| |
Beiträge aus dem
Schwerpunkt
Krisenprävention: „Kleine Anfänge, großes Potenzial“
Rolf Paasch: Illusionen der Intervention in Afghanistan
Dominic Johnson: In Wahlen geteilter Kongo
Peter Croll und Volker Franke: UN Peacebuilding Commission braucht positiven Friedensbegriff
Francis Rolt: Missverstandene Rolle der Medien
12/2006
|
|
Positiver Frieden
Die Sicherheits- und Entwicklungspolitik der 1990er Jahre war vielerorts von Konversionsbemühungen gekennzeichnet. Militärische Prozesse, Ressourcen und Strukturen sollten zivil umgenutzt werden. Dagegen sind in den vergangenen Jahren gegenläufige Tendenzen zu bemerken. Die im Zeichen zunehmender Globalisierung immer wichtiger werdende Entwicklungspolitik wird von militärischem und sicherheitspolitischem Denken überschattet – ähnlich wie während des Kalten Krieges. Ob die neu geschaffene Peacebuilding Commission der Vereinten Nationen diesem Trend entgegenwirken wird, hängt vor allem davon ab, ob ein angemessen breiter Sicherheitsbegriff zur Anwendung kommt.
[ Von Peter Croll und Volker Franke ]
Die Bundesregierung veranschlagt die Ausgaben für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung für das Haushaltsjahr 2007 auf 4,5 Milliarden Euro. Die Verteidigungsausgaben werden sich laut Bundesfinanzministerium im gleichen Zeitraum auf 28,4 Milliarden Euro belaufen. Weltweit klafft die Spanne zwischen Militärausgaben und Entwicklungshilfe mit einem Verhältnis von eins zu zehn noch deutlicher auseinander, Tendenz steigend. Besonders bedenklich ist dabei, dass die Militärausgaben für Konfliktprävention und -nachbereitung primär auf kurz- oder mittelfristige Stabilisierung der Sicherheitslage abstellen, nicht aber auf die Schaffung nachhaltigen Friedens.
Sicherlich hat die internationale Gemeinschaft gelegentlich Kampfhandlungen mittels militärischer Interventionen erfolgreich beendet. Allerdings bleibt in den Nachkriegsgesellschaften im Schnitt das Risiko eines erneuten Konfliktes zehnmal höher als vor dem Krieg (Collier, 2003). Laut UN-Daten brach die Hälfte der in den vergangenen zwanzig Jahren beigelegten Konflikte binnen fünf Jahren wieder aus.
Um dauerhaft Frieden zu schaffen, ist mehr nötig als externe Gewalt. Das war international nie umstritten. Zentrale Konfliktursachen – etwa die Armut – bleiben von militärischen Interventionen schließlich unberührt. Die klassischen Ansätze des Peace-making (Friedensschaffung), Peace-keeping (Friedenssicherung) und Peace-enforcement (Friedenserzwingung) zielen auf einen negativen Frieden ab – verstanden als bloße Abwesenheit von Krieg.
Konfliktursachen bearbeiten
Komplementär dazu ist es nötig, Bedingungen für einen dauerhaften, „positiven“ Frieden zu schaffen. Das setzt die Bewältigung von Konfliktursachen im Sinne von struktureller und kultureller Gewalt voraus. Gemeint ist hier in einem holistischen Ansatz die Überwindung von „indirekter“ Gewalt, die Individuen daran hindert, ihre Potentiale voll zu entfalten. Dazu gehören allen Formen der Diskriminierung ebenso wie Wohlstandsgefälle, ungleiche Bildungschancen oder auch Benachteiligungen durch Umweltschäden. Derlei greift in der Regel nicht die physische Integrität von Menschen an, aber es trägt zur ideologischen und kognitiven Rechtfertigung von Gewalt bei. Positiver Frieden steht einem solchermaßen erweiterten Gewaltbegriff entgegen. Das Konzept geht über militärische verstandene Sicherheit hinaus.
Vor diesem Hintergrund gewinnt der Ansatz des „Post-Conflict Peace-Building“, den der frühere UN-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali 1992 einführte, an Bedeutung. Ihm ging es darum, Strukturen zu erkennen und zu unterstützen, „which will tend to strengthen and solidify peace in order to avoid a relapse into conflict“. Darauf beruht der erweiterte Friedens- und Sicherheitsbegriff, der als Leitprinzip für UN-Friedensmissionen gelten sollte. In der Praxis dominieren dagegen oft politische und teilweise militärische Ziele. Das belegen relativ kurz befristete Mandate und geringe Budgets mit limitierter Laufzeit.
Ulrich Schneckener unterteilt die Maßnahmen der am Peacebuilding beteiligten Akteure nach vier strategische Zielsetzungen:
– politische und wirtschaftliche Liberalisierung im Sinne von frühen Wahlen, der Einführung marktwirtschaftlicher Elemente und Privatisierungen;
– Wiederherstellung der nationalen Sicherheit und des staatlichen Gewaltmonopols (einschließlich Trennung der Konfliktparteien, Sicherheitssektorreform, und der Demobilisierung und Reintegration früherer Kämpfer);
– Förderung der lokalen Zivilgesellschaft, weil Demokratie und positiver Frieden von der Bevölkerung getragen werden müssen, sowie
– Institutionalisierung und Konsolidierung staatlicher Strukturen, um Konfliktpotentiale zu reduzieren.
Selbstverständlich schließen sich diese Ziele nicht aus, sie sollten einander vielmehr ergänzen. Mit Blick auf die Ergebnisse der Peace-building-Bemühungen der vergangenen Jahre stellt sich jedoch die Frage, ob die Stärkung der Zivilgesellschaft und der Aufbau in der Bevölkerung verankerter demokratischer Institutionen nicht immer noch zu kurz kommt. Das eingeworbene Budget belegt, dass der Schwerpunkt nach wie vor auf einem militärisch verankerten Sicherheitsverständnis beruht.
Positiver Frieden beginnt aber in den Köpfen der Menschen, er muss spür- und lebbar sein. Nötig ist – insbesondere im Anschluss an langwierige Konflikte – der Abbau von Vorurteilen, Stereotypen und fehlgeleiteten Wahrnehmungen. Die Zivilgesellschaft stellt dabei ein zentrales Element der partizipativen Demokratie dar. Sie ist für die Institutionalisierung dauerhaft gewaltfreier Formen der Konfliktbearbeitung und -lösung unerlässlich. Allerdings muss geprüft werden, welche zivilen Akteure fähig, bereit und angesehen genug sind, um positiven Frieden nachhaltig zu fördern.
Zur effektiven Aufwertung der zivilen Komponente bei der Friedenskonsolidierung bedarf es der Bereitstellung von Mitteln, der Stärkung politischer Aufmerksamkeit und der Koordination zwischen den beteiligten Akteuren. Das Missverhältnis zwischen ambitioniertem Auftrag und bereitgestellten personellen und finanziellen Ressourcen besteht vor allem mittelfristig, nämlich zwei bis fünf Jahre nach einem Waffenstillstand.
Im Gegensatz dazu findet man unmittelbar nach der Streitbeilegung oft große Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft zu humanitärer Hilfe. Für längerfristige Aufbauarbeiten sind Finanzmittel viel schwerer zu mobilisieren. Die strategische Planung wird zudem dadurch erschwert, dass Geld für zivile Maßnahmen, etwa die Reintegration von Kombattanten, erst auf Geberkonferenzen und über Appelle eingeworben werden muss. Die Finanzierung von sicherheitspolitischen Maßnahmen (Stationierung von Blauhelmen, Demobilisierung von Kombattanten) hingegen erfolgt über Pflichtbeiträge der UN-Mitgliedstaaten. Deren hoher nationaler Militäraufwand erleichtert die Arbeit zusätzlich.
Für Post-Konflikt-Länder ist in der Regel allein der UN-Sicherheitsrat zuständig. Ihn leiten – vor allem wegen seiner fünf ständigen Mitglieder – primär klassische sicherheitspolitische Motive. Mit abnehmender Virulenz sinkt denn auch das Interesse an einer Konfliktregion. Ähnlich interessieren sich die Medien mehr für Krieg als zart aufkeimenden Frieden. Entsprechend stellt die Gebergemeinschaft weniger Mittel zur Verfügung.
Neues Gremium der UN
Die Fragmentierung des UN-Systems behindert darüber hinaus die Koordination und Integration militärischer und ziviler Akteure oder gar deren strategische Abstimmung. Vor einem Jahr wurde die UN-Kommission für Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Commission, PBC) geschaffen, um diesem Missstand abzuhelfen. Die PBC hat die Aufgabe, den Dialog aller relevanten Akteure in einem spezifischen Post-Konfliktkontext zu unterstützen, integrierte Friedenskonsolidierungsstrategien zu formulieren sowie die politische, finanzielle und personelle Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft mittel- und langfristig aufrechtzuerhalten.
Das Genfer Graduate Institute of International Studies befand dazu im Sommer: „Many unanswered questions remain, including the financing of the Commission, its composition and size, the institutional design of the Support Office, the actual issues it will pursue, the downplaying of conflict prevention, and the potential for establishing consensus on best practises.” Zwar ist die Einbeziehung der Zivilgesellschaft in den relevanten UN-Resolutionen und den PBC-Verfahrensregeln vorgesehen. Allerdings sind die Modalitäten für ihre Involvierung noch unklar, sodass die Gefahr einer unzureichenden Konsultation besteht.
Zudem ist die Kommission bislang finanziell noch unzureichend ausgestattet. Für den freiwilligen Peacebuilding Fund werden 250 Millionen Dollar angestrebt, was aber angesichts der Aufgabenstellung verschwindend gering scheint. Anfang November waren zudem laut UN erst 140 Millionen Dollar eingegangen. Zum Vergleich: Allein in Afghanistan werden jährlich Milliarden-Dollar-Beträge gebraucht.
Das Konzept der Integrierten Missionen hingegen soll in allen Ländern gelten, in denen die UN intervenieren. Den Anstoß zur Entwicklung dieses Konzepts machte im August 2000 der Report of the Panel on United Nations Peace Operations, der – nach dem Vorsitzenden der Kommission – als Brahimi-Bericht bekannt wurde. Das Dokument wies darauf hin, dass das United Nations Department of Peacekeeping Operations (DPKO) über keine Einheit verfügte, in der Vertreter aller in einer Friedensmission Fachgruppen – Militär, Polizei, Wahlhilfe, Menschenrechte, Entwicklung, humanitäre Hilfe, Flüchtlinge, Öffentlichkeitsarbeit, Logistik, politische Analyse, Finanzen und Rekrutierung – zusammenkamen.
Das strategische Ziel der Integrierten Missionen ergibt sich aus dem Einsatz aller Elemente des UN-Systems, um zu einem einheitlichen Verständnis (a shared understanding) von den Mandaten und Funktionen der verschiedenen UN-Akteure in einem jeweiligen Konfliktgebiet zu gelangen. Es gilt dieses Verständnis zu nutzen und die Effektivität und Effizienz der UN in allen Aspekten ihrer Arbeit zu optimieren.
Die Integration ziviler (inklusive zivilgesellschaftlicher) und militärischer Akteure ist ein wichtiger Schritt, um zu einer gemeinsamen Strategie der gesamten UN-Familie zu gelangen. Er geht über die bloße Koordinierung hinaus. Dies könnte zu einer Verbesserung der mittel- und langfristigen Friedenskonsolidierung und der Akzentuierung menschlicher Sicherheit führen. Andererseits dürfte Integration unter einem eng gefassten Sicherheitsbegriff genau das Gegenteil bewirken, nämlich die Vernachlässigung des zivilen Bereichs nach zunächst gelungener Konfliktbeilegung. Deshalb muss ganz speziell darauf geachtet werden, dass der weiteren Ausgestaltung von Peacebuilding und Integrierten Missionen ein erweiterter Sicherheitsbegriff zugrunde gelegt wird, der zivile und zivilgesellschaftliche Komponenten in den Vordergrund stellt und so Frieden positiv und nachhaltig gestalten hilft.
Peter Croll
leitet das Bonn International Center for Conversion (BICC).
croll@bicc.de
http://www.bicc.de
Dr. Volker Franke
leitet die Forschungs-
abteilung des BICC.
franke@bicc.de
Quellen:
Collier, Paul, u.a., 2003:
Breaking the Conflict Trap. Civil War and Development Policy. A World Bank Policy Research Report. Washington, DC/Oxford: Oxford University Press.
Schneckener, Ulrich, 2006:
„Frieden Machen: Peacebuilding und peacebuilder“, in: Die Friedenswarte 80 (2005) 1 – 2, Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin,
S. 22 – 27.
United Nations, Secretary General, 1992:
An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping. Report of the Secretary-General. UN Doc. A/47/277 - S/24111, 17.06.1992.
United Nations, 2000:
„Brahimi Report“ http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/
|
