E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2002)

Für nachhaltige Reformen im öffentlichen Dienst der Entwicklungsländer

Die Erfahrungen der Verwaltungszusammenarbeit mit der Reform des öffentlichen Dienstes in Entwicklungsländern standen im Mittelpunkt des diesjährigen Treffens des Arbeitskreises Entwicklung und Verwaltung vom 12. bis 14. September in Potsdam; 30 Vertreter von Verwaltungswissenschaft, Verwaltungspraxis und Entwicklungszusammenarbeit waren der Einladung der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam gefolgt. Konsens bestand zwischen ihnen darüber, dass unzureichende monetäre und nicht-monetäre Anreize sowie die ungenügende Qualifizierung der Mitarbeiter wesentliche Gründe für die geringe Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung in den Ländern des Südens sind. Korruption, der Aufbau von parallelen Projektstrukturen sowie die klandestine Gehaltssubventionierung durch die Geber haben in diesen Mängeln ihre Ursache.

Angesichts dieser Situation war es erfreulich, dass die neue Leiterin des BMZ-Referats "Demokratie- und Verwaltungsförderung", Gabriele Geier, berichtete, das Ministerium habe nun Positionspapiere u. a. zu den Themen Good Governance, Korruptionsbekämpfung und Verwaltungsreform fertiggestellt. Dagegen gaben einige Mitglieder des Arbeitskreises ihrer Sorge Ausdruck, im Zuge der Fusion von CDG und DSE zur Organisation "Internationale Weiterbildung und Entwicklung" (InWEnt) könne die frühere DSE-Zentralstelle für öffentliche Verwaltung (ZÖV) an Stellenwert einbüßen.

Zwei Themen bestimmten die Diskussion über die Reform des öffentlichen Dienstes in Entwicklungsländern: Wie sind notwendige Personalreduzierungen im öffentlichen Dienst mit der Stärkung von dessen Leistungsfähigkeit in Einklang zu bringen, und wie können angemessene Gehaltsstrukturen geschaffen werden? Monetäre Anreize, sprich: höhere Gehälter, werden in den Partnerländern nur bei Wirtschaftswachstum und einer Reduzierung von staatlichen Aufgaben finanzierbar sein, so das Fazit. Monetäre Anreize könnten natürlich auch von den Gebern finanziert werden; das würde zwar dem Prinzip der Nachhaltigkeit widersprechen, wäre allerdings aufrichtiger als die - weit verbreitete und ebenfalls nicht nachhaltige - Finanzierung von Projektstrukturen, die die einheimische öffentliche Verwaltung substituieren, oder von so genannten "topping-ups", also von mehr oder weniger versteckten Gehaltsaufbesserungen für öffentlich Bedienstete. Nicht-monetäre Anreize dagegen sind unbestritten sinnvoll und liegen im Einflussbereich der meisten EZ-Vorhaben: Personalgespräche, Teamwork, Aufgabendelegation, flexible Arbeitszeiten - Maßnahmen wie diese, so die Erfahrungen einiger Teilnehmer, können für die Partnerfachkräfte überaus motivierend sein.

Die Angleichung der Arbeitsbedingungen des öffentlichen Dienstes an die der Privatwirtschaft, die Beschränkung des Beamtenstatus auf einen "oberen Führungskader", leistungsbezogene Bezahlung und mehr Wettbewerb in der Verwaltungsausbildung - diese interessanten, vielfach freilich auch heftig kritisierten Trends in skandinavischen und angelsächsischen Ländern stellen auch für die deutsche Verwaltungszusammenarbeit mögliche Anknüpfungspunkte dar. Ob allerdings diese oder eher Tendenzen im deutschen bzw. romanischen Verwaltungsbereich für sie relevant sind, müssen die Partnerländer durch die Entwicklung eines Leitbildes für ihren öffentlichen Dienst klären. Nur auf diese Weise können unbrauchbare Kopien vermieden werden.

Wesentlicher Grund für die Wahl Potsdams als diesjährigen Tagungsort des Arbeitskreises war die Möglichkeit, das von der DSE mit 18 Stipendien geförderte Programm "Master of Public Management" an der Universität Potsdam genauer kennenzulernen. Neben den maßgeblichen Initiatoren, den Professoren Harald Fuhr und Christoph Reichard, stellten sich auch Studierende aus Peru, Äthiopien und Vietnam den Fragen der Arbeitskreismitglieder zu Inhalt und Profil des Postgraduierten-Studiengangs. Weder einer Doktrin des "New Public Management" noch einem "deutschen Verwaltungsmodell" verpflichtet, scheint mit Unterstützung der DSE eine entwicklungspolitisch interessante und überaus nachgefragte Alternative zu ähnlichen Studiengängen britischer oder US-amerikanischer Provenienz geschaffen worden zu sein.
Markus Steinich

Neue Struktur für den KfW-Länderbereich

Die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) wird zum Jahresbeginn 2003 ihren Länderbereich grundlegend umstrukturieren. Die bisherige, seit dreißig Jahren praktisch unveränderte Struktur war gekennzeichnet durch regionale Unterabteilungen, in denen alle Aufgaben wie die Erstellung von Länderanalysen und -strategien, Planung, Verhandlungen sowie die Durchführung aller Projekte bearbeitet wurden, unterstützt durch den im Auslandsekretariat angesiedelten länderübergreifenden sektoralen und technischen Sachverstand.

Die Regionalstruktur bleibt in der neuen Organisation grundsätzlich erhalten - die bisherigen sieben Länderabteilungen werden auf fünf reduziert -, neu sind jedoch ein oder zwei so genannte Länderteams im Zentrum jeder Abteilung, in denen die notwendige länderspezifische Expertise gebündelt werden soll. Die Länderteams sind für alle länderspezifischen Fragen zuständig, sie beraten das BMZ bei der Entwicklung von Länderstrategien, bei der Auswahl von Schwerpunkten sowie bei der Mittelallokation und suchen nach neuen erfolgversprechenden Ansätzen und Partnerorganisationen. Auch die Akquisition von Projekten neuer Kunden wie der Europäischen Union soll durch die Länderteams verstärkt werden.

Die Länderteams sind also künftig das neue strategische Element in der KfW-Organisation und gleichzeitig die Ansprechpartner für die Kunden. Sie verantworten, was in einem Land getan werden soll, und übergeben die Durchführung der Vorhaben dann an so genannte Schwerpunktteams. Auf diesem Weg, so Helmut Gauges vom KfW-Auslandssekretariat, soll sichergestellt werden, dass die Zusammenarbeit mit einem Land kontinuierlich überprüft wird und nicht auf die Projektebene bzw. auf einmal eingeschlagene Wege begrenzt bleibt. Damit, so Gauges, solle den veränderten Anforderungen in der internationalen Zusammenarbeit und vor allem dem BMZ-Verständnis von Entwicklungspolitik als Strukturpolitik besser entsprochen werden.

Eine weitere Neuerung besteht darin, dass die länderübergreifende Fachkompetenz in die Regionalabteilungen integriert wird. Entsprechend der regionalen Schwerpunktsetzung des BMZ umfassen die Regionalabteilungen künftig jeweils zwischen drei und sechs Schwerpunktteams, beispielsweise für "Demokratie", "WIRAM (Wirtschaftsreform/Aufbau Marktwirtschaft)", "Wasser", "Bildung" oder "Gesundheit". Die Teams werden für die Durchführung aller Projekte ihres Schwerpunkts in ihrer Region zuständig sein. Zudem werden von den über alle Regionalabteilungen verteilten 22 Schwerpunktteams sieben die zusätzliche Funktion eines so genannten Kompetenzcenters für ihren Schwerpunkt übernehmen und allen Länderabteilungen, der KfW-Bankengruppe, dem BMZ sowie anderen Kunden als Beratungsstelle zur Verfügung stehen.

Die Neuorganisation des Länderbereichs geht zurück auf einen Beschluss des KfW-Vorstands vom Oktober 2001. Hintergrund, so Gauges, seien unter anderem rückläufige Haushaltsmittel für die Finanzielle Zusammenarbeit seit Mitte der 90er Jahre gewesen, die entweder eine Verkleinerung des Länderbereichs oder aber den Ausbau neuer Geschäftsfelder notwendig gemacht hätten. Mit der Entscheidung für das jetzt gewählte Modell habe sich der KfW-Vorstand für die zweite Alternative entschieden: für den Ausbau des Kundenstamms sowie neuer Instrumente wie der FZ-Förderkredite und den Erhalt der dafür benötigten Fachkompetenz des KfW-Länderbereichs.

Neues aus der Wissenschaft

"Neues aus der Wissenschaft" - unter diesem Titel wollen wir künftig regelmäßig in knapper Form wichtige aktuelle Forschungsergebnisse mit entwicklungspolitischem Bezug vorstellen und bewerten. Dazu ist die Redaktion auf die Mitarbeit der Wissenschaft angewiesen: Um Anregungen für Beiträge wird gebeten.

Keine Erklärung für Währungsschwankungen

Warum sind die Wechselkurse von US-Dollar, Euro und Yen mittelfristig so starken Schwankungen unterworfen? Gibt es ökonomische Modelle, die das erklären können? Diesen Fragen geht Kenneth S. Rogoff, Direktor der Forschungsabteilung des Internationalen Währungsfonds (IWF), in der Juni-Ausgabe der vom IWF herausgegebenen Zeitschrift "Finance and Development" nach.

Rogoffs Ausgangspunkt ist die von Gustav Cassel 1928 formulierte "Kaufkraftparitätentheorie", die postuliert, dass sich Wechselkursbewegungen ergeben aus der Anpassung des Güterpreisniveaus in einem Land an das Güterpreisniveaus in einem anderen Land, d. h. aus der Differenz zweier Inflationsraten. Erhöht ein Land seine Geldmenge stark und erzeugt damit eine Inflation, dann wird der Außenwert seiner Währung sinken.

1976 erkannte Rüdiger Dornbusch, dass dieses Modell selten der Realität entspricht. Seine neue Entdeckung war, dass sich die inflationäre Entwicklung nicht einfach abbildet, sondern dass die Wechselkurse jeweils in die eine oder andere Richtung darüber hinaus schießen. Das ist der Grundgedanke seiner Theorie der "überschießenden Wechselkurse" (overshooting). Da die Gütermärkte langsamer reagieren als die Vermögensmärkte und bei einer Geldmengenerhöhung der Zinssatz kurzfristig stark absinkt, wird ein solches Land kurzfristig von einer stärkeren Abwertung betroffen, als es dem langfristigen Gleichgewicht entspricht.

Rogoff geht nun über Dornbusch hinaus und stellt fest, dass auch dessen Modell, obwohl ohne Zweifel eine wichtige theoretische Weiterentwicklung, bei der Erklärung der Realität versagt. So hätten die Wechselkursschwankungen zwischen Dollar, Euro und Yen nach 1980 kaum abgenommen, obwohl sich die Inflationsraten in den USA, Europa und Japan einander angenähert haben. Für langfristige Entwicklungen billigt Rogoff der Kaufkraftparitätentheorie eine gewisse Erklärungskraft zu. Jedoch bleibt es für ihn dabei, dass sich der Löwenanteil vor allem der mittelfristigen Wechselkursbewegungen einer systematischen Erklärung entzieht. Das, so Rogoff, sei freilich nicht weiter schlimm, da Wechselkursturbulenzen weniger schädliche Auswirkungen hätten, als häufig vermutet und behauptet werde.

Bezüglich der begrenzten Erklärungskraft von Wechselkurstheorien kann Rogoff zugestimmt werden. Was aber die schädlichen Effekte von Wechselkursturbulenzen betrifft, ist seine Antwort verharmlosend. Denn er berücksichtigt nur unzureichend, dass Wechselkursvolatilitäten sich nicht nur auf Preise auswirken und Leistungsbilanzungleichgewichte verursachen, sondern zudem Vermögensmärkte wie Devisen- oder Aktienmärkte fundamental destabilisieren können. Nur die Schaffung von Institutionen, die Erwartungen stabilisieren, kann Volatilitäten auf Vermögensmärkten reduzieren. Mit anderen Worten: Solange die Weltwirtschaft nicht zu einem irgendwie gearteten System fester Wechselkurse zurückfindet, werden Ökonomen weiter den fruchtlosen Versuch unternehmen, Wechselkursvolatilitäten durch ihre Modelle zu erklären.
Hansjörg Herr
(Kenneth S. Rogoff: Why are G3 Exchange Rates so Fickle? in: Finance & Development, June 2002)

Asien kritisiert Politik des Westens

Furcht vor einer neuen Finanzkrise und die Sorge, dass es zu einem Krieg gegen Irak kommt, drücken auf die wirtschaftliche Stimmung in Asien. Das wurde auf dem Ostasien-Gipfel des Weltwirtschaftsforums (World Economic Forum) Anfang Oktober in Kuala Lumpur deutlich. Laut Frankfurter Allgemeinen Zeitung nutzten führende südostasiatische Politiker das Treffen zu scharfer Kritik an der Wirtschaftspolitik des Westens und den internationalen Wirtschafts- und Finanzinstitutionen wie Weltbank, Internationaler Währungsfonds und Welthandelsorganisation. Der malaysische Premierminister Mahathir Mohamad sagte zum Auftakt der Veranstaltung, die "Asiaten müssen aufstehen gegen die Raffgierigen, die die Weltwirtschaft auf sich zuschneiden und über die WTO finanzieren". Mahathirs Stellvertreter und designierter Nachfolger, Abdullah Ahmad Badawi, kritisierte die Subventionspolitik der Industrieländer: "Die durchschnittliche Milchkuh in der Europäischen Union wird täglich mit gut zwei Euro subventioniert. Das ist mehr als das Einkommen von über der Hälfte der Weltbevölkerung."

Als Konsequenz forderten die Staatsmänner eine Besinnung auf die eigenen Kräfte. Thailands Premierminister Thaksin Shinawaira schlug den Aufbau eines asiatischen Anleihemarktes vor: Jedes Land der Region solle ein Prozent seiner Devisenreserven dafür aufwenden, über einen gemeinsamen Fonds Anleihen zu erwerben. "Der Fonds soll eine Plünderung unserer Reserven durch Dritte und gegen unsere Interessen verhindern", sagte Thaksin.

Die meisten Länder der Region sind darüber hinaus für eine asiatische Freihandelszone. Singapur plädiert für bilaterale Handelsabkommen und will die Freihandelszone auf Ost- und Südostasien beschränken. Thailand dagegen will eine multilaterale Vereinbarung mit 18 Staaten, zu denen auch südasiatische Länder gehören sollen. Malaysia wiederum will eine Annäherung der ASEAN-Staaten an China, Japan und Südkorea.

DED: Erfolg bei ziviler Konfliktbearbeitung in Uganda

Ein Beispiel für erfolgreiche zivile Konfliktbearbeitung hat der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) im Nordwesten Ugandas gegeben. Nach Vermittlungsbemühungen des DED und der dänischen Hilfsorganisation DANIDA haben die Rebellen von der bis Ende 2000 im Distrikt Yumbe aktiven "Uganda National Rescue Front" Anfang Juli 2002 ein Waffenstillstandsabkommen mit der ugandischen Regierung unterzeichnet.

"Am Zustandekommen dieses Vertrages haben der DED und DANIDA entscheidenden Anteil", sagt Peter Conrad, der bis vor kurzem die Arbeit des DED in Uganda geleitet hat. "Zunächst haben wir die Rebellen zu Workshops eingeladen und sie davon überzeugt, der Regierung ein Friedensangebot zu machen." Insbesondere die Anwesenheit und das Engagement der internationalen Organisationen hätten zur Vertrauensbildung beigetragen. Mittlerweile sind fast 3000 nach Sudan geflüchtete Rebellen wieder nach Uganda zurückgekehrt. Für sie wurde in einem ersten Schritt das Flüchtlingslager Bidibidi wieder bewohnbar gemacht. Dabei habe der DED eng mit der Distriktverwaltung und einer verlässlichen lokalen NRO zusammengearbeitet, berichtet Conrad. "Die Kindersoldaten aus der Rebellengruppe wurden in Zusammenarbeit mit UNICEF mittlerweile wieder reintegriert, und die erwachsenen Kämpfer haben zumindest ihre Waffen abgegeben."

Doch jetzt seien die Friedensverhandlungen ins Stocken geraten. Der Friedensvertrag, der noch im Sommer hätte unterzeichnet werden sollen, ist noch nicht unterschriftsreif. Der Grund, so Conrad, seien überzogene Forderungen an die Regierung, vorgebracht von Exilanten, die zum größten Teil in Kenia, teilweise aber auch in Großbritannien leben und von dort die Verhandlungen beeinflussen. Dennoch fördern DED und DANIDA die friedenswillige Bevölkerung mit einer Handwerksschule und landwirtschaftlicher Beratung weiter. "Das Budget dafür liegt bisher nur bei circa 50 000 Euro im Jahr", sagt Conrad. Mittlerweile unterstützen laut Conrad auch die niederländische und die japanische Botschaft die Arbeit, und auch die Europäische Union wolle zur Reintegration der Kämpfer ins Zivilleben finanziell beitragen.

Der zivilen Konfliktbearbeitung
fehlt ein stabiles theoretisches Fundament

Militärische Interventionen verschärfen Konflikte in der Regel, die zivile Konfliktbearbeitung dagegen bietet langfristig eine Chance im Kampf gegen Konfliktstrukturen, die Terror hervorbringen können. Diese These stand hinter der Vielzahl der Beiträge einer Tagung mit dem Titel "Zivile Konfliktbearbeitung im Schatten des Terrors" Ende September in der Evangelischen Akademie Loccum. Rund 100 Teilnehmer, vor allem aus der Konfliktforschung sowie der staatlichen und nichtstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit, diskutierten über Möglichkeiten und Grenzen ziviler Konfliktbearbeitung und ihre Gefährdung durch terroristische Gewalt. Tagungsleiter Jörg Calließ von der Evangelischen Akademie verwies auf die Brisanz des Themas, die nicht erst seit dem 11. September bestehe, und erhoffte sich die Erörterung von Handlungsoptionen für eine Reihe von aktuellen Konflikten von Kolumbien über Palästina bis Sri Lanka.

Das erwies sich allerdings als schwierig, da, wie sich in Loccum herausstellte, das theoretische Fundament für die Vorbeugung von Terror durch zivile Konfliktbearbeitung teilweise noch sehr wackelig ist. Christopher Daase (Brussels School of International Studies) wies zum Beispiel auf den unpräzisen Gebrauch von Begriffen wie Terrorismus und Guerrillakrieg in der Öffentlichkeit hin - geradezu eine Einladung für die Politik, diese Begriffe für ihre Zwecke zu instrumentalisieren. Thania Paffenholz (Schweizerische Friedensstiftung) forderte die Forschung dazu auf, einen Beitrag zur Begriffsklärung zu leisten; dies sei wichtig für die Arbeit von Friedensaktivisten vor Ort. Die zivile Konfliktbearbeitung, so Paffenholz, sei in den letzten zehn Jahren professioneller geworden, während die deutschen Konfliktforscher sich immer noch nicht auf ein einheitliches Konzept geeinigt hätten.

Immerhin bot Ulrich Schneckener (Stiftung Wissenschaft und Politik) in seinem Beitrag über die unterschiedlichen Motive von "Störenfrieden", wie er die treibenden Kräfte eines Konfliktes bezeichnet, ein für die Praxis durchaus brauchbares Hilfsmittel zur Konfliktbearbeitung an. Er unterscheidet in seinem Modell zwischen Gewaltakteuren (Rebellen oder Terroristen), Vetogruppen (beispielsweise radikale Parteien) und externen Akteuren, die in einem Konflikt eine Rolle spielen. Die Akteure dieser drei Gruppen lassen sich außerdem nach ihren Handlungsmotiven (politisch oder ökonomisch) gruppieren. So entsteht ein Schema, mit dem Konfliktparteien typisiert werden können, was ihre Identifikation und möglicherweise auch den Zugang zu ihnen erleichtert.

Großen Stellenwert nahmen in Loccum praktische Beispiele für zivile Konfliktbearbeitung in unterschiedlichen Regionen ein. So berichtete Wolfram Zunzer über die Friedensarbeit des Berghof Forschungszentrums in Sri Lanka, wo seit einigen Monaten die Waffen ruhen. Es sei allerdings fraglich, gab Zunzer zu, ob die Initiativen des Forschungszentrums - Bildung von Friedensnetzwerken und Schulungen für Konfliktmanagement beispielsweise - wesentlich zum Zustandekommen des Friedensprozesses zwischen Regierung und "Tamil Tigers" beigetragen haben.

Nur teilweise gelang es den Arbeitsgruppen, weitere Handlungsoptionen für die zivile Konfliktbearbeitung zu entwickeln. Die Mehrzahl der Vorschläge hatte eher konzeptionellen Charakter und war wenig praxisorientiert. So wurde zum Beispiel in Bezug auf den Nahostkonflikt dafür plädiert, den innergesellschaftlichen Dialog in Palästina zu fördern; es wurde aber nicht gesagt, welche gesellschaftlichen Gruppen für einen solchen Dialog angesprochen werden sollten.

Wolfgang Heinrich vom Evangelischen Entwicklungsdienst appellierte zum Abschluss der Tagung an die Wissenschaft, ein Schema zu erarbeiten, das über die Typologisierung von Konflikten hinausgeht und Handlungsoptionen für die zivile Konfliktbearbeitung für verschiedene Konflikttypen anbietet. Außerdem, so Heinrich, wäre die Entwicklung von Erfolgskriterien hilfreich, mit deren Hilfe die zivile Konfliktarbeit besser evaluiert werden könnte.
Wenzel Gold

Jahrestagung von IWF und Weltbank
Gerechtes Insolvenzverfahren in weiter Ferne

Zu Beginn der Jahrestagung von Weltbank und Internationalem Währungsfonds (IWF) Ende September in Washington sah es so aus, als hätten sich die Spitzen der beiden Institutionen ihren Kritikern angenähert. Während die Washingtoner Polizei im Vorfeld der Tagung 500 Demonstranten festnahm, erweckten Weltbank-Präsident James Wolfensohn und IWF-Direktor Horst Köhler den Anschein, sie würden sich in den Chor derjenigen einreihen, die eine gerechte Gestaltung der Globalisierung fordern. Köhler etwa sagte über die Demonstranten auf der Straße: "Wir teilen viele ihrer Sorgen über Globalisierung."

Die Ergebnisse der Tagung freilich hinterlassen nicht den Eindruck, dass IWF und Weltbank ihre Rolle im Globalisierungsprozess hinterfragt haben und zu Entscheidungen bereit sind, die der Bevölkerung der armen Länder zugute kommen würden. So wurde zum Beispiel nicht auf die Forderung der G7 eingegangen, die Höhe der Schuldenerlasse für die ärmsten Länder neu zu bestimmen - und dies obwohl mittlerweile klar ist, dass die Entschuldungsinitiative für die ärmsten Länder (HIPC) deutliche Schwächen aufweist. (Zu Recht allerdings forderten IWF und Weltbank ihrerseits die G7 dazu auf, zunächst einmal die auf dem letzten G8-Gipfel in Kanada versprochene eine Milliarde US-Dollar für die HIPC-Initiative zu überweisen.) Zwei von sechs Ländern, die im Rahmen der Initiative bisher von Schuldenerlassen profitieren konnten, weisen schon heute wieder einen Schuldenstand auf, der die von IWF und Weltbank festgesetzte Grenze überschreitet. Die willkürliche Bewertung des Umfangs der zu erlassenden Schulden durch Weltbank und IWF ist eine zentrale Schwäche der Initiative.

Die deutsche Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul machte in Washington den Vorschlag, unter Mitwirkung der Zivilgesellschaft einen Beirat einzurichten, der die Kriterien für die Höhe von Schuldenerlassen neu bestimmen solle. Diesem Vorschlag wurde jedoch nicht stattgegeben. Zivilgesellschaftliche Gruppen wiederum plädierten dafür, den Umfang von Schuldenerlassen an die Kosten für die Erreichung des Ziels zu knüpfen, die Armut bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Doch auch auf diesen Vorschlag gingen IWF und Weltbank nicht ein.

Bewegt hat sich der IWF lediglich bei der Frage eines Internationalen Insolvenzrechts. Auf der Sitzung des Finanzkomitees forderten die Mitgliedsländer den Fonds dazu auf, bis zur Frühjahrstagung einen umsetzbaren Vorschlag für ein Staateninsolvenzverfahren auszuarbeiten. Zuvor hatte IWF-Vizedirektorin Anne Krueger einen Vorschlag für ein solches Verfahren vorgestellt. Dieses würde in Anlehnung an ein (innerstaatliches) Konkursverfahren verschuldeten Ländern die Möglichkeit einer geregelten Umschuldung eröffnen: Im Falle einer drohenden Schuldenkrise würden das verschuldete Land und die Gläubiger vor einem neu zu schaffenden Gremium gemeinsam nach einer Lösung suchen.

Unklar ist jedoch nach wie vor, welche Rolle der IWF bei der Zusammenstellung eines solchen Gremiums spielen und wer nach welchen Kriterien die Höhe des Schuldenerlasses bestimmen würde. Fest steht, dass die Schulden, die ein Land bei IWF und Weltbank hat, nicht in ein solches Verfahren einbezogen werden sollen, und Anne Krueger kündigte an, dass möglicherweise auch öffentliche bilaterale Schulden, also Schulden bei anderen Regierungen, aus dem Verfahren ausgeschlossen werden. Damit zeichnet sich ab, dass das neue internationale Insolvenzverfahren, sollte es jemals in Kraft treten, nur private Gläubiger betreffen wird.

Fazit: Ein gerechtes, transparentes Entschuldungsverfahren, das alle Arten von Schulden berücksichtigt und ein Anhörungsrecht für die betroffene Bevölkerung vorsieht, ist nach wie vor in weiter Ferne. Die Sorgen, die IWF-Direktor Horst Köhler sich über die Globalisierung macht, können ihm angesichts der mageren Ergebnisse der Washingtoner Jahrestagung nicht genommen werden.
Ann Kathrin Schneider

25 Jahre Essential Drug List: "Der Bedarf an Medikamenten ist weiterhin groß"

Vor 25 Jahren erstellte die Weltgesundheitsorganisation (WHO) erstmals eine Liste mit unentbehrlichen Medikamenten, die so genannte Essential Drug List. E+Z sprach aus diesem Anlass mit Albert Petersen, dem Leiter der Arzneimittelhilfe beim Deutschen Institut für ärztliche Mission (DIFÄM) in Tübingen.

Herr Petersen, welchen Zweck hat die WHO-Liste?

Die Liste soll eine Übersicht über die Fülle von Medikamenten auf dem Markt geben. 1977 richtete die WHO eine Expertengruppe ein, die zunächst alle behandelbaren Krankheiten auflistete und diesen dann Medikamente zuordnete. Diese erste Zusammenstellung wurde anhand solcher Kriterien wie Wirksamkeit, Preis-Leistungs-Verhältnis und Nebenwirkungen gesiebt, und übrig blieb eine Liste von damals gut 200 Medikamenten. Die Liste wird alle zwei Jahre aktualisiert und enthält heute über 300 Medikamente.

Ist die Liste sowohl für Industrie- als auch für Entwicklungsländer gedacht?

Ja. Häufig wird gesagt, für die reichen Länder mache eine solche Liste doch keinen Sinn. Man denke aber nur einmal an die Kostenexplosion im Gesundheitswesen in Deutschland; da ist eine Positivliste für Medikamente durchaus hilfreich. Mittlerweile haben 156 Länder die Idee der WHO-Liste übernommen und eigene nationale Listen erstellt.

Wie hat sich denn in den letzten 25 Jahren die Versorgung mit Medikamenten in den armen Ländern entwickelt?

Wir bekommen nach wie vor viele Anfragen, der Bedarf ist also weiterhin groß, Kriege und Naturkatastrophen lassen die Versorgung vielerorts immer wieder zusammenbrechen. Andererseits hat die WHO vor kurzem eine Statistik veröffentlicht, nach der die Zahl der Menschen, die Zugang haben zu unentbehrlichen Medikamenten, sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt hat. Es gibt aber große regionale Unterschiede ...

... wahrscheinlich hat sich in Lateinamerika oder in Ostasien mehr getan als in Afrika ...

... wobei inzwischen auch einige afrikanische Länder - Uganda, Simbabwe, Sambia, Malawi - in kleinem Stil Generika herstellen. Das Problem ist eher, dass vor allem in ländlichen Gebieten Mangel herrscht und dass es in vielen Ländern zwar genügend Medikamente gibt, ein großer Teil der Bevölkerung sie sich aber nicht leisten kann.

Hat die WHO-Liste in den armen Ländern etwas bewirkt?

Unbedingt. Früher quollen sowohl bei den Hilfsorganisationen als auch bei Ärzten aus Entwicklungsländern die Regale häufig über vor Medikamenten, von denen viele nicht bedarfsgerecht waren. Mit der Liste kann eine Klinik nun besser entscheiden, welche Mittel sie verwenden möchte, und diese gezielt bestellen. Das vereinfacht und verbilligt die Sache. Die WHO-Liste und die aus ihr abgeleiteten nationalen Listen haben sich wirklich als Arbeitswerkzeuge etabliert und verstauben nicht etwa in den Regalen der Gesundheitsministerien, wie das manchmal vermutet wird.

In einer gemeinsamen Studie behaupten die WHO und die Welthandelsorganisation, der Patentschutz beeinträchtige die Versorgung mit Medikamenten nicht, da der größte Teil der Mittel auf der WHO-Liste gar nicht geschützt sei. Stimmt das?

Vor fünf Jahren hätte ich geantwortet: Ja, das stimmt. Die Situation hat sich aber mit Blick auf drei Krankheiten verändert: Malaria, Tuberkulose und AIDS. Bei Malaria und Tuberkulose beobachtet man seit einigen Jahren starke Resistenzen gegen die bisherigen Wirkstoffe; die alten Medikamente wirken also nicht mehr, es müssen neue hergestellt werden. Und diese neuen Medikamente, die in den letzten zwei bis vier Jahren auf den Markt gekommen sind, sind allesamt patentgeschützt.

Im Falle von AIDS ist das Problem der patentgeschützten Medikamente ja schon weltweit diskutiert worden. Mit der jüngsten Aktualisierung der WHO-Liste vom April 2002 wurden erstmals zwölf Medikamente zur Behandlung von AIDS aufgenommen. Das könnte den Druck vergrößern, diese Mittel frei zugänglich zu machen.

Das Problem ist also nicht so sehr die Anzahl der patentgeschützten Medikamente, sondern die Tatsache, das gerade die für die armen Länder wichtigen Arzneimittel patentiert sind?

So ist es.

Die Fragen stellte Tillmann Elliesen.
Informationen: www.who.int/medicines/ und www.difaem.de

BMZ-Haushaltssperre wegen Flutkatastrophe

Rund 1,7 Millionen Euro hat das BMZ zur Bewältigung der Flutkatastrophe im Sommer in Ostdeutschland beigetragen. Auf diese Summe belief sich der vom Bundesfinanzministerium geforderte Einsparbeitrag für das Soforthilfeprogramm der Bundesregierung. Eine Haushaltssperre, die das Finanzministerium im August verhängt hatte, ist im Bereich der Barmittel wieder aufgehoben worden, weil alle Ressorts die geforderten Einsparungen geleistet haben. Bei den Verpflichtungsermächtigungen besteht die Sperre allerdings noch teilweise: Neue Verpflichtungen im nichtinvestiven Bereich bedürfen vorläufig der Zustimmung des Finanzministers. Laut BMZ-Pressestelle sind im Haushalt des BMZ davon noch rund 150 Millionen Euro betroffen.

Auswärtige Kulturpolitik: Wer sollte zuständig sein?

Neue Regierung, neue Diskussionen über den Zuschnitt der Ressorts. Für eine Verlagerung der Auswärtigen Kulturpolitik weg vom Auswärtigen Amt in die Zuständigkeit des Kulturstaatsministers hat sich der Geschäftsführer des Deutschen Kulturrates, Olaf Zimmermann, ausgesprochen. Der Generalsekretär des Instituts für Auslandsbeziehungen (ifa), Kurt-Jürgen Maaß, ist dagegen. Im Folgenden begründen beide ihre Position.

Auswärtige Kulturpolitik: Mehr Kultur- als Außenpolitik

In der zu Ende gegangenen Legislaturperiode hat die Kulturpolitik auf der bundespolitischen Ebene an Bedeutung gewonnen. Mit der Einrichtung des Ausschusses für Kultur und Medien hat der Bundestag sich klar zur Gesetzgebungskompetenz in kulturpolitischen Fragen bekannt. Und die Bundesregierung hat mit der Berufung eines Kulturstaatsministers beim Bundeskanzler ein deutliches Bekenntnis zu ihrer kulturpolitischen Verantwortung abgegeben. Beide, Kulturausschuss und Kulturstaatsminister, waren in der vergangenen Legislaturperiode bei der Gestaltung der Kulturpolitik wichtige Motoren für Reformen, beide haben mit vereinten Kräften, aber unterschiedlichen Rollen die Gesetzgebung vorangetrieben.

In der Auswärtigen Kulturpolitik konnte dies nicht in gleichem Maße gelingen, weil hier die Gewichte anders verteilt sind. Zwar ist der Kulturausschuss neben der Kulturpolitik im Inland selbstverständlich auch für die Auswärtige Kulturpolitik zuständig, und zum Zuständigkeitsbereich des Kulturstaatsministers zählt auch die Deutsche Welle, also der Auslandsrundfunk. Doch ansonsten ressortiert die Auswärtige Kulturpolitik mit ihren Mittlerorganisationen im Auswärtigen Amt.

Als ein Argument für diese Zuordnung wird vielfach angeführt, eine enge Anbindung an die Kulturattachés in den Botschaften sei erforderlich, damit die Zusammenarbeit der Mittlerorganisationen, vor allem der Goethe-Institute, mit den Botschaften gewährleistet ist. Sollte das tatsächlich der Fall sein, wäre dies eher ein Armutszeugnis für die Botschaften als ein überzeugendes Argument für die Zuständigkeit des Auswärtigen Amtes für die Auswärtige Kulturpolitik. Denn schließlich muss jeder Bundesbürger im Ausland und selbstverständlich auch jede Mittlerorganisation oder auch Hilfsorganisation im Ausland darauf vertrauen können, dass die Botschaft mit den jeweils zuständigen Attachés unterstützend zur Seite steht, wenn das erforderlich ist.

Ob das Auswärtige Amt in der Vergangenheit immer ein guter Sachwalter der Auswärtigen Kulturpolitik war, ist zumindest fraglich. Und diese Skepsis basiert nur teilweise darauf, dass in den letzten Jahren wesentlich mehr Goethe-Institute geschlossen als neu eröffnet wurden. Besonders besorgniserregend ist vielmehr die Vereinnahmung der Auswärtigen Kulturpolitik durch die Politik zum Erreichen strategischer kulturfremder Ziele. Die Terroranschläge vom 11. September des letzten Jahres haben vor Augen geführt, dass gerade Kultur ein trennendes Moment sein, dass der westliche Lebensstil als Bedrohung empfunden werden kann, und dass wir noch weit entfernt sind von einer Annäherung oder einem wirklichen Austausch der Kulturen. Die Auswärtige Kulturpolitik kann helfen, für unsere Kultur um Verständnis zu werben und sie kann den kulturellen Austausch fördern. Die Auswärtige Kulturpolitik ist aber kein Instrument für außen- oder gar außenwirtschaftspolitische Ziele.

Durch die Zuständigkeit des Kulturstaatsministers für die Auswärtige Kulturpolitik könnte unter selbstverständlicher Wahrung der Autonomie der Mittlerorganisation der Austausch von Kulturpolitik und Außenpolitik gestärkt werden. Der Kulturausschuss im Deutschen Bundestag und das Amt des Kulturstaatsministers würden der Auswärtigen Kulturpolitik auch im Inland mehr Gewicht geben, und das ist, davon bin ich fest überzeugt, gerade jetzt dringend erforderlich.

Die "Dritte Säule" der Außenpolitik

Ich habe große Sympathien für das Amt des Kulturstaatsministers. Es gibt viele sinnvolle Aufgaben für dieses Amt, und allein durch seine Existenz werden sie in Zukunft noch wachsen. Das Amt zu stärken und mit dem nötigen Gewicht für eine konsequente und kreative Kulturpolitik auszustatten, ist deshalb keine Frage des "Ob" und "Warum" - wohl aber des "Wie". Die Verlagerung der Außenkulturpolitik ist keine Antwort auf diese Frage, auch wenn ihre semantische Logik auf den ersten Blick besticht: Wo Kultur draufsteht, da muss doch auch Kultur drin sein und dafür sollte doch wohl auch ein Kulturstaatsminister zuständig sein.

Richtig ist: Der Kulturstaatsminister soll die Belange der Kultur fördern, und der Außenminister macht Außenpolitik. Allerdings geht es bei der Auswärtigen Kulturpolitik eben nicht darum, Kultur im Ausland zu fördern, sondern darum, die Kultur als außenpolitisches Instrument einzusetzen. Auswärtige Kulturpolitik ist Teil der Außenpolitik, Willy Brandt hat sie nicht zufällig als deren "Dritte Säule" bezeichnet. Hierfür hat sich das Außenministerium bereits 1920 eine Kulturabteilung geschaffen, mit einer außerhalb des Ministeriums organisierten Struktur, zu der schon damals die Vorgängerorganisationen des ifa, des DAAD und des Goethe-Instituts sowie die Alexander von Humboldt-Stiftung gehörten.

In der Weimarer Republik ging es zunächst darum, mit Hilfe der Kultur die Wiederaufnahme Deutschlands in die internationale Völkergemeinschaft voranzutreiben, neue Freunde und Partner zu gewinnen und an die Legitimation Deutschlands als Kulturstaat anzuknüpfen. Nach dem Zweiten Weltkrieg stand für mehrere Jahrzehnte die Vermittlung eines realistischen, offenen und zukunftsgerichteten Bildes von der neuen deutschen Demokratie und ihrem Umgang mit der eigenen schwierigen Vergangenheit im Mittelpunkt der auswärtigen Kulturarbeit. Später kamen die Unterstützung außenwirtschaftspolitischer Ziele und - vor allem nach 1990 - die Vermittlung von Werten, Normen und Demokratie in die ehemals sozialistischen Marktwirtschaften hinzu. Inzwischen sieht man Teile der Kulturarbeit auch als Beitrag zur Krisenprävention; Kulturaustausch als Dialog, als Zweibahnstraße, hat heute Priorität. Wie wichtig Kultur als Mittel der Verständigung und des Ausgleichs ist, zeigt der aktuelle Dialog mit der islamischen Welt. Kultur ist nicht schmückendes Beiwerk der Außenpolitik, sondern integraler Bestandteil; die Auswärtige Kulturpolitik aus dem Auswärtigen Amt herauszunehmen würde dessen Politikmöglichkeiten schwächen.

Kulturarbeit als Teil der Außenpolitik ist nur umzusetzen in Verbindung und mit Hilfe der diplomatischen Strukturen im Ausland. Kenntnisse fremder Länder und Erfahrungen in der Auslandskulturarbeit sind für die Steuerung der Mittlerorganisationen und ihrer Programme von Berlin aus unerlässlich. Abstimmung und Weiterentwicklung der kulturpolitischen Länderkonzepte brauchen die personellen und organisatorischen Strukturen der deutschen Diplomatie. Jede zusätzlich dazwischen geschaltete inländische Kulturbürokratie ist überflüssig und eine Verschwendung von Steuermitteln.

Wichtige Veranstaltungen

8.-10.11."Was taugt die Entwicklungspolitik im Kampf gegen den Terrorismus?"
Tagung in Loccum. Informationen bei: Evangelische Akademie Loccum,
Tel.: 05766/81-0, Fax: -900, E-mail: Karin.Hahn@evlka.de

21.-23.11. "Globalisierung und nationale Entwicklungspolitik."
Tagung in Schwaig (Erdinger Moos).
Informationen bei: Universität der Bundeswehr München, Prof. Friedrich Sell,
Tel.: 089/6004-4233, Fax: -4230, E-mail: friedrich.sell@unibw-muenchen.de

28.-29.11. "Vielfalt, Gerechtigkeit, Nachhaltigkeit." Seminar in Stuttgart. Informationen bei: Forum 3,
Tel./Fax: 07071/52517, E-mail: Carol.Bergin@t-online.de

2.-3.12. "Zugang zu Land: zwischen Markt und Menschenrechten." Seminar in Bonn.
Informationen bei: FIAN Deutschland, Armin Paasch,
Tel.: 02323/9192663, Fax: /490018, E-mail:paasch@fian.de

12.12. "Mit Technik führen? Wirkungen der Informationstechnologie auf Good Governance." Fachgespräch in Berlin.
Informationen bei: GTZ-Büro Berlin,
Tel.: 030/72614-113, Fax: -130, E-mail: marion.frank@gtz.de

13.-15.12. "Weltordnungspolitik - mehr als nur Terrorbekämpfung." Informationen bei: Evangelische Akademie Loccum,
Tel.: 05766/81-0, Fax: -900, E-mail: Karin.Hahn@evlka.de