D+C Desarrollo y Cooperación (No. 2, Marzo/abril 2002, p. 17 - 19, 32)

Las organizaciones no gubernamentales (ONG) son importantes actores de la cooperación para el de desarrollo y tienen la capacidad de llenar las brechas dejadas por la colaboración interestatal. Sin embargo, recientemente han aumentado las críticas que reciben. Entre otras cosas, se objeta su tendencia a soslayar a las instituciones estatales e incluso se afirma que algunas de ellas son creadas precisamente para sacar ventaja de los fondos disponibles.

Uno de los estudios más completos acerca del rol de las ONG en los países del Tercer Mundo narra la siguiente situación en Sudán (Terje Tvedt, 1998):

«Generalmente las ONG actuaban en una cultura de absoluta abundancia, en la cual las mercancías y los servicios no eran realmente valorados... Era difícil cuestionar el principio de que la ayuda fuese gratis y de que, además, de algún modo misterioso, estuviese fuera de la realidad económica y fuera del ámbito de surgimiento de nuevos sistemas de gobierno... Las ONG tenían una estrategia de desarrollo y un sistema administrativo muy particulares que intentaron establecer... En ese contexto, se daba poca consideración a la sustentabilidad institucional, un tema considerado secundario frente al problema del suministro de fondos. Casi todos estos proyectos tenían en común el hecho de que - para alcanzar sus objetivos y brindar informes exitosos que asegurasen la continuidad del apoyo de determinado país o de la propia ONU - las ONG pretendían apartar a las instituciones estatales ineficientes y trabajar directamente con los beneficiarios. Y cuanto mejor lo hacían, más se erosionaba la autoridad y la legitimidad de los gobiernos locales. La mayor ONG de la región, la Ayuda de la Iglesia Noruega (NCA)... se había convertido no sólo en un Estado dentro de un Estado, sino en «el Estado»... Esta situación llevó a algo que podría describirse como una fuga local de cerebros... y convirtió a la NCA en el mayor empleador de la margen este del Nilo... Mientras que el área de acción del programa era llamada localmente «Pequeña Noruega», el personal administrativo sudanés era conocido como «noruegos negros»... Había ocurrido lo que podría llamarse una privatización y externalización del Estado...»

La capacidad internacional para financiar proyectos con fines humanitarios y de desarrollo, a veces tiene como efecto principal resultados inesperados. Según se sabe a partir de investigaciones recientes sobre los conflictos (Engel 1999, Jean and Recine 1999), muchas guerras civiles han sido instigadas, coreografiadas y expandidas en respuesta a las oportunidades de refinanciación y enriquecimiento explotadas por una manipulación inescrupulosa de estos conflictos. La multiplicación del sector de las ONG en países donantes, y aún más en países beneficiarios, en cierto grado puede considerarse como otra indicación de este fenómeno. Varias de estas ONG fueron creadas primariamente a causa de la disponibilidad de fondos públicos, más que como una respuesta ante necesidades sólidamente identificadas. Como ejemplo, está el caso de la multiplicación de las ONG en Panamá, que ocurrió prácticamente de la noche a la mañana luego del anuncio de la creación de un fondo social nacional apoyado por el Banco Mundial (VENRO 2000). También puede citarse la sorpresiva actividad de las anteriormente poco conocidas ONG alemanas, lanzadas a la frenética misión de alumbrar miniproyectos en Serbia, a partir del brusco giro de la actitud política internacional en sus formas de ayuda hacia dicho país. La disponibilidad de fondos aún no comprometidos parece crear eo ipso la demanda para su utilización o consumo. «En esta codiciosa competencia por «proyectos relevantes», la discrepancia entre los planes apropiadamente presentados «creados primariamente para resolver el problema del acceso a los fondos» y «los asuntos importantes que subyacen a la implementación», se vuelve sintomática, según ha observado un experimentado antropólogo hace ya más de una década (Quarles, 1988). El hecho de que esta preocupación por el acceso a los fondos no haya disminuido es resaltado en la exclamación de un comisionado de la Comunidad Europea, diez años después: «¡Parece que las ONG actuaran sólo alrededor de los edificios de la Comunidad Europea!» (VENRO, 1998).

Aunque muchas ONG inicialmente se opusieron a participar del sistema de cooperación, hoy son raras las que no se han integrado a esta modalidad. Al funcionar casi como agentes de administración e implementación, las ONG facilitan el flujo de fondos destinados a la ayuda solidaria. A su vez, estos fondos se enfrentan a los problemas causados por capacidad limitada de las instituciones públicas en el Tercer Mundo. «Desde la tendencia a confiar en el Estado como un medio para impulsar el desarrollo, la euforia por el desarrollo desembocó en la panacea de las ONG» (Mossmann, 1994). Como resultado, «el concepto de «desarrollo» concebido por las ONG se estandarizó de acuerdo a las líneas oficiales», mientras «las ONG del sur tendían a imitar a las del norte y a menudo se hallaban más íntimamente ligadas a su sistema de ayuda correspondiente que a la propia sociedad» (Fowler, 2000).

¿Vanguardia de la sociedad civil?

Las ONG fueron consideradas como una innovación de la «sociedad civil». También fueron vistas como instituciones que se aprovechaban de la imagen sobrevalorada del concepto deus ex machina empleado para describir su propio rol en las estrategias de democratización. Sin embargo, como los autores de «Africa works» (Chabal and Daloz, 1999) convincentemente exponen:

«La actual idea sobre el surgimiento de una sociedad civil reconocible en frica es eminentemente engañosa y deriva más bien de expresiones de deseo o de prejuicios ideológicos»...« No es muy probable que la presente profusión de iniciativas descoordinadas surgida entre las ONG de frica conduzca al desarrollo sustentable. En cambio, bien podría llevar a que las mismas elites de siempre acaparasen todas las posibilidades de promover ese desarrollo tan genuinamente necesitado por algunos sectores».

Ciertamente, sería erróneo asumir que las ONG, por su propia naturaleza, trabajan más eficientemente que las organizaciones públicas de desarrollo, que son menos susceptibles a las motivaciones de la corrupción y menos flemáticas para adaptarse a nuevos y mejores conocimientos y experiencias. Potencialmente, sin embargo, poseen dos importantes ventajas comparativas que deberían explotar:

• Su tamaño reducido las predestina a funcionar a través de proyectos hechos a la medida de las comunidades.
• Su responsabilidad directa hacia quien provee los fondos destinados a fomentar el desarrollo, el ciudadano que paga impuestos, quien los ha elegido como medio para canalizar su apoyo hacia los sectores más necesitados y que además tengan la voluntad de ayudarse a sí mismos dentro de sus propias posibilidades.

Ventajas comparativas en riesgo

Estas ventajas comparativas peligran en cuanto los fondos públicos invaden la escena de las ONG con efectos que exageran el alcance de la intervención y fragmentan la responsabilidad. En consecuencia, la lealtad cede ante el oportunismo y se vuelca hacia quienes regulan las fuentes públicas de financiamiento. Y así comienza un apresurado proceso de programación y puesta en práctica de proyectos en frívola respuesta a las oportunidades de financiamiento, a la vez que se diluyen las tareas de selección de personal, la elección de proyectos y los criterios de preparación e implementación al costo de afectar la sustentabilidad.

Por el lado del grupo «blanco», los programas que funcionan sobre la base de fondos públicos en las ONG - en su avidez por obtener proyectos financiables - sofocan sus tendencias hacia la autosuficiencia. Los beneficiarios saben muy bien que en tales situaciones el argumento del «bolsillo vacío» no será capaz de detener la implementación del proyecto. El círculo vicioso: ¡ausencia de un genuino componente de autosuficiencia = ausencia del sentimiento de propiedad = ausencia de sustentabilidad! será repetido una y otra vez . Mientras tanto, los grupos no favorecidos por las ONG o por otros programas de cooperación, dejan en suspenso los posibles esfuerzos de autoayuda en espera de la llegada de asistencia externa en un futuro indeterminado (el «síndrome de Navidad»).

El patrocinio privado, proporcionalmente excluido por el cofinanciamiento público, pierde la oportunidad de desarrollar eventuales sentimientos de propiedad y compromiso, un déficit que tarde o temprano podría conducir a una atrofia en la iniciativa de patrocinio privada.

Los gobiernos del Tercer Mundo se han vuelto sensibles a la usurpación de las opciones de desarrollo doméstico a manos de las ONG locales y extranjeras. Estos gobiernos advierten que hay una distribución desigual de beneficios en esas actividades no coordinadas y a menudo también superpuestas o duplicadas. Los gobiernos tercermundistas se han resentido con la orientación - a menudo autocrática - de las políticas y la administración de las ONG, especialmente cuando estas organizaciones desconocen a las estructuras oficiales o compiten con ellas. Además, también privan a los sectores públicos de contar con grupos de trabajadores calificados porque les ofrecen condiciones laborales comparativamente más atractivas. ltimamente, muchos gobiernos han emprendido acciones con la intención de tomar el control y ejercer su autoridad sobre las actividades de las ONG, un esfuerzo tardío en cuya implementación tanto la comunidad donante como la receptora hasta ahora han fracasado.

Necesidad de una política
concertada de las ONG

La situación crítica antes presentada en cierta forma se ha generalizado y en consecuencia acentúa los rasgos problemáticos en la escena de las ONG. Es cierto que mucho de lo que se ha dicho en algunos casos apenas es aplicable a varias de las ONG verdaderamente eficientes que hay. Sin embargo, todas ellas estarán de acuerdo en que los problemas citados son omnipresentes y ponen en peligro la continuidad del apoyo al sector de las ONG, tanto para los países donantes como para los beneficiarios. Es preciso construir una política concertada para proceder a la corrección de estas instituciones. Después de todo, las ONG, como el principal instrumento del desempeño privado y de la asistencia orientada hacia el desarrollo, puede y debe permanecer como un factor de potencial crecimiento en el sistema de cooperación.

En el contexto de esta conclusión es que se debe dar prioridad a los siguientes criterios en la elaboración de futuras estrategias para las ONG:

• la insistencia inflexible en la presencia del componente de autosuficiencia
• el compromiso solidario - de la ONG y los donantes activos en la región de acción del programa - de rechazar proyectos de asistencia para el desarrollo que carezcan de un sólido componente de autosuficiencia
• un comienzo geográficamente modesto para evitar que se produzca una afluencia de solicitudes postulantes más allá de lo manejable. (El riesgo de que esto ocurra, sin embargo, sería inicialmente remoto debido al estricto requisito de autosuficiencia en un ambiente donde aún se mantienen fuertes esperanzas en la eventual llegada de la asistencia como un regalo)
• la organización de un consorcio de las ONG locales como un primer receptor de la lista del gobierno con las propuestas de proyectos con «igual chance» y como coordinador de los procesos de selección
• la observación responsable de los criterios de sustentabilidad que incluya la capacidad y la buena voluntad de la comunidad blanco entre sus componentes. Esta comunidad actuará en cooperación con el servicio público apropiado para asegurar - una vez finalizado el contrato de la ONG - el control futuro del proyecto en ausencia de la asistencia exterior
• una confianza general - sobre todo en el área de acción del programa seleccionado - en la capacidad técnica y administrativa de las ONG para manejar sus responsabilidades compartidas. En conclusión, se hace énfasis en la validez del concepto de autosuficiencia en las ONG y especialmente en lo que respecta a la aplicación de este aspecto sobre las reformas necesarias y anteriormente indicadas, es decir:
• desarrollar y fortalecer la constitución interna de las organizaciones que actúan como sus patrocinantes privados, con la observación de serios criterios de transparencia
• reducir su dependencia respecto a la financiación pública nacional e internacional y los paradigmas de desarrollo ligados a esa idea
• coordinar sus actividades con las actividades del resto de la comunidad en desarrollo y transformar su rol desde el actual predominio de la incitación y la promoción de lo externamente concebido hacia una iniciativa comunitaria de desarrollo autógeno.

Jean, F. and J.C. Racine (1996): «L’Economie des Guerres Civiles», Paris
Mossmann, P. (1994): «NRO als Stütze für Demokratie», in: Hanisch/Wegner: «NROs und Entwicklung», Hamburg, pp. 177 - 192
Quarles van Ufford, P. (1988): «The hidden crisis in development bureaucracies», Amsterdam
Reusse, E. (2001): «What was wrong with structural adjustment?», in: D+C, no.1, pp. 23 - 24
Smillie, I. (1998): «Optical and other illusions: Trends and issues in public thinking about development co-operation» (OECD Conf. Paper, Jan. 1998), Paris Tvedt, Terje (1998): «Angels of mercy or development diplomats? NGOs and foreign aid», Oxford/Trenton
VENRO (1998): «Der neue Lomé-Vertrag: Welche Rolle für die NRO?» (VENRO Arbeitspapiere, Nr. 5), Bonn
VENRO (2000): «Bedeutung der Zivilgesellschaft für nachhaltige Entwicklung» (Stellungnahme R. Hermle vor Bundestags-Ausschuss, 7. 6. 2000), Bonn