D+C Desarrollo y Cooperación (No. 1, Enero/Febrero 2002, p. 12-16)

Las ONG han llegado a los corredores y salas de reuniones de las conferencias internacionales y pueden hacer oír sus voces. La sociedad civil se ha transformado en un factor importante en la toma de decisiones. ¿Son las ONG en un contrapoder con respecto a los gobiernos y Estados? ¿O su influencia se sobreestima, como opinan algunos críticos? Más importante aún: ¿cuál es su legitimación para actuar en sociedades democráticas?

No existe casi ministerio federal alemán u organización internacional que no tenga en su entorno organizaciones no gubernamentales (ONG), incluyéndolas en foros e intentando contentarlas con mayores o menores asignaciones de fondos. El escenario de las más recientes conferencias internacionales demuestra que las ONG ya no sesionan en las antesalas o en las mesas de negociaciones menores. Algunas veces incluso forman parte de las delegaciones gubernamentales. En algunas organizaciones de la ONU tienen desde hace tiempo un status consultivo. Obviamente, ambas partes se benefician de esa cooperación. Los gobiernos y las organizaciones internacionales aprovechan la experiencia de las ONG y las integran para paralizar su potencial de protesta. Las ONG ganan acceso a las informaciones gubernamentales e influyen sobre las discusiones.

Los protagonistas de la sociedad civil actúan entre tanto a todos los niveles de acción política, desde el local hasta el global. Kofi Annan, Secretario General de la ONU, describió el fenómeno como una «revolución silenciosa» detrás de las bambalinas del escenario intergubernamental. Éste sugiere que él solo impulsa los acontecimientos mundiales, pero ello no es cierto ya desde hace mucho tiempo. El papel activo de las organizaciones de DDHH, la influencia de grupos ecologistas y el impacto del lobby transnacional del desarrollo plantea la cuestión de si no está llevándose a cabo una «no gubernamentalización» de la política mundial y un desplazamiento del poder de los gobiernos a la sociedad civil. O, por el contrario, ¿son las ONG los protagonistas más sobreestimados de la política mundial?

Por una parte, para los defensores de la «supremacía de Estado» en los ministerios de Asuntos Exteriores y los «realistas» en la disciplina académica de las relaciones internacionales, la «chusma» de las ONG es una fuerza molesta, estridente y, en última instancia, impotente como para poder interferir en el exclusivo dominio de competencias de gobiernos y diplomáticos. Por otra, existe ya todo un cúmulo de libros en los que las ONG se ven como la avanzada de la sociedad global emergente, la fuente de la juventud de una sociedad de ciudadanos del mundo y el contrapeso democrático a las oscuras fuerzas de la globalización. Esa visión de su papel desemboca a menudo en un romanticismo acrítico, que puede llevar a las ONG a sobreestimarse a sí mismas. Ninguno de los extremos hace justicia a su verdadero papel.

Por qué las ONG están en auge

¿Qué funciones cumplen las ONG en la política y en la sociedad? ¿Qué papel desempeñan en la interacción de las fuerzas políticas? ¿Qué fortalezas y debilidades tienen?

Primero, basándose en su rutina política de protesta y provocación y con sus buenas relaciones con los medios de comunicación generan simpatías opositoras entre la población. Las ONG hacen las veces de sensores sociales, tocan temas descuidados y prestan un buen servicio a los políticos ayudándolos a reconocer tempranamente problemas sociales y advirtiéndolos de potenciales conflictos.

Segundo, las ONG confrontan al mundo de la factibilidad y los laboriosos compromisos con ideales y utopías, que a menudo están a años luz de la política cotidiana, pero que igualmente pueden abrir nuevos horizontes a los políticos. Las ONG están en condiciones de mirar más allá de la siguiente campaña electoral y realizar propuestas que los políticos han declarado tabú por razones tácticas. La popularidad de las ONG se debe también a la debilidad de las instituciones representativas, la pérdida de confianza en los partidos políticos y la sensación de impotencia ante la maquinaria burocrática, los pocos transparentes procesos de decisión y las estructuras de poder.

Tercero, las ONG ayudan a movilizar el capital moral de la sociedad, demostrando que ante las tendencias al individualismo y la falta de solidaridad, la comunidad necesita imperiosamente inyecciones de creatividad. En tanto devuelven la política a la sociedad y hacen las veces de catalizador del compromiso civil, las ONG no están limitadas por el horizonte electoral.

Cuarto, las redes transnacionales de ONG conforman el corazón organizativo de una sociedad civil internacional y la «escuadra de asalto» de la oposición global a concentración del poder en la economía mundial. Entre tanto salen a la calle en todos aquellos lugares donde los ricos y poderosos se reúnen detrás de altas vallas y filas de policías, ya sea en Davos, Seattle, Praga, Gotemburgo o Génova. Por un lado arrojan arena en el engranaje de los poco transparentes carteles del poder y recuperan algo de diafanidad y apertura donde esos carteles evaden cada vez más los controles democráticos en el proceso de globalización y multilateralización política. Ese papel de cancerbero no puede substituir la supervisión por parte de parlamentos elegidos democráticamente, pero puede obligar a los representantes políticos a una mayor eficiencia en el ejercicio de sus derechos de control.

Por otra parte, las acciones de protesta desacreditan las críticas a la globalización cuando degeneran en violencia y ciegos ataques contra personas y cosas. Cuando las ONG le complican la vida a las conferencias internacionales en las que se tratan problemas globales y se buscan soluciones, torpedean el diálogo entre los políticos y la sociedad civil, echan leña al fuego de los defensores de la «supremacía del Estado» - que siempre han preferido la diplomacia secreta - y como corolario hacen añicos los esfuerzos por lograr mayor transparencia y más participación. La globalización y la política mundial necesitan el compromiso crítico de la sociedad civil, pero también necesitan la buena voluntad y la capacidad de diálogo. Sin duda, lo que ocurrió en las calles de Seattle y Génova no se le puede atribuir a la mayoría de manifestantes pacíficos, sino que fue obra de grupos de camorristas. No obstante, alimenta las dudas con respecto a las nobles metas y la legitimación de la «Internacional» de ONG.

Luces y sombras

Los potenciales y fortalezas de las ONG son contrarrestados por lo tanto por ciertas debilidades, aunque es necesario evitar generalizaciones. Las ONG no conforman una unidad uniforme, sino una estructura heterogénea, con virtudes, pero también lados débiles.

Primero, las ONG se ocupan generalmente de áreas específicas y adquieren en ellas considerables conocimientos, pero su enfoque específico les hace perder a menudo la visión de los impactos en otras áreas. Consecuentemente, sufren de la misma cortedad de vista que los políticos a los que critican. El éxito de las ONG se debe también a que se hallan en la privilegiada situación de no tener que sopesar conflictos entre diferentes objetivos ni tomar decisiones. Algunas de ellas apuntan con sus acciones a producir grandes titulares, para salir de las sombras de organizaciones rivales mayores. La competencia en el mercado de donaciones y subvenciones es grande.

Segundo, algunas ONG se inclinan por moralizar, lo que les vale la etiqueta de «bien intencionadas», pero ello no revela que hayan reflexionado en profundidad y sus propuestas están a menudo muy alejadas del mundo real. El moralismo y la calidad de «alma noble» es mortal para el diálogo y, por si fuera poco, contraproducente. Ello no es una crítica a principios morales, tales como la justicia y la solidaridad, pero sí una crítica a la moralina santurrona, que sólo reconoce las propias verdades y es por lo tanto bastante intolerante.

Tercero, el gran número de ONG que han surgido en todo el mundo desde los años 80 no llega a ocultar que existen tendencias oligárquicas entre ellas. Sólo un par de ONG pueden mantener grandes equipos de empleados, hacer relaciones públicas en forma profesional, mantener contactos de lobby y estar presentes en cuanta conferencia internacional se realiza. Esos «big operators» - tales como Greenpeace, Amnesty International, las Iglesias y las agencias de cooperación - definen la imagen de las ONG y tienen un acceso privilegiado a las antesalas del poder. Sin embargo, el compromiso de la sociedad civil se articula en realidad en organizaciones más pequeñas, más cercanas a las bases y que pueden sobrevivir sólo gracias al trabajo voluntario de sus miembros. Ésa es para Jürgen Habermas la esencia de la sociedad civil: una asociación autónoma, autoorganizada y a menudo espontánea de ciudadanos con el fin de lograr objetivos sin fines de lucro.

La esencia de la sociedad civil son asociaciones autónomas, autoorganizadas y a menudo espontáneas con objetivos sin fines de lucro.

Cuarto, en muchos casos, las ONG operan en los estrechos márgenes de un dilema existencial. Cuanto menos deseen solamente protestar y organizar campañas y cuanto más consienten en cooperar con instituciones oficiales a efectos de acceder a los mecanismos del poder, mayor es el riesgo de sacrificar una mayor o menor parte de su autonomía y ser instrumentalizadas para los propios objetivos gubernamentales. Los generosos subsidios del gobierno alemán para las Iglesias y las agencias de ayuda, p. ej., hizo que incluso la organización católica Misereor pasara a ser sospechosa de ser una «desvío de limosnas y coartadas» y de bendecir, en contrapartida, la política gubernamental para el desarrollo. Ese riesgo crece con el grado de dependencia de los subsidios estatales. El paso de ser una ONG auténtica a ser un «brazo del gobierno» no es muy grande.

El problema de la democracia interna

Cuanto más se profesionalicen las ONG y más se transformen en interlocutores competentes para el diálogo y la cooperación, mayor es el riesgo de perder su carácter popular y su derecho a representar la democracia «desde abajo». El dilema es que parte de la opinión pública exige de ellas lo que otra parte critica. Las ONG deben optar entre capacidad de conflicto y disposición al diálogo con los poderes constituidos. Muy pocas ONG logran ese delicado acto de equilibrio sin perder credibilidad. Las críticas más fuertes provienen entre tanto de las propias filas y no de afuera. Una buena porción de masoquismo parece ser parte integral de la «filosofía» de las ONG.

Las grandes ONG en particular no sólo tienen un problema de legitimación, sino también un problema de democracia interna. Greenpeace no es la única ONG con una estructura organizativa jerárquica y elitista. Es cierto, la opinión pública la tiene en alta estima, pero ello no la legitima en términos democráticos. ¿En nombre de quién habla en realidad? Al fin y al cabo se trata de personas no elegidas por los donantes. El mito de las organizaciones con democracia de base y nobles objetivos debe ser corregido. Algunas ONG son también dudosas creaciones que obtienen donativos con astutos métodos publicitarios, terminando al final en las listas negras de agencias de evaluación. Mientras que las finanzas de la administración pública están sometidas a la supervisión de tribunales de cuenta y auditorías oficiales, los directorios de la mayoría de las ONG se autoaprueban el presupuesto.

Existe también un creciente número de ONG profesionalizadas que no cuentan con donativos de miembros pero sí con los aportes de ricos patrocinadores. El arquetipo es la internacionalmente muy respetada ONG Human Rights Watch, financiada por el patrocinador y notorio especulador financiero George Soros. Las agencias de ayuda eclesiásticas tienen un status especial, a pesar de que son controladas por las jerarquías de la Iglesia y no por quienes realizan donaciones. Los donantes, sin embargo, pueden manifestar su aprobación con respecto a las actividades y objetivos de las ONG a través de los dineros que les hacen o no les hacen llegar.

El problema de la legitimidad

Como el actual debate sobre las ONG se centra en el tema de la legitimidad impulsado sobre todo por políticos, burócratas y representantes de asociaciones, es necesario realizar algunas puntualizaciones. Tirando una clara línea divisoria entre ellos mismos y las ONG, los grupos de presión - tales como sindicatos y asociaciones empresariales - subrayan que sus estructuras internas son democráticas y que son financiados y controlados por sus afiliados. Pero una cuestión de legitimidad más profunda con respecto a las ONG es aplicable también a esos grupos cuando intentan ejercer influencia sobre la toma de decisiones políticas. Ambos, tanto los grupos de presión como las ONG, lo hacen en la misma medida, aunque con diferentes medios y variados grados de éxito. La Federación de la Industria Alemana (BDI) y la Federación Sindical Alemana (DGB) realizan su trabajo de lobby más discreta, pero más efectivamente que el vocinglero coro de las ONG.

Si las actividades de lobby de las asociaciones empresariales y sindicales son reconocidas como instrumento legítimo en la democracia pluralista, esa legitimidad no puede ser negada a las ONG, sobre todo en tanto éstas persigan metas de interés público y no particular. La participación de la sociedad civil, el elixir de la vida democrática, y su contribución a la cultura política del pluralismo, le proporcionan a las ONG una legitimación básica, a pesar de que desde el punto de vista constitucional no tengan mandato alguno. Las ONG tienen menos problemas de legitimación que las poderosas asociaciones de lobby que operan a nivel nacional e internacional a las espaldas de los parlamentos y los votantes. Las ONG no temen a la publicidad; por el contrario, la buscan, porque sólo con el apoyo de los medios de comunicación pueden hacerse ver y oír.

Un importante argumento para la legitimación de las ONG lo proporcionan las experiencias con la política ecológica. Los ministros de medio ambiente destacan una y otra vez que la presión pública ejercida por grupos ecológicos les ayudan a imponer una activa política ecológica oficial contra los intereses de otros ministerios, especialmente el de economía, y el lobby de los negocios. Thilo Bode, ex director de Greenpeace, responde así a la cuestión de la legitimación: «nuestra justificación se basa en el hecho que junto a los órganos de poder legitimados - partidos políticos, parlamentos y gobiernos - deben existir también grupos de presión de tal forma que decisiones sensibles puedan ser tomadas en debate abierto».

En términos generales, las ONG pueden reclamar legitimidad si son capaces de convencer a la sociedad de que en una democracia pluralista son necesitadas como la levadura del compromiso cívico y el adversario de los poderosos lobbies y además que no se perciben a sí mismas como instituciones substitutorias sino complementarias con respecto a las instituciones legitimadas democráticamente.

La popularidad de las ONG se deriva no sólo de la aceptación de la sociedad, sino también de la crisis de las instituciones representativas, que bien harían en tomar nota de esa aceptación.

Las ONG y la cooperación:
¿desmesuradas esperanzas?

Las ONG del desarrollo son aceptadas desde hace tiempo. El Banco Mundial, muchas organizaciones de la ONU, la Comisión Europea y autoridades nacionales de desarrollo no sólo las invitan regularmente a reuniones de consulta, sino que también financian muchas de sus actividades. El Banco Mundial tiene un Comité de ONG desde 1981. La OCDE describe a las ONG como un «pilar del desarrollo» y «protagonistas indispensables de la cooperación».

Agencias nacionales e internacionales de cooperación saben muy bien por qué buscan el diálogo con las principales ONG (a pesar de que un participante en dichas rondas de diálogo afirma que las ONG son meras «decoraciones de mesa»). Las agencia necesitan las capacidades de las ONG en la cooperación con países partenaires si quieren activar el potencial social de autoayuda. También necesitan la habilidad de las ONG para movilizar gente y promover sus objetivos en sus respectivos países, a efectos de ganar mayor aceptación para una política de desarrollo hoy bastante desacreditada.

En informes se ha constatado que las ONG gozan de mucho más respeto y confianza entre la población que los organismos gubernamentales de desarrollo. Las ONG son vistas como la gran esperanza de una política Norte-Sur guiada menos que hoy por intereses comerciales y de política exterior. Las ONG toman parte en los debates públicos sobre la política de desarrollo en forma más comprometida, abierta e informada que los parlamentos, que sólo tienen un interés marginal en la materia. El Comité de Cooperación Económica y Desarrollo del Bundestag (Parlamento alemán) es, p.ej., una instancia marginal.

Las actividades de las ONG alemanas son tan diversas como sus estructuras organizativas, propósitos y formas de financiamiento. Muchas están apresadas entre el trabajo concreto de proyecto en países en desarrollo y sus esfuerzos por lograr solidaridad y aportes en el propio país. Las mayores instituciones de ayuda, tales como Misereror, Pan para el Mundo, Agro Acción Alemana y Terre des Hommes realizan ambas actividades y con éxito.

Las ventajas comparativas de las
ONG locales

Muchas agencias oficiales de desarrollo invierten parte de sus fondos en el Sur vía ONG porque éstas tienen algunas ventajas sobre las organizaciones ejecutoras oficiales en los respectivos países, que a su vez cooperan con las ONG.

• Las ONG llegan mejor a grupos destinatarios que programas gubernamentales bilaterales o financiados por organizaciones internacionales y administrados por burócratas.
• Las ONG tienen o encuentran interlocutores que están familiarizados con la situación local. Ello se aplica sobre todo a agencias eclesiásticas y sus estructuras de partenariato global.
• Las ONG saben cómo organizar mejor la autoayuda, la participación y el fortalecimiento de los pobres, porque la autoayuda organizada por agencias estatales es una contradicción en sí misma.
• Las ONG tienen menores costos administrativos y de personal que las organizaciones estatales o consultoras privadas.
• El trabajo de las ONG se centra en el sector central de una cooperación orientada hacia la reducción de la pobreza y organizada sobre una base de partenariato.

Entre tanto, no sólo se han multiplicado los escándalos en torno a la asistencia bi y multilateral oficial. También numerosos proyectos de ONG han fracasado y millones de dólares han desaparecido. En docenas de tesis posdoctorales y disertaciones de diploma, la proliferación de ONG no sólo se ha alabado, sino que en ellas también se ha acuñado el término «plaga de ONG». En numerosas capitales africanas, ONG locales y extranjeras se tratan de desplazar unas a otras del acceso a la cornucopia de la ayuda exterior. Un crítico, Manfred Glagow, frenó la euforia en torno a las ONG hace 10 años afirmando que, en efecto, son diferentes, pero no mejores que las agencias gubernamentales o asesorías privadas.

Tales juicios son provocados por la exagerada autoestima de las ONG, pero no reflejan toda la verdad. Las ONG no pueden ser acusadas de haber malgastado millones de los contribuyentes, porque siempre han trabajo de acuerdo con la máxima «millones de proyectos en lugar de proyectos millonarios». Tampoco hacen las veces de batallones de ayuda de intereses comerciales o geoestratégicos, sino más bien de «buscapleitos» en la «industria del desarrollo». Las ONG no pueden ser defenestradas in toto por algunos errores aislados cometidos en el floreciente escenario internacional de ONG en muchos países en desarrollo, surgido como respuesta a la búsqueda de organizaciones gubernamentales y ONG del Norte de partenaires adecuados en el Sur.

El nombre «ONG» no siempre es lo que sugiere y en muchos casos significa ONGOG (organizaciones no gubernamentales organizadas por los gobiernos), creadas para acceder a fuentes de dinero del exterior. En lugar de terminar con la corrupción, fueron halladas nuevas formas de alimentarla. Ese peligro acecha en todos lados donde fluye dinero. La cooperación para el desarrollo es una empresa riesgosa y no está exenta de errores, descuidos y fallas.

En pocas palabras: sobreestimadas
pero igual «algo especial»

Las ONG tanto del Norte como del Sur son agentes de la ayuda, el aprendizaje y los cambios sobre la base de la solidaridad. Pero se hallan bajo la presión de expectativas demasiado grandes e incumplibles, que ellas mismas han generado. Las ONG no pueden reemplazar a la cooperación gubernamental, sino sólo complementarla en algunas áreas y exigirle que cumpla con las promesas. Por ello, las actividades de las ONG del Norte en el propio país son tan importantes como sus proyectos en el Sur, donde las ONG locales afirman cada vez más que la marea de cooperantes del exterior es innecesaria y contraproducente. El imperativo autoimpuesto por las ONG del Sur es asumir responsabilidades y hacer las cosas ellas mismas.

¿Qué significa ello para las ONG del Norte? No deberían perforar más pozos de agua en la zona del Sahel, sino preparar a sus propias sociedades para la idea de un solo mundo. Aplicable a todas las agencias es la máxima del Obispo alemán Franz Kamphaus, de Limburgo, que dice que de lo que se trata no es de vendar las heridas de aquellos que han caído en manos de salteadores, sino de poner al descubierto y cambiar las estructuras del despojo. Ello debe tener lugar en Berlín, Bruselas y Washington.

La política global no ha sido «ONGisada», pero en algunos sectores han surgido algunos fructíferos partenariatos público-privados (PPP). En esos partenariatos, las ONG son elementos organizativos indispensables. A veces son una molestia, pero justamente por su compromiso crítico son «algo diferente». Su encanto debe poner los pies sobre la tierra y su exagerada autoestima necesita de correctivos. Pero la cooperación para el desarrollo sin el compromiso de la sociedad civil, cristalizado organizativamente en las ONG, no tendría futuro. La «plaga de las ONG» es una enfermedad sólo a los ojos de políticos predemocráticos que no saben qué significa transparencia y participación.