E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2000,
S. 272 - 274)

„Governance“ gilt heute im internationalen Entwicklungsdiskurs als Schlüsselbegriff für die Erklärung von Entwicklung und Unterentwicklung. Nur eine Gesellschaft, in der es „Good Governance“ gibt, wird Entwicklungsleistungen vollbringen; sie zu ermöglichen („enable“), ist die eigentliche Leistung von governance. Dabei wird von einigen Autoren nur die Setzung von Rahmenbedingungen durch den Staat in die Definition einbezogen, während anderen das gesamtgesellschaftliche Regulierungssystem als Governance gilt.
Markus Adam beschreibt die Entstehung des Begriffs und seiner verschiedenen Definitionen.

Die Suche nach
neuen Erklärungsmustern

Seit Beginn der neunziger Jahre steht der Themenbereich Governance im Mittelpunkt der Diskussion um Reformen und Strukturanpassungsprogramme in Entwicklungsländern (EL). Das ist in erster Linie auf negative Ergebnisse bei der Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen durch die internationalen Finanz- und Entwicklungsinstitutionen zurückzuführen. Viele afrikanische Staaten hatten Schwierigkeiten, die geforderten Wirtschaftsreformen durchzuführen, und auch in Lateinamerika waren die Ergebnisse von Reformansätzen häufig enttäuschend. Nun wurden Governance-Defizite als Barrieren für eine entwicklungsförderliche Politik diagnostiziert. Governance wurde zu einer Schlüsselvariable für die Erklärung von ausbleibenden Anpassungsleistungen in Entwicklungsländern.

Damit ist ein bemerkenswerter neuer Trend in der ökonomischen Policy-Analyse beschrieben. Noch in den 80er Jahren hatte man politische Faktoren bei der Erklärung enttäuschender Politik- und Reform-Ergebnisse entweder völlig ausgeblendet oder ihnen eine nur marginale Rolle zugestanden.1

In dem Maße, in dem Steuerungs- und Umsetzungsdefizite als Kernproblem der Strukturanpassungsmaßnahmen vor allem von den Bretton-Woods-Institutionen erkannt wurden, verlagerte sich das Hauptaugenmerk von den Politikinhalten auf deren Umfeld, nämlich das politische Gemeinwesen selbst. Institutionenbildung und -ausgestaltung, Aufbau und Transparenz von Entscheidungsverfahren, Repräsentation von Interessen und Konfliktschlichtung, die Grenzen der Machtausübung und die Verantwortlichkeit der politischen Führung - allesamt grundlegende Belange einer Gesellschaft - werden regelmäßig als Governance-Themen genannt und füllen die ständig wachsende Agenda einer politischen Ökonomie der Strukturanpassung, die Politik und Verwaltung wieder in den Mittelpunkt rückt und positive ökonomische Entwicklungen dann als Folge der „guten“ Institutionen und Prozesse ansieht.2

Trotz der Breite und Komplexität der damit behandelten Themen war die Einführung des Governance-Konzepts eine äußerst fruchtbare Innovation der ökonomischen Policy-Analyse. Sicherlich kann der diffuse Charakter des Konzepts auch als Synonym für die Tatsache verstanden werden, dass der Definition des zugrundeliegenden Phänomens bisher noch nicht genügend Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Gerade durch das Fehlen expliziter Definitionen wird Governance aber als „Regenschirm-Konzept“ nutzbar, unter welches schwer greifbare politische Prozesse und Interessen sowie wünschenswerte Ziele und Wertpräferenzen subsumiert werden können. Daneben kann Governance im engeren Sinne freilich auch strikter mit Überlegungen zur Rationalität und Effizienz des staatlichen Apparates und der öffentlichen Verwaltung verbunden werden.3

Der Governance-Begriff
der Weltbank

Etymologisch haben „Governance“ und Government“ den selben Wortstamm, das lateinische Verb „gubernare“: das Steuern eines Schiffes, im übertragenen Sinne auch des Staatsschiffes. Im entwicklungspolitischen Kontext ist der Terminus „Governance“ relativ jung. Stärkere Beachtung fand er erst mit der 1989 veröffentlichten Afrikastudie4 der Weltbank, die den Ausgangspunkt der Governance-Debatte darstellt. Darin setzte sich die Weltbank mit der ökonomischen Entwicklungskrise der afrikanischen Länder südlich der Sahara auseinander und konstatierte eine „crisis of governance“, welche den Regierungen der Entwicklungsländer zuzuschreiben sei. In einer Bestandaufnahme wurden die negativen Einflussfaktoren, insbesondere aus dem Umfeld von Staat und Verwaltung, registriert, die die wirtschaftliche Entwicklung behinderten. Mangelnde Trennung von privatem und öffentlichem Sektor, schwaches öffentliches Management, ein unzuverlässiges Rechtssystem, willkürliche Entscheidungen, Korruption und Rentendenken der Staatseliten wurden als Faktoren hierfür genannt. An dieser Stelle verwendete die Weltbank den Begriff „Governance“ zum ersten Mal und definierte ihn dabei als „the exercise of political power to manage a nation's affairs“.4

Als eines der wichtigsten Arbeitsfelder für notwendige Governance-Reformen thematisierte die Weltbank die Bedeutung einer stabilen und verlässlichen Rechtsordnung (rule of law). Damit verknüpft wurde eine ganze Reihe unabdingbarer Grundsätze. Neben einem unabhängigen Gerichtswesen, der Bindung allen Regierungshandelns an die Gesetze und der Transparenz bei der Verwaltung öffentlicher Gelder bedürfe es auch einer unabhängigen öffentlichen Rechnungsprüfung. Weitere Empfehlungen galten der Ausgestaltung des Rechtswesens, der Transparenz aller Regierungsprozesse, der Organisation staatlicher Institutionen, der Respektierung von Menschenrechten und der Verantwortlichkeit der Regierenden gegenüber den Regierten.

Der Begriff „Governance“ wurde also von der Weltbank durch einen sehr umfassenden Katalog normativer Reformziele ausgefüllt. Im weiteren Verlauf der Diskussion wurde von der Bank in der Umkehrung festgestellter Mängel eine positive Strategie vorgestellt, nämlich „Good Governance“.5 Damit wird deutlich, dass das populäre Good Governance“, die „gute Regierungsführung“, eine normative Auslegung eines im strengen Sinne politisch neutralen Begriffes darstellt, und damit eine unter anderen möglichen Governance-Spielarten.6

Vier Bereiche von Governance

Vier Bereiche scheinen für diese Strategie von besonderer Bedeutung:

1) „Public Sector Management“ mit dem Ziel von Leistungssteigerung und verbesserter Steuerung im öffentlichen Sektor; hier sind Maßnahmen der Reduktion öffentlicher Aufgaben und Zuständigkeiten, der Privatisierung öffentlicher Unternehmen, des Auskontrahierens von Teilleistungen öffentlicher Verwaltung, der Partnerschaft von Öffentlichen und Privaten gefordert, darüber hinaus Reformen im Management des öffentlichen Personals und Verbesserungen des öffentlichen Finanzwesens.

2) Verantwortlichkeit als Festlegung von Zuständigkeiten und Rechenschaftspflichten, bei der Kontrolle von öffentlichen Verwaltungen und der Förderung der kommunalen Selbstverwaltung.

3) die Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen für Entwicklung (rule of law).

4) Transparenz des öffentlichen Sektors; der Zugang zu Informationen ist zu sichern, die Verfügbarkeit und Verlässlichkeit von Marktinformationen auch zum Abbau von Transaktionskosten zu verbessern, Transparenz als Mittel zur Korruptionsbekämpfung und als Voraussetzung für die Akzeptanz von politischen Entscheidungen durch die Bürger zu schaffen. Aufgrund des in ihrer Charta verankerten Politikverbots7 hat die Weltbank jedoch immer wieder versucht, den politisch neutralen Begriff explizit zu formulieren.

So hat die Weltbank denn auch 1994 eine neue Definition des Begriffs „Governance“ vorgestellt8 und ihn umschrieben als „the manner in which power is exercised in the management of a country's economic and social recources for development“. Dabei unterscheidet die Bank drei Bereiche:

1) die Form des politischen Systems;

2) das Verfahren, durch welches (staatliche) Autorität wahrgenommen wird für das Management der ökonomischen und sozialen Ressourcen zugunsten der Entwicklung eines Landes;

3) die Kapazität der Regierungen für die Gestaltung, Formulierung und Implementierung von Politiken und die Erfüllung von Aufgaben.

Damit umfasst die Weltbankdefinition, vor allem in Abgrenzung zum inhaltsverwandten Begriff „Government“, auch weitaus informellere Formen der Regierungsführung sowie Entscheidungsprozesse, die außerhalb staatlicher Institutionen stattfinden, vor allem im zivilgesellschaftlichen Bereich.

Der Governance-Begriff
bei UNDP und OECD

Auch das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) orientiert sich in seinem Verständnis von Governance an der Weltbankdefinition, fasst den Begriff aber deutlich breiter.9 Aus der Sicht des UNDP wird Governance verstanden als die Ausübung politischer, wirtschaftlicher und administrativer Autorität für die Steuerung (Management) aller nationalen Angelegenheiten. Es geht um die komplexen Mechanismen, Verfahren, Beziehungen und Institutionen, durch die Bürger und Gruppen ihre Interessen artikulieren, ihre Rechte und Pflichten wahrnehmen und ihre Konflikte beilegen. Governance umfasst sämtliche Methoden - gute wie schlechte -, die Gesellschaften nutzen, um Macht zu verteilen und öffentliche Ressourcen und Probleme zu steuern (managen). Innerhalb dieser weiten Konzeptualisierung des Begriffes identifiziert das UNDP vier Typen von Governance, die (in unterschiedlichem Ausmaß) durch die Zivilgesellschaft und den Markt beeinflusst werden:

1) „Economic governance“ als die Entscheidungsverfahren, welche direkt oder indirekt die wirtschaftlichen Aktivitäten eines Landes oder seine Beziehungen mit anderen Ökonomien beeinflussen;

2) „political governance“ als Form der Entscheidungsfindung und Politikgestaltung innerhalb eines legitimen und verlässlichen Staatswesens;

3) „administrative governance“ als System der Politikimplementierung durch einen effizienten, unabhängigen, verantwortlichen und transparenten öffentlichen Sektor;

4) „systemic governance“ als Summe der Verfahren und Strukturen, die in einer Gesellschaft die politischen und sozio-ökonomischen Interaktionen so ausrichten, dass sie die kulturellen und religiösen Überzeugungen und Werte schützen und ein Umfeld schaffen und erhalten, das Gesundheit, Freiheit und Sicherheit sowie die Möglichkeit bietet, die individuellen Fähigkeiten zu nutzen, um eine Verbesserung der Lebensbedingungen aller Menschen zu erreichen.

In der Perzeption des UNDP umfasst Governance demnach Staat, Markt und Zivilgesellschaft. Dabei geht es um Interaktionen und Entscheidungsprozesse der drei Sektoren, die untrennbar miteinander verbunden sind. Damit geht UNDP bei der inhaltlichen Bestimmung von Governance noch einen Schritt weiter als die Weltbank. Während etwa der inhaltsverwandte Begriff „Government“ stärker auf Fragen der Gesetzmäßigkeit und Zuständigkeit von legitimierten Institutionen innerhalb eines staatlichen Regierungsapparates fokussiert ist, abstrahiert der Governance-Begriff von der einseitigen Wahrnehmung staatlich autorisierter Institutionen und Zuständigkeiten. Insoweit ist festzuhalten, dass der Begriff Governance ohne eine konkrete Festlegung der Verankerung politischer Macht und Autorität in formellen Institutionen des Staates auskommt. Er hat also den Vorteil, bei der Analyse traditioneller Gesellschaftsformen in Entwicklungsländern der Gefahr einer einseitigen, westlich orientierten Perzeption politischer Entscheidungsprozesse entgegenzuwirken.10

Auch das Development Assistance Committee (DAC) der OECD stellt zum Governance-Begriff in Anlehnung an die Weltbank-Definition fest, dass die breite Auslegung des Begriffes einerseits die Rolle der staatlichen Gewalt bei der Herstellung stabiler Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Akteure umfasst, andererseits auch die Ausgestaltung der Beziehungen zwischen den Regierenden und den Regierten. Dabei unterscheidet auch das DAC ähnlich wie die Weltbank das politische System, die Wahrnehmung staatlicher Autorität und die Regierungskapazität als drei Aspekte von Governance.11

Welchen Stellenwert die Governance-Thematik bei den multilateralen Entwicklungsorganisationen inzwischen hat, zeigt die inhaltliche Neuausrichtung des UNDP. Im Herbst 1999 hat der neue UNDP-Administrator Mark Malloch Brown festgelegt, in welche Richtung UNDP sich künftig entwickeln soll. Demnach wird ein Arbeitsschwerpunkt des UNDP in den Bereichen Kapazitätsaufbau, Managementreformen und „Good Governance“ im öffentlichen Sektor liegen, um dadurch sicherzustellen, dass künftige Entwicklungsinitiativen auch nachhaltig wirken können.12

Damit steht UNDP ganz im Zeichen einer breiten Governance-Debatte und kann sich dabei auch auf ein Mandat der UN-Generalversammlung berufen. Diese hat bereits 1996 mit der Resolution 50/225 Public administration and development“ die Grundlage für die Arbeit der UN-Programme und -Organisationen im öffentlichen Sektor gelegt und in diesem Zusammenhang auf eine Reihe von Arbeitsfeldern verwiesen, denen sich die Vereinten Nationen verstärkt widmen sollten. Dabei handelt es sich unter anderem um die Stärkung der Regierungskapazitäten für die Politikentwicklung, eine Restrukturierung der öffentlichen Verwaltung, eine Reform des öffentlichen Dienstes sowie eine verstärkte Aus- und Fortbildung für die öffentliche Verwaltung. Darüber hinaus werden auch die Bereiche öffentliche Finanzen, Public-Private Partnership, soziale Entwicklung, Infrastruktur, Umweltschutz, die rechtliche Kapazität der Regierung sowie die Beseitigung von Kriegsfolgen und die Wiederherstellung der Verwaltungs- und Regierungsstrukturen nach Bürgerkriegen genannt.13

Ein neues Leitbild

Zum Leitbild eines durch die Governance-Thematik geprägten Staatsverständnisses vieler multilateraler Entwicklungsorganisationen wird demnach ein auf seine Kernfunktionen beschränkter, entwicklungsorientierter, effizienter und effektiver Staat, der sowohl mit dem privatwirtschaftlichen als auch dem zivilgesellschaftlichen Sektor interagiert und im optimalen Fall kooperiert. „Good Governance“ ist dabei die Maxime für die Reform des öffentlichen Sektors.

Für die bilaterale deutsche Entwicklungszusammenarbeit bedeutet dies, dass sie versuchen sollte, an der inhaltlichen Ausgestaltung und Operationalisierung von Governance-Themen mitzuwirken. Nachdem klar geworden ist, dass man sich nicht auf „weniger Staat“, sondern auf den „leistungsfähigen Staat“ konzentrieren muss, der in der Lage ist, günstige Rahmenbedingungen für Entwicklung zu schaffen und Kapazitäten für ein effizientes Entwicklungsmanagement aufzubauen, ist auch die bilaterale deutsche EZ gefordert, sich intensiv den Staats- und Verwaltungsreformen zu widmen. Es wird jedoch zu fragen sein, wie die bisherige punktuelle Förderung der vollziehenden Verwaltung konzeptionell ausgeweitet werden kann.

Dabei ist zu beachten, dass im Rahmen aller diskutierten Governance-Konzepte zunehmend Organisationen des privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Sektors in dem jeweiligen Entwicklungsland in den Kreis der Projektbeteiligten einbezogen werden. Sollte die deutsche EZ dabei einem umfassenden Governance-Konzept folgen, wird sie nicht umhinkönnen, den Staats- und Verwaltungsreformen eine wesentlich prominentere Stellung in der bilateralen Zusammenarbeit zukommen zu lassen, als dies zur Zeit der Fall ist. Wenn man von Entwicklungsländern verlangt, dass sie die politische Steuerung, insbesondere die Armutsbekämpfung, selbst in die Hand nehmen, muss man ihnen dabei helfen, die entsprechenden Planungs- und Verwaltungskapazitäten bereitzustellen.

13) UN/A/RES/50/225/1996, Public administration and development, New York 1996