E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2000,
S. 282 -284)

Die Bedeutung guter Regierungsführung steht heute im Mittelpunkt aller Entwicklungsdiskussionen. 1997 wurde von der Weltbank die Rolle des Staates neu definiert: Er muss die Rahmenbedingungen setzen, durch die Entwicklung ermöglicht wird. Damit er dazu in der Lage ist, müssen seine capability, effectiveness und enabling capacity gewährleistet sein. Sie zu fördern, gilt seitdem als zentrale Aufgabe von Entwicklungszusammenarbeit. Das bedeutet konkret, dass in sehr vielen Fällen die politischen und administrativen Strukturen dieser Länder reorganisiert und gestärkt werden müssen.
Dies hat die deutsche Entwicklungspolitik lange Zeit nicht hinreichend erkannt, sagt Franz Thedieck. Es gibt aber neuerdings Anzeichen, dass sich das ändert.

Was ist
Verwaltungszusammenarbeit?

Im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) nimmt die Verwaltungszusammenarbeit einen relativ kleinen Raum ein, da im Vordergrund deutscher EZ Vorhaben der wirtschaftlichen Entwicklung unserer Partnerländer stehen. Verwaltungszusammenarbeit ist darauf gerichtet, Entwicklungsländer in demokratischen, rechtsstaatlichen, wirtschaftlichen und sozialen Reformanstrengungen zu unterstützen, indem ein Beitrag zum Aufbau, zur Modernisierung, zur Bürgernähe sowie zur Effizienz- und Effektivitätssteigerung von öffentlichen Verwaltungen geleistet wird. Verwaltungszusammenarbeit steht in engem Zusammenhang mit dem Bemühen um „good governance“ als Grundvoraussetzung für soziale, demokratische und wirtschaftliche Verbesserungen in Entwicklungsländern.

Zur direkten Verwaltungszusammenarbeit (VZ) zählen Vorhaben, die unmittelbar auf die Verbesserung des Systems der öffentlichen Verwaltung abzielen. Darunter fallen z. B. Projekte zur Dezentralisierung und Gemeindeförderung, zur Staatsmodernisierung oder zur Verwaltungsrationalisierung (z. B. durch Verbesserung der Kommunikations- oder Dokumentationssysteme). Das Volumen direkter VZ macht ungefähr 300 Mio. DM oder bescheidene 1 bis 2 % der gesamten bilateralen EZ aus.

Daneben gibt es eine Vielzahl von EZ-Vorhaben - schätzungsweise ein Drittel bis die Hälfte -, die verwaltungsspezifische Nebenkomponenten besitzen: ein Forstprojekt möglicherweise die Reorganisation des zuständigen Ministeriums, ein Gesundheitsprojekt den Aufbau lokaler Versorgungsstrukturen oder ein KMU-Projekt die Vereinfachung des Schriftverkehrs. Häufig werden diese Aspekte von fachfremden Beratern miterledigt; fehlt ihnen die spezifisch verwaltungswissenschaftliche oder -praktische Qualifikation, so handelt es sich bei der indirekten VZ um unprofessionelle Beratung.

In den sechziger Jahren begonnen, kann die VZ auf verschiedene historische Etappen zurückblicken. Zu Beginn stand die „Verwaltungshilfe“ ganz im Zeichen der Transfer-(Un)Logik und besaß ein breites Angebotsspektrum, einen „Bauchladen“ vom Katasterwesen über die Raumplanung bis zur Arbeits- und Sozialverwaltung. Mit dem BMZ-Sektorpapier „Verwaltungsförderung“ wurde 1983 ein erster Versuch zur Strukturierung der VZ in neun Arbeitsschwerpunkten unternommen, der einen Kompromiss darstellte zwischen der theoretisch abgeleiteten Forderung nach Reduktion und Fokussierung des Programms und den Erwartungen der Praxis nach Fortführung begonnener Themenfelder. Seit Anfang der neunziger Jahre orientiert sich die VZ an den fünf Kooperationskriterien des BMZ und steht im Zeichen von „good governance“.

Die allgemeine
Reformdiskussion zur
öffentlichen Verwaltung

Was unter der Good-governance-Formel zu verstehen ist, war durchaus nicht von Anfang an klar. Während im Einklang mit dem Washington Consensus anfangs der 90er Jahre zumindest für die Entwicklungsländer das Nozick'sche Modell eines Minimalstaates1 favorisiert wurde, der in das Marktgeschehen nicht eingreift, um den autonomen Entwicklungsprozess nicht zu stören, wandte sich die Diskussion bald von dieser neoliberalen Extremposition ab und erkannte dem Staat eine aktivere Rolle im Entwicklungsprozess zu. Seine Ausprägung fand diese geläuterte Auffassung in dem Weltentwicklungsbericht 1997 der Weltbank: „The State in a Changing World“. Dem Staat wurde eine dynamische Rolle für die Entwicklung zuerkannt, allerdings wurden seine „capability“, seine „effectiveness“ und seine „enabling capacity“ in das Zentrum der Betrachtungen gestellt. Ein starker, ein leistungsfähiger Staat ist das Ziel, dessen Aufgaben seiner Leistungsfähigkeit angepasst sind. Diese kann und soll entwickelt werden durch Stärkung seiner Institutionen, z. B. die Entpolitisierung und Professionalisierung des öffentlichen Dienstes. Damit korrespondiert nicht länger der ausführende, sondern der gewährleistende Staat, der zwar seine Kernaufgaben selbst erledigt, weitere Aufgaben aber dem Privatsektor überlässt und sich darauf beschränkt, durch Setzung von Rahmenbedingungen deren gute und sparsame Erledigung zu gewährleisten.

Zeitgleich mit dieser Diskussion erlebte die anglo-amerikanische und anschließend auch die europäische Verwaltung eine Reformdiskussion bislang unbekannten Ausmaßes: Die New-Public-Management-Bewegung fordert eine Anpassung der öffentlichen an private Managementmethoden; Effizienz und Effektivität sind die Stichworte, Output- statt Input-Orientierung, Binnendezentralisierung und Globalbudget anstelle von Hierarchien und Kameralistik. New Public Management will die Verwaltung reduzieren, aber gleichzeitig dadurch stärken, dass sie das Kostenbewusstsein schärft und den Fokus auf die Wirkungen und die Qualität der öffentlichen Leistungen konzentriert.

Und noch eine dritte Reformdiskussion überlagerte die Neuorientierung der VZ: Anfang der neunziger Jahre erfuhr die EZ eine außerordentlich kritische Aufarbeitung, die versuchte, eine Antwort auf die Frage nach den Ursachen für fehlende Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit von TZ-Projekten zu geben, z. B. in der berühmt gewordenen Rede des Weltbank-Mitarbeiters Edward Jaycox von 1993.2 Als Konsequenz dieser Schwachstellenanalyse wurde empfohlen, dem staatlichen Regelwerk (also den Rahmenbedingungen) und der Trägerentwicklung mehr Aufmerksamkeit zuzuwenden, verstärkt lokales Fachpersonal einzusetzen und den Grundsatz der Subsidiarität durch die Entwicklung von Selbsthilfe und Selbstorganisation mit Leben zu erfüllen. Dies hätte zur Folge, dass EZ weniger unter den Gesichtspunkt technischer Detail-Effizienz als politischer Wirksamkeit konzipiert und durchgeführt wird.

Welche Konsequenzen wären
nötig und möglich?

Da VZ immer die staatlichen Rahmenbedingungen beeinflusst, und da sie diese, wenn sie richtig angelegt ist, auch positiv verändert im Sinne eines gewährleistenden Staates mit „enabling capacity“, müsste dieses EZ-Feld eigentlich an Bedeutung gewinnen - an strategischem Gewicht, aber auch an finanziellem Volumen. Das gilt umso mehr, als sich die öffentliche Verwaltung in Deutschland auf eine lange und solide Praxis gründet und eine - gleichermaßen positive wie negative Aspekte aufweisende - Anpassungsfähigkeit an die verschiedensten politischen und sozialen Umfelder bewiesen hat. Sie ist auch, wie kaum eine andere öffentliche Verwaltung, theoretisch aufgearbeitet worden, vor allem dank der international rezipierten Arbeiten Max Webers3 und seiner Schüler. Zu Recht wird die deutsche Verwaltung deshalb als „klassisches Verwaltungssystem“ bezeichnet.4

Wer ernsthaft Konsequenzen aus der kritischen Analyse der Rolle des Staates und der EZ-Politik ziehen will, kommt an dem Schluss nicht vorbei, dass die öffentliche Verwaltung in den Partnerländern gestärkt werden muss. Dabei soll der Beitrag der Nichtregierungsorganisationen für die Stärkung der Civil society nicht kleingeredet werden. Doch in seinen Kernfunktionen - der Politikformulierung und politischen Steuerung, der Gewährleistung innerer, äußerer und sozialer Sicherheit, der Definition von Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Entwicklung, der Garantie des Rechtsstaates - ist der Staat unersetzlich. Gerade weil korruptes wie ausbeuterisches Verhalten der Staatsklasse häufig Entwicklung verhindert, ist es keine realistische Alternative, den Staat bei der Verfolgung von Entwicklungsstrategien auszusparen. Vielmehr müssen diese Entwicklungshemmnisse durch Anti-Korruptionspolitiken, den Ausbau des Justizsystems und der Verwaltungskontrolle usw. zum Gegenstand der Entwicklungspolitik gemacht werden. Die Weltbank hat diese Konsequenz gezogen.

Es wäre auch unschwer möglich, auf den bisherigen Leistungen der deutschen VZ aufbauend, die deutsche EZ-Politik in diese Richtung zu lenken. An thematischen Anknüpfungspunkten mangelt es nicht: Gemeindeförderung und Dezentralisierung haben hohe Priorität in Good-governance-Programmen, sie sind Paradepferde der deutschen Verwaltungswissenschaft und -praxis. Diesseits und jenseits der Bewegung des New Public Management gibt es vielfältige Verwaltungsreform-Erfahrungen, die sich für einen Fachdialog und als Beratungsgrundlage eignen. Das selbe gilt für Verwaltungskontrollsysteme und die Sicherung des Rechtsstaats, Konsequenzen aus unserer geschichtlichen Erfahrung mit der NS-Diktatur.

Mit dem Umbau der öffentlichen Verwaltung in den neuen Bundesländern besitzt Deutschland eine weltweit einzigartige Reformerfahrung, die für den Osten, aber auch den Süden fruchtbar gemacht werden kann. Auch die administrative Umsetzung der Umweltpolitik, der Aufbau der Umweltverwaltung, ist ein wesentlicher Baustein von Good governance. Und schließlich sind nicht nur Erfolgsstories für den Dialog und die Beratung wichtig, sondern gerade auch Fehlentwicklungen sind wertvolle Lernthemen - z. B. unser Finanzausgleichssystem.

Ein Blick auf einige Beispiele aus der Praxis der Verwaltungszusammenarbeit zeigt, dass diese Möglichkeiten auch durchaus erkannt worden sind.

Die Kooperation der GTZ im Bereich VZ betrifft zu einem erheblichen Teil Dezentralisierungsvorhaben, also sehr komplexe Maßnahmen zur Staatsmodernisierung. Es werden mit dem Partner u. a. gesetzliche Grundlagen für die Reform erarbeitet, der Transfer von Ressourcen auf die subnationalen Ebenen konzipiert, Systeme der Verwaltungskontrolle aufgebaut und der dezentrale öffentliche Dienst fachlich auf die neuen Aufgaben vorbereitet. Neben der Dezentralisierung gewinnen Rechtsreformen deutlich an Gewicht, ein Beispiel hierfür ist die Unterstützung der Strafrechtsreform in Chile.

Die Zentralstelle Öffentliche Verwaltung (ZÖV) der DSE hat sich von den früher üblichen punktuellen Fortbildungsprogrammen verabschiedet und arbeitet in Programmpaketen langfristig mit verschiedenen Partnerorganisationen zusammen. Ein Arbeitsbeispiel ist die in diesem Heft beschriebene Zusammenarbeit mit dem National Institute for Public Administration (NIPA) in Vietnam. Die Kooperation dient dem Umbau einer Parteikader-Verwaltung in eine „normale“ öffentliche Verwaltung, die gemäß dem Weber'schen Leitbild die öffentlichen Angelegenheiten regelhaft, vorhersehbar, gewissenhaft, verantwortungsvoll und frei von persönlichen Interessen erledigt.5 Die ZÖV hilft dabei, ein didaktisches Zentrum bei NIPA aufzubauen: Lernmethoden und Lehrmittel werden gemeinsam entwickelt, Dozenten des Instituts werden als Langzeitstipendiaten an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer und an dem neu eingerichteten Public-Management-Studiengang an der Universität Potsdam fortgebildet und für die neuen Lehraufgaben qualifiziert.

Die Reaktion der deutschen EZ

Da die hohe Relevanz der VZ für die Entwicklung unserer Partnerländer allseits anerkannt ist, stellt sich die Frage nach den Reaktionen in Deutschland. Verwenden BMZ und die EZ-Institutionen für VZ mehr oder weniger Ressourcen als vor zehn Jahren? Werfen wir einen Blick in die Wirklichkeit unserer EZ-Institutionen.

Personelle Ressourcen sind zwar nur eine von mehreren Größen, um zu messen, welche Relevanz einem Sektor zugesprochen wird, aber dennoch ein nicht ganz unwesentlicher Faktor. Als daher die Stelle für Verwaltungsförderung im BMZ nach dem Ausscheiden des Fachbeamten im vergangenen Jahr nicht nachbesetzt wurde, verdichtete sich zunächst die Vermutung, dass dem Ministerium das Thema nicht mehr wichtig sei. Die neueste Entwicklung ist nun die, dass das Referat in „Demokratie- und Verwaltungsförderung“ umbenannt wurde, die Neubesetzung der Stelle des Referatsleiters vor der Tür steht und künftig vier Personen statt zuvor eine die Thematik bearbeiten. Auch die Internetseite des Ministeriums hebt die Bedeutung der Verwaltungszusammenarbeit für „gute Regierungsführung ... als eine Grundvoraussetzung für den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt der Länder“ hervor.6 Das Ministerium hat also die „Good-governance“-Diskussion organisatorisch überzeugend umgesetzt. Es muss nun abgewartet werden, ob die neue Aufgabe auch mit angemessenen Programmmitteln unterfüttert wird.

Bei der GTZ fällt auf, dass sie in den vergangenen zehn Jahren ihre Organisationseinheit für Verwaltungsreformen radikal geschrumpft hat. Nur noch zwei Fachberater erledigen eine Aufgabe, für welche früher vier Personen zur Verfügung standen. Diese Stellenkürzung muss jedoch fairerweise in den Gesamtzusammenhang der generellen Reduktion der Abteilung für Planung und Entwicklung (P+E) gestellt werden. Auch ist die Aufgabe Staatsreform in einen größeren multidisziplinären Zusammenhang von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft gestellt worden. Dennoch bleibt die personelle Ausdünnung der verwaltungswissenschaftlichen Fachberater eine Tatsache.

Wichtiger ist allerdings die Wirkungsseite, der output, wie das New Public Management uns lehrt. Aber auch hier gibt es gegenüber der Vergangenheit keine wesentlichen Veränderungen, von finanziellen Umschichtungen zugunsten der VZ kann bislang weder beim BMZ noch bei der GTZ die Rede sein. Andererseits wird eine deutlich steigende Nachfrage nach Unterstützung für Verwaltungsreformen und Dezentralisierung seitens der Partnerländer wahrgenommen, die sich zwar aktuell noch nicht in Zahlen niedergeschlagen hat, was aber wohl nur noch eine Frage der Zeit ist.

Bei der DSE gibt es im Zuge der anstehenden Reorganisation möglicherweise auch institutionelle Konsequenzen: Die Überführung der Zentralstelle für öffentliche Verwaltung in eine umfassendere DSE-Organisationseinheit ist nicht ausgeschlossen. Würde das bedeuten, dass die Fachlichkeit für Verwaltungsmanagement zugunsten eines fachlich unspezifischen Veranstaltungsrahmens über Bord geworfen würde, so wäre das ein großer Aderlass für die VZ. Infolge der positiven Entwicklung im BMZ ist aber zu hoffen, dass das Gewicht der VZ durch die Fusion nicht geschmälert, sondern gezielt gestärkt wird. Denn auch die Sektoren Gesundheit und Bildung profitieren von gestärkten staatlichen Strukturen im Sinne von Good governance, und auch ihre Kooperationsprogramme besitzen VZ-Elemente, z. B. die Dezentralisierung von Gesundheitsdiensten. Wenn die Synergien einer Fusion richtig genutzt werden, können alle Beteiligten gestärkt daraus hervorgehen. Voraussetzung ist aber, dass Sparzwang nicht die einzige Veränderungslogik darstellt.

Auch beim DED gibt es Positives zu vermerken: Dort wurde der Sektor Verwaltungsberatung nach Klaus Simons wegweisender Studie7 aus dem Jahr 1994 konsequent ausgebaut. Eine Fachberaterin in der Zentrale betreut mittlerweile etwa 30 Entwicklungshelfer im Arbeitsfeld Gemeindeförderung. Insgesamt sind fast 100 Entwicklungshelfer im weiteren Umfeld der Verwaltungsberatung tätig.

Gibt es eine Chance?

Innerhalb der deutschen EZ ist die VZ bisher recht stiefmütterlich behandelt worden. Aber es gibt Anzeichen dafür, dass die Chance, auf diesem Gebiet überzeugende und wegweisende Arbeit zu leisten, erkannt worden ist; konzeptionelle und personelle Veränderungen sind im BMZ und beim DED vollzogen worden. Nun kommt es darauf an, auch bei den anderen Vorfeldorganisationen ähnliche organisatorische und finanzielle Konsequenzen aus der Neuorientierung zu ziehen. Mutige Portfolioanalysen ohne Rücksicht auf angestammte Erbhöfe der EZ sind gefragt, sie würden zu einer Konzentration auf EZ-Kraftfelder führen. Eines davon sollte zweifellos die VZ sein. Einer Sparpolitik steht der Ausbau der VZ nicht im Wege; im Gegenteil: Sparen zwingt zur Wirkungsbeobachtung und Relevanzmessung. Also doch eine Chance für Verwaltungszusammenarbeit?

7) Klaus Simon: Partner für Subsidiarität (DED-Dokument). Berlin 1994