D+C Desarrollo y Cooperación (No. 3, Mayo/junio 2002, p. 8-11)

Las relaciones económicas, culturales, legales, ecológicas y políticas modifican profundamente desde hace décadas países y continentes. En los últimos tiempos, la dinámica de los cambios ha alcanzado una nueva calidad. Una expresión de ello es el concepto de «globalización», que surgió en la década de los años 90.

La palabra «globalización» es un concepto en boca de todos. No obstante, a menudo se olvida que sus expresiones y su propagación son muy variadas en diferentes áreas económicas, científicas y sociales. El ámbito científico y los mercados financieros son los sectores con el mayor grado de integración y globalización. En el caso de los mercados tecnológicos de bienes y servicios, los más globalizados son los de mayor intensidad de capital. Los mercados laboral, educativo, de infraestructura y administrativo tienen fundamentalmente una impronta nacional, pero están sujetos a una creciente competencia internacional, entre otras razones debido a la posibilidad de comparar internacionalmente precios y prestaciones.

El rápido aceleramiento de las interdependencias políticas y económicas después de 1990 se explica a partir de hechos históricos. Los comienzos de la década de los años 90 se caracterizan por dos sucesos trascendentes que produjeron un salto cualitativo en la internacionalización y globalización de la economía:

1. El colapso del sistema político en Europa del Este y la consecuente transición de una competencia entre sistemas definida sobre todo a partir de categorías políticas, a una competencia de todos contra todos definida mediante categorías económicas. Esa competencia pronto comenzó a desarrollarse también entre provincias, estados federales y ciudades. Todos los protagonistas debieron esforzarse entonces por atraer capital, que, luego de una ola de liberalizaciones en los mercados financieros en los años 80, pasó a tener un gran grado de movilidad. En la competencia entre sistemas, los Estados tenían una posición negociadora mucho más fuerte frente a los poseedores de capital que la que se da actualmente en la competencia generalizada entre plazas de producción.
2. El acelerado desarrollo de la informática posibilitó nuevas técnicas de producción y logística a nivel mundial, transacciones financieras en segundos y comparaciones instantáneas de precios, lo que llevó a una competencia de precios de dramática intensidad.

Uno para todos

El concepto «globalización» es utilizado para explicar muchos otros objetivos:

• como disculpa para la inactividad o los fracasos nacionales
• como fundamentación para medidas de racionalización
• para ejercer presión sobre gobiernos nacionales
• como incentivo para lograr un mayor rendimiento en vista de la competencia
• como excusa para la resignación

Esos problemas deben ser tenidos en cuenta a la hora de analizar el fenómeno político de la globalización y tratarlo en forma racional.

No es tan sencillo hallar o definir un indicador cuantitativo de la tendencia a la competencia entre plazas de producción. Un indicador con un probable valor informativo es el desarrollo de los mercados de capitales. En particular el recurso a los mercados internacionales de capital para financiar inversiones puede ser un indicador útil de la competencia por los dineros disponibles, ya que los mercados de capital son los que menos están asociados a una plaza determinada. Esos mercados financieros simbolizan el fortalecimiento de la posición negociadora del capital móvil con respecto a los Estados. Cuanto más intensamente se recurre a los mercados financieros internacionales, más fuerte es la competencia. El recurso a los mercados de capital ha aumentado enormemente desde el colapso del Bloque del Este.

A menudo, los protagonistas en los mercados de capitales desempeñan un papel muy activo. Las compañías calificadoras de riesgo pueden influir decisivamente sobre las condiciones de los créditos que se dan a los países. El Fondo Monetario Internacional (FMI) ha tenido una fuerte influencia sobre la política social y económica de muchos Estados. Por su parte, los inversionistas institucionales, en particular los fondos estadounidenses de pensiones, pero también los fondos hedge* y los corredores en las bolsas de valores del mundo han llevado, con sus expectativas de réditos, a sendas completamente nuevas a algunos consorcios industriales.

Todos esos procesos tienen consecuencias positivas y negativas. La evaluación depende esencialmente de si se pertenece al grupo de los ganadores o al de los perdedores.

Los ganadores de la liberalización de los mercados financieros internacionales fueron sin duda alguna los «paraísos impositivos» y los centros off shore. El lugar más destacado lo ocupan las Islas Caimán, que en los años 90 recibieron más capital que aproximadamente 50 Estados africanos juntos. Los «paraísos impositivos» y los agentes de los mercados financieros pusieron a menudo bajo presión a los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para que éstos redujeran los impuestos al capital, a las empresas y a las personas con mayores ingresos. Esa competencia impositiva, que ya había comenzado a perfilarse en los años 80, adquirió en los 90 perfiles ruinosos, como ha destacado el Secretariado de la OCDE, en París.

Mientras disminuyen los impuestos a las empresas y a quienes más ganan, aumentan la carga impositiva del impuesto al valor agregado (IVA) y las tasas y tarifas que debe pagar el común de los ciudadanos. Asimismo aumenta el porcentaje de impuestos sobre sueldos y jornales, mientras que disminuye el porcentaje de recaudación impositiva sobre las ganancias y el patrimonio. La consecuencia es una redistribución fiscal, así parece, de abajo arriba.

Diagnóstico: luces y sombras
de la globalización

La globalización tiene - ¡cómo podría ser de otra forma! - luces y sombras. En la representación de esas luces y sombras se constata una asimetría: en el lado de las «luces», es decir, de las ventajas, la necesidad de actuar políticamente es menor que en el lado de las «sombras». De ello puede derivarse la impresión de que las últimas priman. Probablemente se trata de una impresión falsa.

La nueva dinámica de la globalización significa una fuerte aceleración de las transformaciones estructurales y de la división del trabajo - es decir, de la especialización - en muchos países industriales y en desarrollo avanzado, mientras que afecta menos a los países menos desarrollados. En otras palabras: la redoblada competencia internacional hace las veces de «látigo» de las transformaciones estructurales, la división del trabajo y el progreso técnico. Los países, empresas, culturas y capas sociales que no pueden mantener el ritmo de los cambios corren peligro de perder el tren de la globalización y quedar al final como perdedores. Esa imagen generalmente aceptada deja ya en claro dónde deben buscarse las luces y las sombras.

De acuerdo con la opinión económica más extendida, la competencia y el comercio libre entre países lleva a una multiplicación tiplicación del bienestar común. Cuando el comercio internacional aumenta - en condiciones leales -, la competencia se redobla y el desarrollo técnico se acelera; ello significa, de acuerdo con la teoría económica, una creación más rápida y eficiente de bienes económicos. Teóricamente, éstos están luego a disposición para su distribución en todo el mundo. La competencia entre diversas plazas económicas y entre los capitales tiene también teóricamente la función de disciplinar y mejorar la eficiencia de las instituciones estatales. Ese efecto disciplinador puede desembocar asimismo en éxitos en la lucha contra las dictaduras, la escasa transparencia o las políticas de gasto estatal desbocado con consecuencias inflacionarias. Esos son los efectos positivos más importantes de la globalización.

A esas ventajas se contraponen signos de interrogación y desventajas. La creación de bienes económicos es quizá de corto plazo y corto aliento. Los valores sociales, de desarrollo, ecológicos y bienes públicos son desdeñados, no obstante ser a largo plazo por lo menos igual de importantes para la sociedad y la conservación de las bases de la vida.

La reducción de gastos del Estado tiene a menudo graves consecuencias sociales y ecológicas. El espacio de maniobra política de los Estados nacionales en cuestiones sociales, de desarrollo y ecológicas es reducido a favor de la persecución de objetivos económicos y financieros.

El debilitamiento de la posición negociadora del Estado frente a los capitales financieros internacionales puede ser peligroso para los bienes públicos, pero el fortalecimiento de un marco internacional puede ser por otra parte una condición necesaria para acceder a los beneficios del libre comercio.

A continuación bosquejaremos, a título de ejemplo, tres problemáticas relacionadas con las luces y sombras de la globalización.

Bien público y malestar privado

Como denominador común de las partes sombrías de la globalización puede definirse la puesta en peligro de los bienes públicos. Entre ellos se cuentan en el sentido más vasto los derechos humanos, la participación política y un mínimo de justicia social. En sentido estrecho se cuentan también la paz y el Estado de derecho, con un monopolio estatal del poder y una lucha exitosa contra la delincuencia. Cada vez más importantes son los bienes públicos que suponen un entorno intacto y un abastecimiento razonable de alimentos, energía y agua. Un mínimo de estabilidad económica, acceso justo e igualitario a una infraestructura suficiente, educación e informaciones, un orden de competencia limpio y una administración insobornable pueden ser contados también entre los bienes públicos. Debe destacarse aquí que la globalización no sólo pone bajo presión esos bienes públicos, sino que también puede ayudar a protegerlos. La paz y la defensa de los derechos humanos, p. ej., parecen haber sido fortalecidos por la internacionalización económica y los medios de comunicación globales.

Crisis financieras internacionales

Desde la primera crisis económica mundial, con el «viernes negro» del 25 de octubre de 1929, no ha cesado en el mundo el temor a catastróficas inestabilidades de los mercados financieros. En las últimas dos décadas se registraron la crisis de endeudamiento de los años 80, las crisis monetarias de comienzos de los 90 y las crisis financieras, sobre todo en Asia a fines de los años 90 y en Turquía y Argentina más recientemente. Las consecuencias fueron miseria y severas pérdidas económicas para cientos de millones de seres humanos. Preocupantes son también diversas formas de delitos financieros y de tratos impositivos preferenciales injustos. No obstante, debe estudiarse caso por caso hasta qué punto esas crisis y miserias no se hubieran registrado también sin globalización.

Paraísos «renitentes»

Lo importante ahora es desarrollar «estabilizadores» contra las crisis financieras internacionales, limitar el abuso del poder del dinero y hallar soluciones para las situaciones de endeudamiento crítico, en particular de los países en desarrollo. Otras medidas posibles son el redoblado combate contra el «lavado de dinero», los paraísos impositivos «renitentes» o reacios a aplicar las normas destinadas a combatirlo y en general contra la competencia impositiva ruinosa.

Creciente desigualdad

La aceleración de las transformaciones estructurales ha tenido consecuencias también para la estructuras de oficios y empresas y la distribución del bienestar en el mundo. Los oficios menos cualificados, en particular en el agro y la industria, han sido marginados y se han perdido muchos millones de puestos de trabajo. Por el contrario, ha aumentado el empleo en el sector de servicios. Muchas pequeñas y medianas empresas han caído, como proveedores de partes, en dependencia absoluta de grandes empresas internacionales. El primado de la calidad y la celeridad han provocado que quedaran atrás ramas enteras de oficios y grupos de población, aumentando claramente las diferencias de ingreso tanto entre países como en los propios países.

También es señalable que la globalización plantea más exigencias a los seres humanos en cuanto a movilidad, educación y capacitación. Ello es de particular importancia para la igualdad de hombres y mujeres, dado que éstas, con una buena educación, tienen mejores posibilidades en la sociedad global de servicios. Por otra parte, las mujeres llevan la mayor parte de la carga de las transformaciones económicas, tales como desocupación, relaciones laborales desiguales y menor seguridad social. El papel tradicional de la mujer en la familia limita particularmente su movilidad y posibilidades de educación.

Con respecto a la solución de esos problemas es de notar que todavía estamos en los comienzos. Los enfoques de gobernanza** global (en inglés: global governance). pueden realizar un aporte efectivo a la reducción de las desigualdades sólo si incluyen medidas de fortalecimiento de los países en desarrollo en el sistema internacional y simultáneamente los apoyan para mejorar las condiciones marco en el ámbito nacional.

Crisis ecológica global

Una posible salida:
la gobernanza global

Los tres ejemplos demuestran que la globalización pone en peligro bienes públicos tales como un sistema financiero estable, un mínimo de justicia social y un entorno intacto, pero que también existen posibles terapias a nivel global. Desarrollarlas sistemáticamente y hallar nuevas soluciones es uno de los mayores desafíos de la humanidad en la era de la globalización. Es lo que hoy se llama a menudo gobernanza global.

El desarrollo de enfoques de gobernanza global es en primer lugar tarea de los gobiernos y organizaciones internacionales, sobre todo de la ONU. Esas instituciones son los principales responsables de los bienes públicos, incluida la paz.

Las reflexiones para solucionar la dimensión ecológica de esos problemas deben basarse por ello en los éxitos diplomáticos de la «Cumbre de la Tierra» de Río de Janeiro (1992), en la que se aprobaron la Convención para la Protección de la Variedad Biológica, la Convención Marco para la Protección del Clima y la Agenda 21.

Para asegurar la participación democrática, la gobernanza global debe, sin embargo, ir más allá de la diplomacia gubernamental y superar el dualismo convencional entre el Estado y las empresas. Finalmente, la globalización de la democracia exige también tomar en serio una tercera fuerza: la sociedad civil, que desde hace tiempo ha abandonado las fronteras nacionales y opera en el ámbito transnacional. Sin esa sociedad civil, entre la que se cuentan sobre todo las ONG y los movimientos sociales, el Estado y la comunidad de Estados no están en condiciones de defender efectivamente y a largo plazo los bienes públicos en peligro.

Sobre el Estado recae un nuevo papel de apoyo a la sociedad civil en cuanto a los objetivos de la democracia y la protección de los bienes públicos. Las exoneraciones impositivas (luego de verificar los objetivos de interés común) no son suficientes.

De particular importancia es el libre acceso a la información, tal como está fijado en la Constitución de EE.UU. Además, el Estado puede crear nuevas formas de participación de la sociedad civil, p. ej., a través de la ampliación del acceso al sistema internacional, a foros y mesas redondas.

También en el sector privado se registra actualmente una tendencia hacia la protección del medio ambiente y otros objetivos «éticos», tales como estándares sociales y normas laborales. La Cámara Internacional de Comercio (CIC), el World Business Council for Sustainable Development y muchas asociaciones empresariales internacionales han aprobado los correspondientes códigos de comportamiento.

La tendencia ha llegado incluso a los mercados financieros. El volumen de fondos de inversión ético-ecológicos se ha multiplicado por diez desde los años 80 a la fecha.

La conformación política de la globalización - la gobernanza global - está todavía en sus comienzos. El Bundestag debe aceptar el desafío. Lo mismo debe suceder en otros parlamentos, organizaciones internacionales, la ciencia, el sector empresarial y la sociedad civil. A ello debe aspirar la democracia, tanto de parte de sus ciudadanas y ciudadanos como de sus representantes políticos.

ONG: respeto de los
poderes democráticos

Las ONG y los movimientos sociales tienen un papel preponderante en la democratización de la globalización. Las ONG, p. ej., aseguran que las opiniones y posiciones de una vasta opinión pública sean oídas y tenidas en cuenta. Esta capacidad de incidir es la condición más importante para su participación y la única capaz de desvanecer el sentimiento de impotencia de la sociedad civil.

No obstante, las ONG no pueden desempeñar un papel positivo si no demuestran una y otra vez su credibilidad. Particularmente, en aras de la credibilidad y el Estado de derecho, deben respetar la primacía de la democracia parlamentaria y su gobierno. Ello es válido en particular con respecto a la legislación, el monopolio del poder y el liderazgo de las negociaciones en conferencias internacionales. Parte del respeto por las reglas de la democracia es por supuesto el rechazo de la violencia. Además, las finanzas de las ONG deben ser tan transparentes como las de los Estados.

* Fondos hedge: fondos de inversión de alto riesgo, muy poco o nada reglamentados y que realizan inversiones que escapan al control de las autoridades de los mercados de valores de los diferentes países, utilizando como vía para tratar de obtener ganancias elevadas los derivados (futuros y opciones), el arbitraje entre mercados y otras estrategias.

** Gobernanza: nuevas formas de gobernarse la sociedad con e incluso sin los poderes públicos (gobernanza sin gobierno), a partir del funcionamiento, regulación y coordinación de redes de poder e interdependencia, desde los niveles local y regional hasta los planos continental y mundial (redes políticas, económicas y financieras, redes logísticas, de infraestructuras, de seguridad, de información, etcétera).