen haben. Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und seine Durchführungsorganisationen haben über lange Jahre Netzwerke in den Ankerländern aufgebaut und kennen die dortigen Institutionen. Obendrein stehen sie in Kontakt sowohl mit politischen Entscheidungsträgern als mit zivilgesellschaftlichen Change agents.
Finanzielle Ressourcen spielen indessen für die Entwicklungszusammenarbeit mit Ankerländern nur noch eine abnehmende Rolle. Erheblicher Mitteleinsatz kann sinnvoll sein, wenn damit beispielsweise wichtige Reformen initiiert und unterstützt werden können. Doch noch stärker als in der EZ mit weniger großen und dynamischen Ländern geht es in der Kooperation mit Ankerländern vor allem um den Transfer von Wissen. Es kommt dabei eher auf das Management komplexer Systeme an als auf Detailkenntnisse in einzelnen Sektoren. Entsandte Langzeitexperten können nach wie vor wichtige Beiträge leisten. Sie werden das aber weniger als Träger spezifischen Fachwissens tun als vielmehr als Wissensbroker, Moderatoren und Vermittler von Kontakten zum deutschen System von Wissensgenerierung und -diffusion. Angesichts der in den Ankerländern vorhandenen hohen Expertise geht es dabei auch nicht mehr um einen einseitigen Prozess des Know-how-Transfers von Nord nach Süd gehen, sondern in vielen Aspekten um gemeinsame Lernprozesse und reziproke Austauschbeziehungen, von denen auch Deutschland profitieren wird.
Die deutsche Entwicklungspolitik sollte ihre Rolle auch darin sehen, aktiv die Voraussetzungen für ein stärkeres Engagement anderer Ressorts zu schaffen und mitzugestalten. Denn selbst in den erfolgreichen Ankerländern tun sich andere Ressorts häufig noch schwer, ihre Kompetenzen einzubringen und stabile Beziehungen zu lokalen Partnern aufzubauen. Dies liegt teils an begrenzten Mitteln, vor allem aber auch an unzureichenden Länderkenntnissen und mangelnden Kontakten.
Es wäre nicht im Gestaltungsinteresse Deutschlands, die Entwicklungszusammenarbeit mit Ankerländern auslaufen zu lassen, solange nicht andere Kooperationsformen mit ihnen dauerhaft etabliert sind. Die EZ kann in den nächsten Jahren vielmehr eine wichtige Moderations- und Vermittlungsfunktion übernehmen. Sie muss sich darauf aber zügig einstellen.
Dr. Andreas Stamm
arbeitet als Wissenschaftler beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik.
andreas.stamm@die-gdi.de
Dr. Tilmann Altenburg
ist Abteilungsleiter für Privatsektorentwicklung und Staatsreform beim Deutschen Institut für Entwicklungspolitik.
tilmann.altenburg@die-gdi.de
Literatur
Deutsche Bank Research, 2005: Globale Wachstumszentren 2020.
Forml-G für 34 Volkswirtschaften. http://www.dbresearch.de
Goldman & Sachs, 2003: Dreaming with BRICs: The Path to 2050.
Global Economics Paper No: 99; http://www.gs.com/insight/research/reports/report6.html
Humphrey, John / Dirk Messner, 2005: The Impact of the Asian and Other Drivers on Global Governance. IDS, Sussex, http://www.ids.ac.uk/ids/global/pdfs/AsianDriversGovernancepaper05.pdf
Stamm, Andreas, 2004: Schwellen- und Ankerländer als Akteure einer
globalen Partnerschaft. Überlegungen zu einer Positionsbestimmung aus
deutscher entwicklungspolitischer Sicht, DIE Discussion Papers Nr. 1/2004,
DIE Bonn; http://www.die-gdi.de
Wieczorek-Zeul, Heidemarie, 2005: „Partner für globale Entwicklung”,
E+Z, Mai, 204–206
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