E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 1, Januar 2000, S. 4-5)

Warum bleibt Afrika, trotz hoher Förderung, das Armenhaus der Dritten Welt? Der Autor zeigt an konkreten Beispielen, dass gerade in solchen afrikanischen Ländern, die den größten Zufluss von Förderungsmitteln hatten, das Pro-Kopf-Einkommen real gesunken ist und die Länder heuter ärmer sind als vor 30 Jahren. Er führt dies darauf zurück, dass die Selbsthilfekräfte durch ein Übermaß an Förderung erstickt wurden und ein großer Teil der hereinfließenden Mittel auf private Konten ins Ausland zurücktransferiert wurde. Er schlägt vor, die Mittelvergabe stärker von der Performance der Nehmerländer abhängig zu machen.

Das Hauptziel der Entwicklungspolitik ist es, Länder und abhängige Gebiete, die sich im vorindustriellen Stadium befinden, so lange international zu unterstützen, bis sie ein sich selbst tragendes Wachstum erreicht haben. Dieses Ziel wurde inzwischen von einer Anzahl von Ländern erreicht. Angesichts der Finanznöte der meisten Geber stellt sich heute die Frage, ob sich die internationale entwicklungspolitische Zusammenarbeit nicht auf jene Länder beschränken sollte, die der Hilfe noch dringend bedürfen und sie sinnvoll verwenden.

Dem Autor ist bewusst, dass es unmöglich ist, eine wissenschaftlich unangreifbare Obergrenze für den Entwicklungsstand zu finden, wo eine Hilfe nicht mehr nötig ist. Sicher ist aber, dass die z. Z. vom Entwicklungshilfe-Ausschuss der OECD gezogene Grenze zu hoch ist, und dass einige Länder, die unter dieser Grenze liegen, die Hilfe nicht sinnvoll verwenden. Das letztere soll hier an einigen Beispielen gezeigt werden.

Beispiel Mosambik

Betrachten wir die Situation des Landes, das nach der Weltbank-Statistik mit 90 US$ im Jahr 1997 das niedrigste Pro-Kopf-Einkommen der Welt hatte. Es handelt sich um Mosambik.

Das Land erhielt von den bilateralen Gebern, der Europäischen Gemeinschaft und den internationalen Finanzierungsorganisationen in den letzten 10 Jahren nach DAC-Angaben eine öffentliche Entwicklungshilfe (ODA, Netto-Auszahlung), die zeitweise über seinem Brutto-Sozialprodukt (BSP) lag. 1988/89 betrug das ODA-Verhältnis zum BSP 76,1 %, 1989/90 156,7 % (!), 1991/92 108,7 %, 1994/95 95,7 %, 1996/97 "nur" 41,1 %. In diesen Zahlen ist die erhebliche Hilfe der Nichtregierungsorganisationen (NROs) noch gar nicht enthalten.

Mit anderen Worten: Die öffentliche Hilfe deckte in einigen Jahren rein rechnerisch die Ausgaben der Volkswirtschaft völlig ab (Investitionen, Konsum und Militärausgaben) bzw. war gar nicht im vollen Umfang zu verwenden. Vielleicht ist dies ein Grund, weswegen die Militärausgaben von Mosambik unter den ärmsten Entwicklungsländern ein besonders hohes Volumen hatten.

Angesichts dieser paradiesischen Hilfeschwemme blieb keinerlei Raum für die Verwendung von Eigen-Ersparnissen im Land. Die Macht- und Geld-Elite war regelrecht "gezwungen", ihr Geld im Ausland anzulegen. Die für eine Entwicklungshilfe geforderte Selbsthilfe wurde damit unmöglich gemacht.

Wenn Mosambik auch bis 1986 eine marxistische Vergangenheit hatte, wäre doch zu erwarten gewesen, dass das Übermaß an Hilfe durch die bilateralen Geber, die seit 1987 von Weltbank und IWF hoch dotierten Strukturanpassungsmaßnahmen sowie die vielen armutsorientierten Vorhaben das Land nicht nur wirtschaftlich, sondern auch sozial vorangebracht hätten. Doch weit gefehlt.

Während Mosambik 1985, vor Beginn der erheblichen Förderung durch die westlichen Geber, nach Weltbank-Angaben noch ein Pro-Kopf-Einkommen von 160 US$ im Jahr hatte, fiel es danach fühlbar zurück (1989 auf 80 US$), verharrte auf diesem Niveau unter Schwankungen bis 1996 und soll nach den vorläufigen Zahlen für 1997 auf immerhin 90 US$ gestiegen sein. Der private Konsum pro Kopf hat nach Weltbank-Angaben von 1980 bis 1996 jährlich um 1,7 % abgenommen. Die Lebenserwartung fiel von 48 Jahren in 1986 auf derzeit 45 Jahre zurück.

Wenn die massive Hilfe an das Land bisher wirtschaftlich und sozial kaum etwas bewirkte, so hatte sie doch eine Verdoppelung der Schulden in der Zeit von 1986 bis 1997 zur Folge. Außer Portugal gaben die anderen bilateralen Geber einschließlich Deutschlands ihre Hilfe à fonds perdu. Hauptsächliche Schuldenverursacher der letzten Jahre waren die frühere Kolonialmacht Portugal, die International Development Association (IDA) der Weltbank-Gruppe, ausländische Privatbanken und der Internationale Währungsfonds (IWF). Zudem hat Mosambik noch erhebliche Schulden aus der früheren Hilfe der Staatshandelsländer.

Bei den Schulden-Rückzahlungen führten nach DAC-Angaben nicht etwa die privaten Banken, sondern die im Zusammenhang mit den Strukturanpassungsprogrammen vergebenen IWF-Kredite in den letzten Jahren zur bei weitem größten finanziellen Belastung für den öffentlichen Haushalt. Während Forderungen der ausländischen privaten Banken in Höhe von 435 Mio US$ nach DAC-Angaben im Jahr 1996 nur einen Kapitaldienst von 20 Mio. US$ notwendig machten, mussten nach der gleichen Quelle bei einem IWF-Forderungsstand von 181 Mio US$ hierfür nicht weniger als 34 Mio. US$ an Kapitalrückzahlung und Zinsen aufgebracht werden. Wenn das Land von der internationalen Gebergemeinschaft auch zu den 41 hoch verschuldeten armen Ländern gerechnet wird, bestehen doch angesichts des erwähnten Hilfevolumens mit massiven Neuzuflüssen, von denen die Kapitalrückzahlungen der ODA ja bereits abgezogen sind, keine Rückzahlungsprobleme.

Beispiel Tansania

Wenden wir uns nun dem Land zu, das unter den größeren Ländern im Laufe der Jahrzehnte weltweit relativ die meiste Hilfe erhalten hat: Tansania. Als das Land 1967 die Einführung des Ujamaa-Sozialismus verkündete, für den die staatlich gelenkte soziale Gerechtigkeit wichtiger war als wirtschaftliches Wachstum, war die Begeisterung vieler Geber, vor allem auch der NROs, groß. Von 1976 bis 1986 erhielt kein Least Developed Country eine höhere Beratungshilfe als Tansania.

Die Begeisterung der Geber wurde erneut angefacht, als 1985 mit dem Rücktritt des charismatischen Präsidenten Nyerere das sozialistische Wirtschaftssystem aufgegeben wurde. Nicht zuletzt aufgrund der mit Weltbank und IWF 1986 bzw. 1987 vereinbarten Strukturanpassungsprogramme sowie der generellen Zuwendung der Gebergemeinschaft zu Subsahara-Afrika wurde das Land ähnlich wie Mosambik mit Hilfeangeboten überschüttet. Während die ODA 1985 mit 10,1 % Anteil am BSP nach DAC-Angahen bereits weit über dem Durchschnitt der Subsahara-Länder lag, wurde schon 1989/90 die Eigenhilfe sehr erschwert, weil der Netto-Hilfe-Anteil am BSP auf 69,3 % hochgeschossen war. Aufgrund höherer Rückzahlungen gingen in den Folgejahren die Netto-Hilfeauszahlungen zurück. 1996/97 betrug die Verhältnis-Zahl nur noch 13,4 % (Subsahara-Afrika insgesamt 5,0 %, China 0,3 %, Bangladesch 7,7 %).

Brachten nun der weltweit relativ höchste Steuergeld-Einsatz der Gebergemeinschaft sowie die besonders armuts-orientierte Hilfe-Ausrichtung den erwarteten Erfolg, wurde das Land zum Vorzeige-Objekt einer erfolgreichen Entwicklungspolitik? Hier sind einige von der Weltbank gelieferte statistische Ergebniszahlen: Tansania hatte 1976 ein Pro-Kopf-Einkommen von 180 US$. 24 Länder waren damals, gemessen am Pro-Kopf-Einkommen, ärmer. 1986 hatte das Land ein ProKopf-Einkommen von 250 US$, nur 13 Länder waren ärmer. Dann setzte die weit überdurchschnittliche Hilfe ein. 1993 erreichte das Land mit 90 US$ den Tiefstpunkt. Es gab nur noch ein ärmeres Land.

1996 hatte das Land mit 170 US$ noch immer nicht sein Pro-Kopf-Einkommen vom Jahr 1976 wieder erreicht. Während die Lebenserwartung 1977 in Tansania nach Weltbank-Angaben 51 Jahre betrug, lag sie 1996 ein Jahr niedriger. Der Konsum pro Kopf nahm nach Weltbank-Angaben von 1990 bis 1996 jährlich um 0,8 % ab. Das Schulwesen ist im Vergleich zu anderen Subsahara-Ländern unzulänglich geblieben. Ausgedrückt in realen Werten, dürfte der augenblickliche Entwicklungsstand Tansanias noch niedriger sein als in den 60er Jahren.

Ein wahrhaft erschreckendes Ergebnis, wenn bedacht wird, dass das Land (ca. 30 Mio. Einwohner) allein von 1988 bis 1997 nach DAC-Angaben eine öffentliche Netto-Entwicklungshilfe von rd. 10 Mrd. US$ und zusätzlich eine nicht zu beziffernde private Hilfe erhalten hat.

Das hohe Hilfe-Volumen der internationalen Finanzierungsinstitutionen und der mangelnde Ertrag des Kapital-Einsatzes haben wie im Falle Mosambik dazu geführt, dass Tansania als hoch verschuldet gilt. Auch hier stellen die im Rahmen der Strukturaupassungsprogramme gewährten Kredite die relativ größte Bürde dar.

Ein genereller Blick auf Subsahara-Afrika bestätigt das Bild. 1976 befanden sich nach Weltbank-Angaben 11 der 20 ärmsten Länder der Welt in Subsahara-Afrika, 20 Jahre später waren es schon 17. Dabei ist die Hilfe an die Subsahara-Staaten in den letzten 10 Jahren wesentlich gesteigert worden.

Afrika wurde überfördert

Was sind die Ursachen dafür, dass die Subsahara-Region bis heute das Armenhaus der Welt geblieben ist? Natürlich sind zunächst die innenpolitischen Unsicherheiten zu nennen. Aber der zweitwichtigste Grund scheint mir die Entwicklungshilfe zu sein. Diese Hilfe war zu umfangreich. Die Selbsthilfemöglichkeiten wurden häufig erstickt. Die gewaltige ausländische Hilfsbereitschaft erschloss den Macht-Eliten erhebliche Pfründen. Diese Überförderung war vielleicht auch einer der Gründe, dass hier die kriegerischen Auseinandersetzungen zahlreicher waren als in andern Teilen der Dritten Welt.

Betrachtet man die Struktur der Kapitalzuflüsse, so stellt man fest, dass die bilateralen Geber sich vorwiegend für Projekthilfe entschieden haben. Das Problem, das mit dieser Hilfe verbunden ist, besteht darin, dass die bis zu 60 Geber eines Landes "Schlange stehen", um eines der seltenen guten Vorhaben zu ergattern. Daneben gibt es noch die sehr große Zahl von Nichtregierungsorganisationen.

Alle Geber wollen primär den ärmsten Ländern helfen und dabei vor allem Armuts-, Bildungs- oder Umweltprojekte fördern. Dafür gibt es politisch motivierte Planziffern, an denen die "Effizienz" der Hilfe gemessen wird. Damit ergibt sich die Gefahr, dass auch Vorhaben gefördert werden, die keinerlei wirtschaftlichen und sozialen Erfolg versprechen.

Die von Weltbank und IWF unterstützten Struktur- oder Sektoranpassungsprogramme in den ärmeren hoch verschuldeten Länder Afrikas waren mit hohen Erwartungen verbunden. Weltbank und IWF gingen davon aus, dass die vereinbarten Programme nach einer Anpassungszeit von etwa fünf Jahren bessere wirtschaftliche und soziale Rahmenbedingungen schaffen würden, so dass sich auch der Lebensstandard dieser Länder bald fühlbar heben werde. Da die Erwartungen weitgehend trogen, wurden anschließend weitere Programme vereinbart, die jeweils mit hohen Kreditmitteln verbunden waren. Weltbank und IWF waren der Ansicht, dass der Kapitaldienst dieser Kredite aus den Erträgen der Volkswirtschaft fristgerecht getragen werden könnte, zumal die noch höhere bilaterale Hilfe wegen ihres Zuschuss-Charakters keine Belastung zur Folge habe. Wie wir wissen, trog auch diese Erwartung.

Ein markantes Beispiel hierfür ist Ghana, das williger als jedes andere Land in der Region auf die Reformvorschläge einging. Daher erhielt das Land von den beiden Finanzierunginstitutionen eine sehr umfangreiche Unterstützung. Das Ergebnis der 1983 begonnenen Struktur- und Sektor-Anpassungsprogramme: Das Pro-Kopf-Einkommen fiel zwischen 1985 und 1997 nominal von 380 auf 370 US$, real also noch stärker. Während von 1980 bis 1990 die Brutto-lnvestitionen jährlich um 4,5 % zunahmen, gingen sie von 1990 bis 1994 um 3,9 % jährlich zurück. Die Brutto-Schulden gegenüber dem Ausland nahmen von 1,4 Mrd. US$ 1980 auf mehr als 6 Mrd. im Jahr 1996 zu.

Schlussfolgerung

Welche Schlüsse lassen sich aus diesen Feststellungen ziehen? Zunächst ist zu sagen, dass die Schuldenstatistiken irreführen. In der Rechnung "vergessen" werden die hohen Guthaben der afrikanischen Staaten im Ausland. In den achtziger Jahren gab es dafür Schätzungen von IWF und Weltbank, die besagten, dass ca. 90 % der erhaltenen Finanzmittel sofort wieder als Fluchtgeld das Land verließen. Heute gibt es keine derartigen Schätzungen. Es lässt sich jedoch nicht ausschließen, dass manche der scheinbar hoch verschuldeten Ländern bei "insolvenzrechtlich korrekter" Rechnung tatsächlich schuldenfrei wären.

Eine zweite Schlussfolgerung ist, dass - durch den Abbau der schädlichen Überförderung einer Reihe von Subsahara-Ländern - erhebliche Mittel verfügbar gemacht werden könnten, um eine an ökonomischen Grundsätzen orientierte Armutsbekämpfungspolitik in solchen Ländern zu betreiben, die der Hilfe bedürfen und sie sinnvoll nutzen.

Von größter Wichtigkeit scheint mir zudem, die IWF-Treuhandfonds für Strukturanpassungsprogramme abzuschaffen. Diese Mittel sind nicht-zweckgebundene, unkontrollierte Budgethilfen, die schlimmstenfalls vollständig für militärische Zwecke eingesetzt werden können, ohne dass die Weltöffentlichkeit davon erfährt. Es darf nicht dazu kommen, dass den ärmeren afrikanischen Ländern ein Schuldenerlass gewährt, aber die Brutto-Schuldenbürde anschließend - wie z. Z. geplant - durch Weltbank- und IWF-Kredite bald wieder auf das derzeitige Niveau gebracht wird. Diese vom Bundesfinanzministerium für die Aufstockung eines IWF-Fonds bereits in Aussicht gestellten Gelder sollten stattdessen als Zuschuss im Rahmen der bilateralen Hilfe (auch über NROs) für breitenwirksame Armutsbekämpfungs-, Bildungs- und Umweltschutzmaßnahmen verwendet werden.