D+C Desarrollo y Cooperación (No. 3, Mayo/junio 2002, p. 20-23)

O ponto principal a se enfatizar numa apreciação comparativa das trajetórias recentes do Brasil e da Argentina é a forte analogia entre as diretrizes de política econômica e de política externa adotadas entre os dois países.

Podem-se encontrar inúmeros aspectos particulares em que as políticas econômicas dos dois países guardaram contrastes entre si, mas isso não deve ofuscar o básico: a partir do início dos anos 90, ambos os países adotaram as recomendações liberalizantes do Consenso de Washington como eixo de sua estratégia de desenvolvimento econômico e de inserção internacional.

No plano específico da política externa, ambos os países alinharam-se, no fundamental, às diretrizes defendidas pelos EUA. No caso da Argentina, isso foi mais explícito (haja vista a declaração do ex-chanceler Di Tella de que a Argentina pretendia manter «relações carnais» com o grande vizinho do Norte). No Brasil, a diplomacia manteve discurso mais oblíquo, mas na prática abandonou totalmente a orientação «terceiro-mundista» esboçada em décadas anteriores e caiu em inércia. Num quadro geral em que a orientação foi a de uma inserção passiva e subordinada na ordem internacional globalizada, a única iniciativa mais relevante da diplomacia brasileira foi o encaminhamento do Mercosul (mas, como veremos adiante, mesmo essa iniciativa não teve o peso que alguns lhe atribuem).

Numa caracterização geral, pode-se afirmar que a adoção das recomendações liberalizantes pela Argentina foi mais rápida e mais radical. Ilustram esse contraste o fato de que o Brasil só veio a apoiar-se na ampla disponibilidade de liquidez internacional para derrubar a inflação em meados de 1994, com o Plano Real, mais de três anos após o início do regime de conversibilidade na Argentina; e a menor rapidez com que caminharam as privatizações no Brasil (onde ainda restam algumas empresas estatais de grande relevância, como a Petrobras).

Dois pontos parecem centrais para explicar essa diferença de grau e de timing entre os dois países:

(a) entre o final da década de oitenta e o início da década de noventa a Argentina atingiu um grau de deterioração macro-econômica ainda maior do que o Brasil (que não chegou a sofrer uma hiperinflação no sentido estrito1. O desespero criado pela hiperinflação certamente tornou o ambiente mais propício à adoção de medidas extremas como a Lei de Conversibilidade;

(b) a maior dimensão do Brasil traz em si uma constelação de interesses econômicos e sociais ainda mais diversificada e complexa do que a verificada na Argentina. Ambos os países ostentam características de países periféricos, como uma grande heterogeneidade social, regional e da estrutura produtiva. Os contrastes sociais são ainda mais marcantes no Brasil do que na Argentina (e talvez o mesmo seja verdadeiro em relação aos contrastes regionais no âmbito de cada país). Mas a estrutura produtiva brasileira no início da década de noventa era bem mais diversificada do que a da Argentina. Comparativamente, pode-se sugerir que o peso relativo dos interesses da indústria vis-à-vis os dos agronegócios era maior no Brasil do que na Argentina, e isso pode ajudar a explicar porque a liberalização no Brasil, embora tenha caminhado muito, caminhou mais lentamente do que na Argentina.

Não idênticos, mas muito similares

Os resultados das políticas adotadas desde os anos noventa também não são idênticos nos dois países, mas no essencial são muito similares: a liberalização e a desestatização produziram um quadro de grave fragilização das contas externas2; de estrangulamento das finanças públicas3 e de perda de soberania e de instrumentos de política econômica.

No caso argentino, a moratória externa e o default da dívida interna ilustram isso com clareza assustadora; no caso brasileiro, alguns ainda nutrem uma ilusão de que se vive uma situação «normal», mas na realidade a vulnerabilidade das contas externas cria severas limitações aos graus de liberdade da política econômica - que hoje é ditada pelo FMI, implicando explícita renúncia de soberania.

O ponto é que o regime de câmbio flutuante adotado desde 1999 no Brasil, embora menos pernicioso do que o regime de mini-desvalorizações antes empregado (que na prática cristalizava uma situação de sobrevalorização da moeda, sem chegar a minimizar a incerteza cambial), não bastou para criar uma situação macroeconômica confortável.

É verdade que com o novo regime o Banco Central do Brasil tem passado a praticar taxas de juros mais baixas do que as vigentes de 1994 a 1998, diminuindo a pressão sobre os agentes endividados (sobretudo o Estado) e o desestímulo à atividade produtiva. Também é verdade que a desvalorização da moeda, que foi expressiva, contribuiu para uma redução do déficit em conta corrente. Mas essa redução, propiciada sobretudo pela balança comercial, foi modesta - o que pode ser imputado em parte ao ambiente internacional adverso (desaceleração do comércio internacional, baixa das cotações das commodities), mas sem dúvida também é sintoma de sérios problemas estruturais de competitividade (sinalizando que a explosão das importações propiciada pela liberalização e pela sobrevalorização da moeda não produziram o prometido reforço da competitividade da economia - uma promessa que também na Argentina parece ter se frustrado).

Uma significativa
vulnerabilidade externa

Assim, o déficit em conta corrente do Brasil continua alto, e portanto persiste uma situação de significativa vulnerabilidade externa4. Em conjunto com o apego a metas ambiciosas de controle da inflação, isso inibe uma redução mais agressiva da taxa de juros (que desde 1999 tem oscilado perto de 10%, em termos reais, contra cerca de 20% nos primeiros anos do Real).

Além dos juros reais ainda altos, o endividamento público no Brasil se encontra pressionado pelo fato de ter ocorrido, por meio da emissão de títulos públicos corrigidos pela variação do dólar, uma forte estatização do risco cambial. Assim, a alta do dólar pode contribuir para relaxar a restrição externa, mas agrava o desequilíbrio fiscal. Diante disso, diversas simulações indicam a necessidade de se persistir na obtenção de superávits primários bastante altos (da ordem de 3% do PIB ou mais) pelo menos até o final da presente década para impedir uma alta contínua (e eventualmente insustentável) da dívida líquida do setor público.

Ao enfatizar os diversos pontos de analogia entre as experiências do Brasil e da Argentina, não se pretende negar a relevância dos contrastes entre os regimes cambiais adotados nos dois países. Apenas se procura evitar focar demasiadamente a discussão nesse aspecto. A razão básica desse cuidado é que os defensores (explícitos ou disfarçados) da continuidade da adesão ao Consenso de Washington e às diretrizes emanadas dos EUA têm procurado restringir o debate a respeito do colapso argentino às «falhas» na implementação do receituário.

Essa linha de argumentação comporta matizes diversos: alguns propõem que a Argentina adotou no geral uma política «sã», porém um regime cambial, especificamente, inadequado; outros consideram que mesmo o regime cambial era adequado, mas que ele foi mal-administrado ou não foi devidamente amparado pela política fiscal. O importante é não colocar em tela de juízo o modelo econômico geral adotado na Argentina (e no Brasil).

Mas as diferenças entre os regimes cambiais dos dois países são importantes para se compreender os contrastes entre as suas trajetórias macroeconômicas - no passado e no presente.

Ao lado do maior fervor liberalizante e privatizante, o regime de conversibilidade contribuiu para que até recentemente a Argentina, comparativamente ao Brasil, gozasse de maior credibilidade junto ao sistema financeiro internacional (o que lhe permitiu usufruir de um menor spread de risco-país) e fosse menos afetada pela incerteza cambial. Com isso o país pôde praticar taxas de juros bastante inferiores às praticadas no Brasil, e crescer mais, com inflação mais baixa. Isso foi verdade até que o contexto internacional se tornasse menos favorável: mais radicais, as opções argentinas foram bem-vistas e proveitosas no período de «vagas gordas», ou seja, de ampla oferta de liquidez internacional à periferia; a partir da crise da sia, quando se iniciou um período de restrição do afluxo da capitais à periferia (ou de «vagas magras»), essas opções passaram a cobrar um preço muito alto (conforme os críticos do regime cambial e do modelo liberal em geral vinham advertindo desde o início do experimento da conversibilidade).

A crise argentina: impulso para
uma nova dinâmica no Mercosul?5

A crise argentina constituirá, ou não constituirá, um impulso para uma nova dinâmica no Mercosul a depender basicamente de dois fatores: do desfecho da crise, em termos econômicos e sobretudo políticos; e da orientação do futuro governo brasileiro, a ser empossado em 2003.

Mas antes de tratar rapidamente dessas questões, é importante assinalar o que vem significando o Mercosul. Ele representa um esquema de integração econômica limitado: a criação de uma zona de livre comércio entre seus quatro membros e de uma união aduaneira em relação aos demais países, por meio da Tarifa Externa Comum. Numa avaliação realista, ele não tem caminhado para a formação de um mercado comum. Tem servido sobretudo como instrumento auxiliar às políticas de abertura comercial adotadas nos dois países. Em função do claro alinhamento de Brasil e Argentina à política externa dos EUA, o Mercosul não tem apontado, efetivamente, para graus mais elevados de integração (para além da comercial), nem para a formação (desejável) de um bloco geo-político (isto é, não só econômico como político e militar) com possibilidade de maior autonomia.

O principal resultado do Mercosul foi uma forte expansão do comércio Brasil-Argentina (do ponto de vista dos fluxos de investimento bilaterais, não ocorreu uma dinamização nem de longe comparável). Criou-se uma situação assimétrica de grande dependência da Argentina em relação ao Brasil enquanto destino das exportações e origem das importações, e dependência limitada (embora não irrelevante) do Brasil vis-à-vis o mercado argentino. Os primeiros anos da integração foram marcados por superávits do Brasil no comércio bilateral devido à valorização do peso, situação que se inverteu a partir de 1995, em função da valorização do real, e persistiu, embora mitigada, mesmo após a desvalorização do real no início de 1999.

Desde 1999 a crise econômica vivida nos dois países (com maior dramaticidade na Argentina) criou uma crise do Mercosul, com o recrudescimento das tensões comerciais. Isso alimentou a idéia de que era necessário criar agências supranacionais e mecanismos mais efetivos de resolução de controvérsias - mas praticamente nada se avançou nesse campo. O fato de que a Argentina abandonou o câmbio fixo e passou (por enquanto) ao flutuante criou para alguns a impressão de que surgiu uma grande oportunidade de avançar em campos até então bloqueados pela divergência dos modelos cambiais: a coordenação de políticas macroeconômicas, até mesmo a criação de uma moeda única.

A agenda de discussão a respeito do que se fará do Mercosul está, portanto, carregada de propostas de aprofundamentos institucionais do modelo de integração essencialmente comercial até hoje implementado. No entanto, cabe reconhecer que a precariedade da situação macroeconômica dos dois países torna ilusória a possibilidade de avanços reais a curto prazo.

Mais do que isso - e retornando às questões com que abrimos este tópico -, se a política externa dos dois países seguir fortemente alinhada à dos EUA, o espaço para um aprofundamento do Mercosul estará bastante limitado. Um aprofundamento na direção da formação de um bloco geo-político mais orgânico requer uma nítida mudança de orientação - o que pode surgir na Argentina, no rastro do fracasso do modelo liberal, e também pode surgir no Brasil, nas eleições presidenciais deste final de ano, por razões análogas. Mas basta que num dos dois países o alinhamento com os EUA e com as diretrizes liberais siga forte para que essa linha geo-política estratégica de integração se veja bloqueada.

Mesmo um aprofundamento do Mercosul sem um distanciamento relativo diante das orientações de Washington, e limitado a sua atual ênfase comercial e macroeconômica, parece pouco provável, em vista da pressão dos EUA pela aprovação da ALCA - tema tratado a seguir.

O processo ALCA e a
«linha de menor resistência»

A criação da ALCA (prevista para completar-se num prazo de 10 a 15 anos) representaria na prática o esvaziamento do Mercosul, engolfado numa zona de livre comércio mais ampla e dominada pela potência econômica, política e militarmente hegemônica em nível mundial. Representaria mais: um agravamento, tanto no Brasil como na Argentina, da perda de soberania e de instrumentos de política econômica, dadas as fortes restrições que criaria para o manejo das políticas comercial, industrial e tecnológica. E, com grande probabilidade, um agravamento também da vulnerabilidade das contas externas.

A posição do governo brasileiro ante a proposta da ALCA tem sido a de levantar várias ressalvas ao processo, mas aceitar prosseguir nas negociações a despeito das evidências de que os pontos que deseja garantir não serão concedidos6. Já a oposição, amplamente minoritária no Congresso, tem proposto a organização de um plebiscito em relação ao tema, buscando ampliar a visibilidade do debate em torno da proposta e reforçar suas chances de barrá-la7.

A «linha de menor resistência» da política externa brasileira, salvo uma mudança global de orientação determinada pelo processo político, seria a de seguir caminhando em direção à ALCA, eventualmente em troca de concessões bastante limitadas da parte dos EUA. A crise argentina poderá interferir nessa «inércia». A profundidade da crise pode levar a Argentina a uma postura mais agressiva no campo da política comercial: ela poderá buscar elevar tarifas de importação, bem como reforçar os incentivos às exportações, para lograr uma melhora mais rápida do seu saldo comercial.

Isso implicaria esvaziar a Tarifa Externa Comum do Mercosul, fazendo-o «regredir» de uma (imperfeita) união aduaneira a uma zona de livre comércio. E - mais importante - criaria um foco de tensão no caminho da constituição da ALCA. A (potencial) resistência argentina criaria um ambiente mais favorável aos argumentos anti-ALCA no Brasil, e poderia assim constituir um fator central para barrar a adesão dos dois países à proposta.

Percepções e reações no exterior
(U.E., EUA)

O governo Bush parece aproveitar a alta de popularidade obtida depois do atentado de 11 de setembro para acelerar suas iniciativas. A aprovação recente da TPA é exemplo disso, e demonstra a intenção de encaminhar rapidamente a criação da ALCA (vista como meio de consolidar e aprofundar a influência norte-americana no Hemisfério Ocidental).

Da ótica dos EUA, a crise argentina representa tanto um risco de surgirem obstáculos nessa trajetória como uma chance de apressá-la. Talvez isso explique a postura ambígua do governo Bush e do FMI em relação aos pleitos de socorro financeiro do governo da Argentina.

A extrema fragilidade da economia argentina deixa suas autoridades em posição de negociação muito negativa: é difícil recusar-se a aceitar condicionalidades quando o socorro financeiro se tornou tão vital. Ao mesmo tempo, a insatisfação e instabilidade política criada pela crise econômica podem pôr em risco a hegemonia ideológica e política do modelo implementado desde o início dos anos noventa.

Os EUA, portanto, têm talvez uma oportunidade de reforçar sua já grande influência sobre a Argentina; mas podem ver desgastar-se o apoio político, dentro da Argentina, à continuidade ou eventual aprofundamento do alinhamento com os EUA.

Da ótica da União Européia, a crise argentina poderia ser vista como oportunidade de ampliação da sua posição relativa de influência na região. Também poderia constituir uma chance de questionar, no âmbito da instituições multilaterais, os resultados da implementação das recomendações do Consenso de Washington.

Informe presentado en el Seminario internacional: «¿Qué rumbo toma Argentina? La crisis como oportunidad», de la Fundación Friedrich Ebert, Bonn, 27/02/02.
fsampaio@fundap.sp.gov.br/
fersampa@uol.com.br