E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2001, S.3)

In vormodernen Gesellschaften sind die Sphären der politischen Macht und der Wirtschaft nicht getrennt. In der feudalen Gesellschaft vor dem europäischen 19. Jahrhundert vergab die politische Herrschaft die Privilegien, die die Ansammlung materiellen Reichtums ermöglichten: die Pfründen. Die europäisch-nordamerikanische Moderne, die "bürgerliche Gesellschaft", unterscheidet sich von diesem System dadurch, dass die (von Max Weber so genannte) "rationale Bürokratie" Rahmenbedingungen schafft, die niemanden privilegieren (nach verbindlichen Regeln, "ohne Ansehen der Person") und so wirtschaftliche Abläufe ermöglichen, die berechenbar und verlässlich sind. Die "Institutionen", also die verabredeten Regeln, sind wichtiger als die Person - auch wer an der Macht ist, muss die Regeln beachten, das Gesetz steht über der Macht. In der Schule wurde uns das klargemacht am Beispiel des Müllers von Sanssouci, der gegen den Preußenkönig vor Gericht ging.

Dass auch hierzulande dieses rationale System immer wieder durchbrochen und unterlaufen wird, versteht sich von selbst. Aber hier wird das als Verstoß gegen das System empfunden, dem man entgegentreten muss: durch Kontrollinstanzen, z. B. durch Rechnungshöfe, Verwaltungsgerichte, Ombudsstellen, auf der Seite der Wirtschaft durch Kartellämter, Banken- und Börsenaufsichtsstellen, und neuerdings durch die Einrede der Zivilgesellschaft. Das alles entspricht dem alten angelsächsischen Modell der "checks and balances", durch die eine Demokratie auf Kurs gehalten wird.

In Afrika ist der Übergang vom vormodernen zum rational-bürokratischen System nicht gelungen. Die Entwicklung ist steckengeblieben, es sind "hybride" Systeme entstanden, in denen Elemente beider Gesellschaftsordnungen miteinander konkurrieren. Ein "neopatrimoniales Herrschaftssystem" nennt das Gero Erdmann. Was ist das? Die "patrimoniale Herrschaft" (wieder Max Weber) der feudalen Gesellschaft war dadurch charakterisiert, dass der Herrscher allein durch persönliche Beziehungen und persönliche Anordnungen herrschte. Alles hing von ihm ab. Im hybriden "neopatrimonialen" System gibt es nach außen hin eine Kopie des modernen Systems der Gesetze, Regeln und Institutionen, aber das ist nur Fassade: Wer die Macht hat, braucht es nicht zu beachten. Mehr noch: Er kann es benutzen, um den Bürger, den Geschäftsmann, den Antragsteller zu schikanieren, z. B. um geschäftliche Vorgänge so lange zu verzögern, bis er durch ein Bestechungsgeld bewogen wird, die Blockade aufzuheben. Der Bürger hat keine Rechte gegenüber dem Staat, er ist grundsätzlich in der Rolle des Bittstellers.

In diesem System kann, wer politische Macht hat, auch zu Reichtum kommen, etwa indem er wirtschaftliche Monopole schafft, die er an Familienmitglieder oder gegen entsprechende Zahlungen an Dritte vergibt: Das ist die alte Pfründenwirtschaft, jetzt in Gestalt des "Pfründenkapitalismus". Die Entwicklungshilfe hat dieses System nie in Frage gestellt, sie hat vielmehr zu seiner Aufrechterhaltung aktiv beigetragen. Der Sohn des Präsidenten wurde zum Chef des örtlichen Weltbank-Büros ernannt, und durch seine Entscheidungen wurden die Kredite an jene Firmen geleitet, mit deren Inhabern er befreundet war, mit entsprechenden "kickbacks" für ihn selbst.

Dass dieses System in Afrika entstehen konnte, hat eine Reihe von Gründen. Einer ist die unveränderte Übernahme der Kommandostruktur der Befreiungsbewegungen in die Struktur der neuen Regierungen. Ein anderer ist, dass die Afrikaner in der Kolonialzeit nie etwas anderes kennengelernt hatten als das patrimoniale Herrschaftssystem des Gouvernorats. Niemand hatte ihnen die Vorteile von Rechtsstaat und parlamentarischer Regierung nahegebracht. Nimmt man dazu die Traditionen des alten Häuptlingssystems, so lag es nahe, für die neu aufzubauenden Staaten die am wenigsten demokratischen Institutionen aus Europa und Amerika zu kopieren: das französische und US-amerikanische Präsidialsystem und das britische Mehrheitswahlsystem des "winner takes all".

In der Diskussion über die Armutsbekämpfung ist die Auffassung geäußert worden, das Problem der Armut könne für Afrika in einer Generation gelöst werden, wenn nur die finanziellen Mittel erhöht würden. Das ist eine kurzsichtige Vorstellung. Grundvoraussetzung für die Entwicklung Afrikas und die Beseitigung der Armut sind vielmehr grundsätzliche strukturelle Reformen, die das System personalisierter Herrschaft durch das rechtsstaatliche System verbindlicher Regeln ersetzen. Erst dann könnte Kapital so eingesetzt werden, dass es Entwicklung bewirkt. Im gegenwärtigen System kann es nur zur Bereicherung der Reichen dienen, und eine Steigerung des Kapitalzuflusses würde nur die schädlichen Strukturen stärken. Es ist also richtig, wenn gefordert wird, in Afrika andere Rahmenbedingungen zu schaffen und dadurch Entwicklung zu stimulieren - aber was gebraucht wird, sind nicht, wie Weltbank und Währungsfonds fordern, wirtschaftliche, sondern politische Rahmenbedingungen.