E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2000,
S. 275 - 277)

Für eine Politik der Dezentralisierung haben sich seit Anfang der 90er Jahre viele Transformations- und Entwicklungsländer entschieden, „Dezentralisierung und Local Governance“ (DLG) sind zu einem wichtigen Feld der Entwicklungszusammenarbeit geworden. Aber die Erwartungen, die sich mit einer Politik der Dezentralisierung verbinden, sind meist zu hoch gesteckt.
Dies leitet der Autor - neben anderen einschlägigen Erfahrungen - aus einer Querschnittsevaluierung von bilateralen Dezentralisierungsprojekten ab, die er 1998/99 im Auftrag des BMZ durchgeführt hat. Er hat außerdem 1999/2000 als Mitglied eines internationalen Teams an einer BMZ/UNDP-Evaluierung zur Rolle von UNDP im Bereich von Dezentralisierung und Local Governance teilgenommen.

Die Entscheidung für eine Politik der Dezentralisierung ist häufig eine Reaktion auf Druck „von unten“, aus der Bevölkerung heraus, auch im Kontext allgemeiner Demokratisierungsprozesse. Dabei reagiert die Politik oft unfreiwillig, zögerlich oder abblockend. In anderen Ländern ergreift die Regierung von sich die Initiative, nicht selten nach Regierungswechseln oder gravierenderen Machtveränderungen. In vielen Ländern wird die Dezentralisierung in einer Post-conflict-Situation vollzogen und als Instrument der Friedenssicherung und der Versöhnung betrachtet.

Dezentralisierung hat eine politische Dimension (Stichworte: Demokratisierung, Zivilgesellschaft), eine räumlich-geographische, eine marktmäßige (Privatisierung, Versorgung mit öffentlichen Gütern) und eine administrative (Dekonzentration, Devolution und Delegation). Die Konzepte von Dezentralisierung und Local Governance (DLG) werden sehr unterschiedlich interpretiert und verwendet, nicht selten auch innerhalb ein und der selben Institution. Im Rahmen einer BMZ/ UNDP-Evaluierung haben wir versucht, eine Übersicht über die diversen Konzepte zu erarbeiten; das Ergebnis war ein 40-Seiten-Papier.1

Diese Vielfalt erschwert Planung, Durchführung, Evaluierung und Vergleich von DLG-Projekten, insbesondere bei insgesamt sehr heterogenen Länderbeispielen. In einem UNDP-Papier findet sich folgende Warnung: „One of the most critical prerequisites to translate decentralization from theory to practice is a clear understanding of the concept. (...) Development practitioners should be equipped with appropriate tools which could provide an analytical knowledge of decentralization from a conceptual viewpoint, accompanied by real and field-tested examples of the concept in practice.“2

Dezentralisierung ist kein Selbstzweck, sondern instrumentale Politik; sie ist notwendige Bedingung einer leistungsfähigen und entwicklungsorientierten öffentlichen Verwaltung in einem demokratischen Rechtsstaat. Es handelt sich nicht bloß um ein alternatives Verwaltungskonzept, sondern um einen sehr politischen Prozess der Veränderung, häufig als Bestandteil einer umfassenden Reform zur Demokratisierung.

Diese ist schwieriger zu realisieren als eine rein administrative Dezentralisierung. Dezentralisierung ist eine Querschnittsaufgabe und impliziert gravierende und massive Veränderungen auf allen Ebenen und in allen Sektoren der Gesellschaft. Je größer diese Veränderungen sind, desto größer ist tendenziell auch der immanente Widerstand.

Ein kausaler Zusammenhang zwischen Dezentralisierung und Entwicklungserfolg ist bislang empirisch nicht nachzuweisen, etwa im Hinblick auf beschleunigtes wirtschaftliches Wachstum, sustainable (human) development oder Armutsbekämpfung. Abgesehen von der Interpretationsbreite des DLG-Konzepts liegt dies an der relativ kurzen Zeitspanne, in denen bislang Erfahrungen gesammelt werden konnten, an fehlenden Indikatoren, unzureichender Monokausalität und erheblichen Datenproblemen.

Die Identifizierung und Isolierung von Einflussfaktoren für den Erfolg der Dezentralisierungspolitik bereitet dabei besondere methodische Schwierigkeiten. Auf der Projektebene kommen unscharfe Ziel- und Ergebnisformulierungen und defizitäre operationale Planungen hinzu, die eine Evaluierung der Zielerreichung erschweren.

Beabsichtigte und
tatsächliche Wirkungen der
Dezentralisierung

Die Entscheidung für eine DLG-Politik kann unrealistische Erwartungen nähren, dass die lokalen Bedürfnisse ganz oder zumindest sehr viel besser befriedigt und dass lokale Probleme gelöst würden. Hinzu kommt die Hoffnung auf Wirkungen in Bezug auf Demokratisierungsprozesse, nachhaltige Entwicklung, ökonomische Impulse in Wirtschaft und Staat, Armutsbekämpfung, Verringerung von Wanderungsbewegungen, soziokulturelle Identifizierungseffekte und Umweltschutz bis hin zu effizienter, bürgerfreundlicher Verwaltung.

Oft wird dabei zuwenig berücksichtigt, dass die erwarteten Wirkungen sich nur längerfristig einstellen können. Unabhängig davon sind die angestrebten Ziele nur selten operational formuliert. Meist drücken sie eher diffuse Erwartungen, Hoffnungen oder Empfehlungen aus oder verwenden wenig aussagekräftige Elemente („beitragen, verstärken, unterstützen“ etc.), die das Erwartungsmanagement (management of expectations) eher erschweren.

Die tragenden Elemente von Partizipation der Zivilgesellschaft und Local Ownership im Entwicklungsprozess beruhen auf einer optimistischen, teilweise visionären, tendenziell aber harmonistischen und von geringer Konflikt- und Friktionsintensität geprägten Erwartungshaltung. Diese Sichtweise steht in deutlichem Kontrast zur Realität.

In der Fachwelt besteht weitgehende Einigkeit darüber, dass die Ergebnisse bisheriger auf Dezentralisierung ausgerichteter Reformen in Entwicklungsländern enttäuschend waren oder zumindest nicht die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllt haben. Dies ist ein prägnantes Merkmal der meisten Dezentralisierungsansätze. Dezentralisierung scheint schwieriger zu realisieren als makroökonomische Reformen z. B. im Rahmen von Strukturanpassungen: In vielen Fällen bleibt die Realität der Dezentralisierung weit hinter den politischen und nicht selten auch rechtlich normierten Absichtserklärungen zurück. Da hierfür in aller Regel interne Gründe ursächlich sind, stehen die Ergebnisse in deutlichem Gegensatz zu den als fundamental erachteten Grundsätzen von Partizipation und Ownership der Partner bei Zieldefinition, Planung und Implementierung von Entwicklungsprozessen.

In den seltensten Fällen existieren auf der Partnerseite strategisch angelegte Pläne für die Umsetzung der proklamierten DLG-Politik. Diese visiert in der Regel anspruchsvolle, wenngleich generelle und vage Entwicklungsziele auf der konzeptionellen Ebene an. Das Problem besteht jedoch darin, solche Visionen in die Wirklichkeit umzusetzen. Schlüssige Konzeptstrukturen im Hinblick auf die Frage, wer was wann wie und warum tun soll, sind bestenfalls partiell identifizierbar. Defizite auf der operativen Ebene werden verstärkt durch unzureichende Managementkapazitäten.

Hinzu kommt eine insgesamt unbefriedigende konzeptionelle Fundierung auch auf der Geberseite. Insbesondere die Ziel-Orientierung der Planung ist meist nur undeutlich erkennbar, unabhängig davon, dass die Zielstruktur oft weder konsistent noch realistisch ist. Dabei stellt sich die Frage, inwieweit Geber - bei Abwesenheit nationaler Strategien - in die Entwicklung von strategischen Visionen involviert sein könnten oder sollten.

Erfolgsbedingungen

Dezentralisierung erfordert ein günstiges Umfeld. Optimal ist eine Verankerung in der Verfassung, ergänzt durch einen organischen Gesetzesrahmen, geeignete Verantwortungs- und Zuständigkeitsstrukturen sowie kompatible Kultur und Einstellungen. Das Problem liegt meist weniger in der Schaffung der formalen Rahmenbedingungen als in der Umsetzung und Anwendung der existierenden legalen Instrumente.

Eine unabdingbare Voraussetzung ist daher der politische Wille und die Dedikation der politischen Entscheidungsträger zur Reform: Without top-level commitment the whole process tends to remain ‚fake‘.“3 Daher ist es kein logischer Widerspruch, dass eine erfolgreiche Dezentralisierungspolitik einen starken Staat erfordert: Die Aktivitäten auf lokaler und regionaler Ebene müssen von der Zentralregierung unterstützt und ergänzt werden.

Ein wichtiger Erfolgsfaktor ist die Sensibilisierung und Motivierung der Basis. Wenn in den Gemeinden Entscheidungen über Finanzmittel möglich sind, die genau dort für die unmittelbaren Lebensinteressen der Bevölkerung eingesetzt werden, wo sie erhoben wurden, stärkt dies die Identifikation, Partizipation und den „Sense of Ownership“, ökonomisch auch die Steuermoral, und wirkt als Akzelerator des Prozesses. Allgemein ist es wichtig, das Interesse an lokaler Selbstverwaltung zu stärken, vorangegangene Vertrauensverluste abzubauen und das Vertrauen in ein Mindestmaß an Verwaltungseffizienz wiederzubeleben.

Der Erfolg der Dezentralisierung hängt insbesondere ab von einer bedarfsgerechten Zuweisung von Aufgaben an die verschiedenen Verwaltungsebenen (sinnvollerweise nach dem Subsidiaritätsprinzip), von einer aufgabengerechten Verfügbarkeit von finanziellen Mitteln sowie von einer aufgabengerechten Ausstattung mit personellen Ressourcen in quantitativer und qualitativer Hinsicht.

Ein zentrales Defizit ist meist das Fehlen - oder die Verzögerung - der fiskalischen Dezentralisierung; Dezentralisierungskonzepte bleiben oft stecken, weil die Finanzautonomie der Gemeinden vernachlässigt wird. Eine entsprechend konzipierte Finanzverfassung (einschließlich des Finanzausgleichs) ist unabdingbare Voraussetzung für den Erfolg einer Dezentralisierungspolitik. Viele Gemeinden sind sonst auf Dauer nicht lebensfähig. Nur zu oft aber erweist sich die exzessive zentrale Kontrolle über die finanziellen Ressourcen als Hindernis, verstärkt durch Probleme der lokalen Instanzen, ihre eigenen Einnahmequellen zu erschließen oder auszuschöpfen. Im Ergebnis ergibt sich daraus eine trotz Dezentralisierung fortdauernde Abhängigkeit der lokalen Ebene von externer Finanzierung.

Erst in neuerer Zeit wurde die Bedeutung eines Problemfeldes erkannt, das als Institutionenökonomik bezeichnet wird. Ein wichtiger Aspekt ist z. B., ob und wie strategische Gruppen (Parteien, Militär, Beamte) die Dezentralisierung unterstützen. Die sehr komplexen soziokulturellen Regelwerke sind in hohem Maße mitbestimmend für Erfolg oder Misserfolg von Dezentralisierung, werden jedoch nur selten hinreichend berücksichtigt. Vielfach bietet es sich an, den Dezentralisierungsprozess mit einer Reform der öffentlichen Dienststrukturen zu verknüpfen.

Ein strategisch gesteuerter Dezentralisierungsprozess erfordert permanentes und umfassendes Monitoring und Evaluieren. Dieses ist zumeist stark verbesserungsfähig; Ausgangsdaten (baselines), Indikatoren und Benchmarks (Vergleichswerte) werden nur in Ausnahmefällen systematisch erarbeitet und be- achtet. Ein Wirkungsmonitoring (impact monitoring) findet durchgängig nicht statt.

EZ und nationale
Eigenverantwortung

Die Entscheidung für Dezentralisierung ist in jedem Fall eine interne Entscheidung von zentraler politischer Tragweite. Wegen der hohen Bedeutung für die Entwicklung einer demokratischen Gesellschaft sollte die EZ diese Reformen flankieren. Dies kann nur dann sinnvoll geschehen, wenn sowohl die Dezentralisie- rung als auch die EZ auf nationaler und lokaler Ebene gewollt und umgesetzt werden. Die in diesem Zusammenhang in der EZ gängigen Annahmen hinsichtlich Partizipation und Ownership, dass nämlich die Bevölkerung aktiv in den Reformprozess integriert sei und die Beteiligten - einschließlich der Verwaltungen - sich mit diesem Prozess identifizieren, entsprechen bedauerlicherweise nicht immer der Realität. Gegen die Partner und ohne Kooperation der Partner kann Dezentralisierung nicht verwirklicht werden. In manchen Ländern ist das Dezentralisierungskonzept und sogar die Gesetzgebung moderner als die Gesellschaft.

In zahlreichen TZ-Projekten bi- und multilateraler Geber wird versucht, die Partner in dieser grundsätzlich längerfristig angelegten politisch-administrativen Evolution zu unterstützen. Das Standing der verschiedenen Geber im Bereich der Dezentralisierung ist recht unterschiedlich. Viele Länder haben in den vergangenen Jahren die Unterstützung des UNDP als eines neutralen und gleichzeitig internationalen Gebers angestrebt, der insbesondere auch innenpolitisch oft eine Vermittlerrolle spielen kann. Andere Länder haben explizit die Zusammenarbeit mit bestimmten Regierungen gesucht (darunter auch die Deutschlands), um einen Gegenpol gegen z. B. französisch oder britisch geprägte Traditionen und Tendenzen zu entwickeln. Die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz eines Gebers hängt auch von seiner Verpflichtung zu langfristigem Engagement und der Stabilität seiner Ressourcenzusagen ab. Ein wichtiger Aspekt ist die grundsätzliche Übereinstimmung, der konzeptionelle „Fit“ zwischen den Vorstellungen von Partnerland und Geberland. Hier muss eine möglichst weitgehende Kongruenz zwischen den Erwartungen und den Strategien beider Seiten bestehen, während in der Praxis oft unterschiedliche Zielvorstellungen verfolgt werden. Leider scheinen die Regierungsverhandlungen, auf denen die spätere Projektarbeit aufbaut, häufig nicht genutzt zu werden, um die konzeptionelle Übereinstimmung zu prüfen. Es ist sinnvoll, für den Fall der Nichtübereinstimmung bereits in der Planung klar definierte Abbruchkriterien zu definieren.

Die Nachfrage nach strategischer, technischer und finanzieller Unterstützung von Dezentralisierungspolitiken steigt weiter an. Parallel dazu nehmen die Geberaktivitäten in diesem Sektor zu, aber es ist in verschiedenen Fällen zu beobachten, dass dabei ein Wettbewerb ausgetragen wird. Wie in anderen Arbeitsfeldern fehlt es auch im Bereich der Dezentralisierungsansätze in hohem Maße an Geberkoordinierung. Absprache mit anderen Gebern (und eigenen Projekten!) vor Projektbeginn und die anschließende Koordination während der Durchführung ist eine zentrale Schwachstelle in der TZ. Dieser erhebliche Managementfehler auf der Geberseite ist weniger auf Unfähigkeit als auf Unwilligkeit zurückzuführen, deren Ergebnis ineffizienter Einsatz knapper Ressourcen ist.

Die Geberunterstützung konzentriert sich vor allem auf die technische, operative Ebene und insgesamt zuwenig auf die strategische und politische Ebene der Dezentralisierung. So wichtig es ist, auf der lokalen Ebene für die betroffene Bevölkerung greifbare Ergebnisse zu erzielen, so notwendig ist auch ein strategischer „Schirm“. Die Möglichkeiten der Einflussnahme auf die normative Gestaltung der Dezentralisierung durch die EZ sind allerdings meist gering, da die wesentlichen konzeptionellen Entscheidungen bereits vorher getroffen wurden. Das DAC betont daher zu Recht, dass Eigenengagement und Eigenverantwortung der Partnerländer unabdingbar sind: „Each developing country and its people (are) ultimately responsible for their own development.“4

Die Machtverlagerung und die Stärkung der finanziellen Autonomie auf kommunaler Ebene sind die herausragenden politischen Elemente jedes Dezentralisierungsprozesses. Unrealistische Erfolgserwartungen sind hier nicht angebracht. Dezentralisierungsprojekte haben immer eine politische Dimension, die klar erkannt und von Geber- wie von Partnerseite akzeptiert werden muss.

Auf der Projektebene wiederholen sich typische Schwachstellen. Bedarfsanalysen scheinen meist nicht als sonderlich wichtiger Aspekt gewertet zu werden, weil der Bedarf als irgendwie gegeben angesehen wird; in Bezug auf Fortbildungen leitet er sich oft nur aus Beobachtungen on- the-job ab, verbunden mit entsprechenden Ad-hoc-Vorschlägen des Partners, jedoch selten aus dem Vergleich von Anforderungs- und Qualifikationsprofilen, weil beide nicht hinreichend bestimmt sind. Capacity Building konzentriert sich vorrangig auf Training, Studienreisen, Seminare und Konferenzen und die Entwicklung von Handbüchern, während ein multidimensionaler und strategischer Managementansatz vernachlässigt wird.

Auch die Trägeranalyse ist meist keine Stärke der Projektkonzeption. Die Ziel- und Ergebnisstrukturen sind häufig unscharf und haben nur losen Bezug zur Realität. Obgleich verbal oft angesprochen, stehen die dynamischen und miteinander verzahnten Beziehungen zwischen zentralen und lokalen Regierungsebenen, dem öffentlichen Sektor, der Zivilgesellschaft und der privaten Wirtschaft selten im tatsächlichen konzeptionellen Blickpunkt.

Das Informationsmanagement, auch bezüglich der Erfahrungen in anderen Ländern, ist sowohl auf der nationalen als auch auf der Projektebene in der Regel deutlich verbesserungsbedürftig. Ein immer wieder zu beobachtender Schwachpunkt ist die Vernachlässigung eines „institutionellen Gedächtnisses“.

Wegen der Langfristigkeit der Dezentralisierungsprozesse kann eine ausgeprägte Abhängigkeit von Geberfinanzierungen Erfolg und Nachhaltigkeit des eingeschlagenen Reformprozesses in Frage stellen. Die notwendige langfristige Finanzierung kann jedoch in kurzfristigen Projekt-, Programm- und Finanzierungszyklen auf Geberseite nicht hinreichend verankert werden. Zusammen mit der politischen Eigenverantwortung der Partnerländer sind aber die internen und externen Finanzierungsstrukturen von grundlegender Bedeutung für den Erfolg.

4) OECD/DAC: Shaping the 21st Century. Paris 1998, p. 14