34 Projekte in 19 Ländern wurden ausgewählt und stellen die Untersuchungspopulation dar.7 Diese repräsentieren das nach Förderbereichen (FZ/TZ) und Weltregionen unterschiedliche Engagement der deutschen Förderung in den 80er Jahren und in der ersten Hälfte der 90er Jahre. Die FZ-Projekte machen 37,5% und die Landwirtschaftsprojekte 50% der Untersuchungspopulation aus. Die Förderlaufzeit der untersuchten Projekte variiert von knapp zwei Jahren bis hin zu 21 Jahren. Die Spannweite der Fördervolumina der einzelnen Projekte reicht von knapp 2 Mio. DM bis 30 Mio. DM.

Untersuchungsansatz

Die Untersuchung von Projektwirkungen und deren Nachhaltigkeit erfordert eine spezifische Forschungskonzeption. Da das bisherige Evaluierungsraster des BMZ auf die Untersuchung laufender Projekte ausgerichtet ist, konnte es die notwendige methodische Vorgehensweise nicht abdecken, die zur Evaluierung insbesondere der Nachhaltigkeit der Projekte erforderlich ist. Daher wurde auf eine von Reinhard Stockmann für Ex-post-Evaluationen entwickelte Untersuchungskonzeption zurückgegriffen, deren Herzstück ein an theoretischen Überlegungen ausgerichteter Leitfaden ist.8

Dieser bereits vielfach (auch außerhalb der EZ) erprobte Ansatz geht zunächst von allen beobachteten Veränderungen im Umfeld eines Projekts aus, um systematisch auch nicht intendierte, positive wie negative Wirkungen erfassen zu können. Damit auch Veränderungen im prozessualen Verlauf eines Projekts berücksichtigt werden können, werden solche Veränderungen zu drei verschiedenen Zeitpunkten erfasst - zu Projektbeginn, zum Förderende und zum Evaluationszeitpunkt. Ausgehend hiervon wird nach den Ursachen der Veränderungen gefragt, um die interessierenden Projektwirkungen - also Wirkungen, die auf das Projekt zurückzuführen sind - getrennt von anderen möglichen Einflussfaktoren aufzeigen zu können.

In einem Testlauf von vier Einzelevaluationen wurde die der Studie zugrundeliegende Methodik überprüft, und die gewonnenen Erfahrungen wurden in das Analyseraster integriert. Des Weiteren wurde eine ausführliche Anleitung erarbeitet, die neben Definitionen zu einzelnen im Leitfaden enthaltenen Begriffen auch Erläuterungen zum Inhalt und zur methodischen Vorgehensweise bei der Evaluation enthält. Nach einer methodischen Einführung für die Gutachter und Gutachterinnen wurden 32 Ex-post-Evaluationen realisiert (inklusive Testläufe).9

Was zeigen die Ergebnisse?

Wer befürchtet hatte, die Ergebnisse dieser Ex-post-Analyse könnte für die EZ zu einem Desaster werden, der sieht sich gründlich enttäuscht. Wie schon die von Stockmann (1992 und 1996) ermittelten Ergebnisse zeigen, gibt es durchaus viel Licht, allerdings auch Schatten. Vor allem wenn die bis zum Förderende erreichten Ergebnisse betrachtet werden, kann sich die Bilanz sehen lassen: Drei Viertel aller untersuchten Projekte konnten ihre Ziele bis zum Förderende überwiegend erreichen und das oft unter schwierigen Rahmenbedingungen. Viele Projekte trugen unmittelbar zur Verbesserung des Lebensstandards und zur Armutsbekämpfung bei. Erhebliche Verbesserungen erreichten die Projekte auch bei der Qualifikation des Trägerpersonals, der technischen Ausstattung und der organisatorischen Leistungsfähigkeit.

Diese Ergebnisse sollen hier nicht weiter vertieft werden, denn der Fokus der Studie lag auf der Untersuchung der Nach- haltigkeit dieser Projekte. Im Zentrum stand die Frage, wie sich die Projekte nach dem Ende der Förderung ohne deutsche Unterstützung weiterentwickelt haben. Da laufende Projekte eine künstliche Situation darstellen, in der externe Berater über hohe Ressourcen und eine große Interventionsmacht verfügen, entwickeln sich Projekte (bzw. die von ihnen angestoßenen Aktivitäten) nicht einfach linear weiter. Nach dem Förderende entsteht eine neue Situation, in der sowohl ungeahnte Energien des Partners freigesetzt werden können, als auch umgekehrt alle vom Projekt initiierten Aktivitäten zusammenbrechen können. Deshalb ist ein Blick über den Förderrand hinaus notwendig.

Was geschieht
nach dem Förderende?

Das markanteste Ergebnis ist, dass das einmal erreichte Zielerreichungsniveau in knapp der Hälfte der Fälle wieder zurückgeht, in einigen Projekten sogar massiv. Lediglich drei der 32 untersuchten Projekte konnten ihre Zielerreichung dauerhaft sichern oder gar ausbauen. Im Detail zeigt sich, dass während der Förderzeit die Leistungsfähigkeit der Partnerorganisationen in rund 70% der Fälle gesteigert werden konnte, dass aber nur zwei Drittel der 22 erfolgreichen Projekte ihr Leistungsniveau hielten. Das bedeutet, dass in weit weniger als der Hälfte aller Fälle die organisatorische Leistungsfähigkeit der Partner dauerhaft gestärkt wurde. Diese Entwicklung zeigt sich auch in Projekten, in denen die Trägerförderung explizites Projektziel war, was bei immerhin der Hälfte aller untersuchten Projekte der Fall war. Aber nur bei drei Durchführungspartnern konnte das zum Förderende erreichte (zufriedenstellende) Niveau organisatorischer Leistungsfähigkeit auch danach noch gehalten werden.

Dies gilt auch für die Qualifikationsentwicklung des Trägerpersonals. Bei neun der untersuchten Partner, bei denen bis zum Förderende eine deutliche Qualifikationsverbesserung konstatiert wurde, nahm diese anschließend wieder ab. Insbesondere finanziell schwache Partner konnten notwendige Aus- und Fortbildungen nach Förderende nicht mehr weiterführen, sodass es zu Qualifikationseinbußen kam.

Besonders deutlich zeigt sich dieser Befund bei der Analyse der Ausstattungssituation. Viele Projekte werden mit Fahrzeugen, Maschinen, Geräten, Büro- oder Laborausstattungen beliefert, welche Folgekosten für Instandhaltung und Ersatzteilbeschaffung verursachen. Im Verlauf der deutschen Förderung konnte die Ausstattung zwar bei einem Großteil der Projektträger verbessert werden. Doch bei zwei Drittel der Projekte verschlechterte sich das erreichte Ausstattungsniveau wieder, bei einem Drittel sogar beträchtlich.

Eng damit verbunden ist die Verfügbarkeit finanzieller Ressourcen. Bei einem Drittel der Projektträger verschlechterte sich die Finanzsituation bereits bis zum Förderende, bei einem weiteren Drittel danach.

Was sind die Ursachen dieser Entwicklungsverläufe, die natürlich nicht allein den Projektinterventionen angelastet werden können? Hierfür ist ein Bündel von Faktoren verantwortlich, denen die Studie ein eigenes Kapitel widmet.

Ein zentraler Befund ist jedoch, dass die Leistungsfähigkeit der Durchführungsorganisationen (Organisation, Personal, Ausstattung) sowie ihre finanzielle Situation auf Dauer nicht sichergestellt werden konnte. Dies hat manchmal, aber keineswegs immer mit ungünstigen Rahmenbedingungen zu tun. Viel wichtiger ist vielmehr für jedes Projekt die Akzeptanz der Projektziele, und zwar auf verschiedenen Ebenen: beim politischen Entscheidungsträger, beim Projektträger und bei den Zielgruppen. Es ist z. B. von zentraler Bedeutung, dass die Entscheidungsträger nicht nur politische Willenserklärungen abgeben. In der Studie heißt es dazu: „Wirklicher Zielkonsens manifestiert sich in angemessener Ausstattung der Durchführungsorganisation mit Personal, Entscheidungskompetenz und v. a. auch angemessenen Finanzen“ (S. 6f.).

Neben dem Willen zur Veränderung müssen vom Partner auch die dafür erforderlichen Entscheidungen getroffen und die notwendigen Mittel bereitgestellt werden. Dies wird jedoch ohne Akzeptanz nicht geschehen. Das belegt die Studie eindrucksvoll: „Eine fehlende Übereinstimmung zwischen deutscher und einheimischer Seite in der Zielrichtung und Ausgestaltung des Vorhabens hat sich als zentrales Moment für geringen Projekterfolg herausgestellt“ (S. 79).

Diese Tatsache ist eigentlich nicht verwunderlich. Wenig erstaunen wird Insider auch der Befund, dass trotz rhetorisch anderslautender Doktrin (Es gibt keine „deutschen Projekte“, sondern nur Vorhaben, zu denen die deutsche Seite einen Beitrag leistet) in einer Reihe von Projekten das Interesse an einer Projektentstehung eindeutig von deutscher Seite ausging. Der Partner stimmte dem deutschen Projektvorschlag zu, nachdem der eigene Projektwunsch abgelehnt worden war. Zum Teil wurden Projekte sogar trotz des erkennbaren Fehlens eines geeigneten und interessierten Partners durchgeführt. Vor diesem Hintergrund erscheint ein weiteres Ergebnis der Studie von besonderer Bedeutung: „Die Analyse zeigt (...), dass ein fehlender Zielkonsens zu Beginn sich während eines Projektes auch mit großem Aufwand nachträglich meistens nicht mehr herstellen lässt“ (S.80).

Wirft man nun einen Blick auf die Ausführungen der Studie zur Zielakzeptanz, so schließt sich der Kreis: In 23% der untersuchten Projekte wurde die Akzeptanz der wichtigsten Projektziele und -maßnahmen beim formal übergeordneten Träger zu Projektbeginn von den Gutachterinnen und Gutachtern als schlecht bewertet. Bei der Zielgruppe wiesen gar ein Drittel der Projekte eine geringe bis fehlende Zielakzeptanz auf.

Dies wird verständlicher, wenn man berücksichtigt, dass immerhin bei einem Viertel der Projekte von den Einzelgutachtern das Zielsystem zu Projektbeginn als schlecht, und bei über einem Drittel die Projektkonzeption (Innovation) als nicht angepasst an die Bedingungen und Erfordernisse des Sektors beurteilt wurden.

Was folgt daraus?
Lessons Learnt

Was kann aus diesen Ergebnissen für die Zukunft gelernt werden? Lange Zeit wurde eine möglichst „perfekte“ Projektvorbereitung als Garant für einen erfolgreichen Projektverlauf betrachtet. Dem ist nicht so. Allerdings sollte die Bedeutung der Planung auch nicht unterschätzt werden. Gründliche Analysen sollten unbedingt vorgeschaltet sein, denn - so die Studie - in der Vorbereitungsphase wird der Grundstein für ein langfristig wirksames Projekt gelegt. Vor Projektbeginn oder in Pilotphasen (die dann aber auch die Möglichkeit des akzeptierten Scheiterns enthalten müssen) ist unbedingt ein Zielkonsens aller wichtigen Entscheidungsträger und der unmittelbaren Zielgruppen herzustellen. Gründliche Akzeptanz- und Trägeranalysen müssen Klarheit darüber schaffen, wer was will und wer was kann.

Dabei hilft Partizipation - denn Partizipation steigert die Akzeptanz. Doch nur weil jemand an einer Entscheidung beteiligt war, wird er noch lange nicht automatisch ein Projekt mittragen. Zentral ist, dass die vom Projekt induzierten Innovationen von allen beteiligten Akteuren als sinnvoll erachtet werden und ihnen einen Nutzen verschaffen; nicht nur den unmittelbaren Zielgruppen, sondern auch den politisch Verantwortlichen.

Nur wenn sich das gemeinsame Wollen in der Bereitstellung von Ressourcen, der Schaffung günstiger Arbeitsbedingungen, der aktiven Mitarbeit etc. durch den Partner konkret manifestiert, kann auch das gemeinsame Können, die Umsetzung gemeinsam gesetzter Ziele, gelingen.

Auch wenn es den einen Schlüssel zum Erfolg nicht gibt, sondern vielmehr immer eine Kombination verschiedener Faktoren für die Projektentwicklung von Bedeutung ist, hat doch die BMZ-Studie gezeigt, dass - neben meist nicht beeinflussbaren Rahmenbedingungen - insbesondere zwei projektinterne Faktoren für die langfristige Wirksamkeit eines Projekts maßgeblich sind: Eine frühzeitige und kontinuierliche Akzeptanz von Zielsetzung und Umsetzungskonzeption bei den Zielgruppen und vor allem beim übergeordneten politischen Träger sowie eine gewisse Leistungsfähigkeit des Projektträgers und seine finanzielle Ausstattung.

Da der Frage nach der langfristigen Wirksamkeit und Nachhaltigkeit - mit Ausnahme der KfW - bisher in der EZ kaum systematisch nachgegangen wurde, stellt die vom BMZ durchgeführte Studie den Beginn einer neuen Sichtweise dar: sustainable development rückt mehr und mehr ins Zentrum des Interesses.

Bleibt einzig ein Bedauern anzumerken, dass das BMZ auch in diesem Rahmen der Frage der Nachhaltigkeit konsequent ausgewichen ist. Anstatt sich der Diskussion um eine Definition dieses wichtigen Begriffs zu stellen, hat das BMZ ihn einfach vermieden. Und dies, obwohl die vorgelegten Ergebnisse natürlich sehr wohl etwas über die Nachhaltigkeit der deutschen EZ aussagen.

9) Von den ursprünglich 34 geplanten Evaluationen des Hauptlaufs konnten aus organisatorischen Gründen zwei Vorhaben nicht realisiert werden.