E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2001, S. 284-287)

In Afrika ist ein Zunehmen der Gewaltmärkte zu beobachten. In diesen Märkten sind Raub, Schutzgelderpressung und Geiselnahme Elemente unternehmerischen Handelns, die Unternehmer sind die Warlords. Aber auch dort, wo kein Bürgerkrieg herrscht, gibt es keine Rechtsstaatlichkeit: Unternehmer können nicht darauf vertrauen, dass Verträge eingehalten werden. Diese Strukturen, sagt Georg Elwert, haben wir über Jahrzehnte hinweg durch unsere Entwicklungshilfe gestärkt. Da Entwicklung den Verlust der Hilfe nach sich gezogen hätte, musste den Herrschern daran gelegen sein, dass ihre Länder unterentwickelt blieben. Deshalb kann es zu Entwicklung nur kommen, wenn Strukturreformen wichtiger werden als Mitteltransfers.

Zwei gute Nachrichten

Mit zwei guten Nachrichten möchte ich beginnen:

Die erste ist, dass die Zahlen zum Bruttosozialprodukt (BSP) afrikanischer Staaten wahrscheinlich stark unterschätzt werden. Der Vergleich der offiziellen Zahlen mit unveröffentlichten Angaben der Weltbank bzw. der Finanzverwaltungen ergab für Mali und Benin für 1992 bzw. 1995 reale Werte, die 90 % bzw. 36 % über den offiziell deklarierten lagen.

Diese Zahlen werden aus mehreren Gründen unterschätzt: erstens weil die Datenerhebung sehr schwierig ist, und zweitens weil bestimmte Güterströme nicht offiziell diskutiert werden sollen. Ein weiterer nicht zu unterschätzender Grund besteht darin, dass für die least developed countries (LLDC) ein niedriges BSP ein politisches Druckmittel ist, um verbilligte Kredite zu erhalten. In einem Fall wurde Ende der 80er Jahre nach einer von den UN finanzierten und unterstützten Volkszählung die Bevölkerungszahl sämtlicher Provinzen um 10 % erhöht, um ein Ansteigen des BSP über den Schwellenwert zu vermeiden, der die Privilegien eines LLDC gefährdet hätte.

Die Kaufkraft und das Potential zur internen Kapitalbildung sind also höher, als wir unterstellen.

Die zweite gute Nachricht: Die unlängst beschlossene Öffnung der europäischen Agrarmärkte und der begleitende Subventionsabbau bis zum Jahre 2009 wird unseren Partnern im subsaharischen Afrika bedeutende Einkommenschancen eröffnen. Wahrscheinlich mehr, als sie derzeit an Entwicklungshilfe erhalten, sofern diese Öffnung tatsächlich umgesetzt wird. Aber schon die jetzigen Exportchancen werden zu wenig genutzt.

Schlechte Nachrichten:
Die Gewaltmärkte

Nun von den vielen schlechten Nachrichten die zwei wichtigsten:

Erstens: Die Zahl der Bürgerkriege in Afrika wird zunehmen. In Afrika haben sich Strukturen gebildet, die wir als Gewaltmärkte bezeichnen. Dort besteht kein Gewaltmonopol. Raub, Schutzgelderpressung, Geiselnahme und illegaler Handel sind Elemente unternehmerischen Handelns. Die Unternehmer sind die Kriegsherren, die "Warlords". Wenn diese auch ethno-nationalistische oder religiöse Ziele verkünden, können sie als "Beschützer" bestimmte Gruppen besser rekrutieren, und sie können von Emigranten Spenden eintreiben. Ihr eigentliches Motiv bleibt der Gewinn, dessen Bedingung die Reproduktion der Gewaltmittel ist.

Derzeit beobachten wir ein Wachstum dieser Gewaltmärkte (vgl. Elwert 1999, Mair 2001). Wir wissen, was die Gewaltmärkte auslösen kann und was sie am Leben erhält. Beide Bedingungen sind "bestens" gegeben. Eine der Voraussetzungen für die Entstehung eines Gewaltmarkts ist ein Zerbrechen des Gewaltmonopols. Untersuchungen zu Bürgerkriegen in Afrika haben gezeigt, dass am Anfang der bewaffneten Konflikte ausnahmslos eine Verletzung des legitimen Gewaltmonopols durch Staatsdiener stand (Wirz 1982). Das heißt, Staatsdiener haben ihre Gewalt auf eine Weise eingesetzt, die nicht von den Gesetzen gedeckt wurde. Dies schuf ein Rollenmodell und provozierte zugleich bewaffnete Selbsthilfe. Als Alternative zu bewaffneter Selbsthilfe besteht auch die Möglichkeit, Gewaltspezialisten (Räuber, Schutzgelderpresser oder Befreiungsbewegungen aus anderen Gegenden) zu Hilfe zu rufen.

An Staaten, die willkürliche Gewalt ihrer Beamten tolerieren, fehlt es nicht. Damit ein richtiggehender Gewaltmarkt entsteht, müssen jedoch auch wirtschaftlich verwertbare Ressourcen vorhanden sein. Wenn die verfügbare Geld- und Gütermenge steigt, ohne dass ein staatliches Gewaltmonopol durchgesetzt wird, steigt die Attraktivität der Gewaltmärkte. Das ist auf den ersten Blick überraschend, weil wir geneigt sind, Gewalt als eine Folge von Armut zu betrachten. Die empirische Forschung zeigt hingegen, dass zunehmende Armut nicht mit zunehmender Gewalt korreliert (Verstegen 2001). Im Gegenteil, vor Gewaltausbrüchen finden wir typischerweise ein Anwachsen der Wirtschaftsströme. Auch ohne Kriegsherren steigt die Gewalt, wenn die Ressourcen-Zirkulation wächst und die Institutionen des Rechts, d. h. die Institutionen der Konfliktkontrolle, mit dieser Entwicklung nicht Schritt halten.

Viele Länder in Afrika erleben das auf Dauer, was in Bosnien glücklicherweise wieder vorbei ist. Die Mehrzahl zeichnet eine Gewalt vom Nordirland-Typ aus. Nur fünf Länder gelten als frei von bewaffneten Konflikten.

Schlechte Nachrichten:
Die Wirtschaftsschwäche

Die Schwäche der verarbeitenden Wirtschaft wird erhalten bleiben. Wie der Vergleich mit Südostasien zeigt, liegt der Grund hierfür nicht in erster Linie in ungünstigen Preisrelationen oder einer politischen Privilegierung von Rohstoffproduktion, sondern in den sozialstrukturellen Bedingungen des Wirtschaftens in diesen Ländern. Die Märkte sind von einer Machtstruktur überformt, welche eine Veränderung der Wirtschaftsstruktur für die nächsten Jahre unwahrscheinlich macht. Nur in Südafrika und den von der SAR dominierten Nachbarstaaten sowie in Ghana ist mit positiveren Entwicklungsbedingungen zu rechnen.

Im Unterschied zum Rohstoffexport ist die verarbeitende Wirtschaft in besonderem Maße auf Rechtsstaatlichkeit angewiesen. In der Wirtschaftsanthropologie sprechen wir von Vertrauensbeziehungen und Räumen der Vorhersehbarkeit (Elwert 1997). Beides ist in den meisten Ländern des subsaharischen Afrika Mangelware. Wenn nur unter 5 % des Bodens im ländlichen Raum von rechtsgültigen Katastern erfasst ist, weil die politische Klasse die Registrierung aus Interesse an wohlfeiler Selbstbedienung blockiert, dann hat auch fast niemand eine dingliche Sicherheit, die für einen Kredit eingesetzt werden könnte (vgl. de Soto 2000). All die Kleinkreditprogramme nach dem Muster der Grameen-Bank zielen zu Recht auf das Problem, dass dynamische Teile der Wirtschaft von der Kreditgewährung ausgeschlossen sind. Aber auch die großzügigste Kreditgewährung unsererseits und die beste Unterstützung durch von uns finanzierte Berater kann einen grundlegenden strukturellen Mangel nicht beheben. Ohne eine dingliche Sicherheit haben die Banken nur die Wahl zwischen der Verweigerung von Krediten und einem Risiko der Kreditunterschlagung, gegen welches sie niemand versichert.

Wenn zusätzlich die Gerichte und die Beamten korrupt sind, sind im Geschäftsleben bei allen Kontrakten mit verschobener Erfüllung untreue Geschäftspartner begünstigt. Mit anderen Worten: Dort wo man den Richter, die gerichtsvollziehende Polizei oder die Territorialverwaltung, welche die Gerichte vertritt, einfach bestechen kann, muss man in dichte soziale Netze eingewoben sein, in hohem Maße ethisch motiviert oder schlicht dumm sein, um nach erhaltenem Vorschuss größere Verträge gegenüber abwesenden Geschäftspartnern zu honorieren. Unternehmerische Menschen tun in einem solchen Feld gut daran, kein Unternehmen zu gründen.

Was tun sie stattdessen? Für ein afrikanisches Land der Gruppe der LLDCs haben wir in einer Expertenbefragung die als besonders kreativ beurteilten jungen Menschen identifiziert und über einen Zeitraum von zehn Jahren verfolgt, in welchen Bereichen sie tätig wurden und wo sie hingingen.

Das Ergebnis sollte uns beunruhigen: Die größte Gruppe dieser Personen lebt von der Entwicklungshilfe - als Consultants oder als NRO-Mitarbeiter. Unternehmerische junge Hochschulabsolventen des Typs, der bei uns in Unternehmen eintritt oder solche gründen würde, sagen uns stereotyp: "Je vais me chercher un projet" - ich werde mir ein Projekt (der Entwicklungshilfe) suchen. Dass der brain drain eine etwa gleich große Gruppe von Personen ins Ausland zieht, wo ein Teil von ihnen als Unternehmer erfolgreich wurde, ist uns bereits vertraut. Dazu kommt schließlich der Sektor der Kriminalität. Im Umfeld eines Staatsapparats, der die Willkür der Beamten ungeahndet lässt, herrschen beste Chancen für die Evolution einer kriminellen Subkultur. Der Export solcher "Unternehmer" aus Nigeria zeigt, was noch auf Europa zukommen könnte.

Was ist der Beitrag
der Entwicklungszusammenarbeit
zu diesen Problemen?

Nach fast vierzig Jahren der Entwicklungszusammenarbeit ist es angebracht, Bilanz zu ziehen. Aus der Sicht der Gewaltunternehmer und der korrupten Militärs, Beamten oder Politiker, die sich als Staatseigentümer verhalten, ist der Beitrag der Entwicklungszusammenarbeit deutlich positiv. Wir haben ihren Aufstieg finanziert, ohne sie durch allzu harte Bedingungen zu beunruhigen. Die Hilfe der OECD-Staaten hatte für die LLDCs etwa den Umfang der von diesen selbst finanzierten Staatshaushalte (vgl. Bierschenk, Elwert, Kohnert 1993). Gerade dort, wo die Hilfe in eine positive Richtung hätte steuern können, sehen wir als Ergebnis die Stabilisierung eines bestimmten Typs politischen Unternehmertums (in gewaltloser oder gewaltsamer Form), welches sich dem Beitrag verweigert, den staatliche Strukturen zur Wirtschaftsentwicklung leisten müssten.

Mit anderen Worten: Das Ergebnis der Hilfe ist ein Desaster. Wir haben defiziente Staaten geschaffen. Investitionen in Forschung, Infrastruktur und Gesundheitswesen unterbleiben in diesen Staaten oder werden auf ein Minimalniveau verringert, weil sie bei nachgewiesenem Mangel genau diese Dinge als Entwicklungshilfe erhalten (Langerbein 2000, Hofmeier 2001). Die Steuererhebung wurde zu einer marginalen Staatsaktivität. Die Schulbauten oder Brunnen, die Entwicklungshelfer in afrikanischen Dörfern bauen, hätten auch über kommunale Steuern geschaffen werden können.

Die (staatliche und nichtstaatliche) Entwicklungshilfe ist gerade dort besonders aktiv in der Unterstützung dörflicher Gemeinschaften, wo unternehmerische Menschen unsere Aufmerksamkeit auf die örtliche Bedürftigkeit zu lenken verstehen. Erfolgreich können solche "Entwicklungshilfe-Makler" (Bierschenk 1998) allerdings nur dann sein, wenn sie über ein Mindestmaß an Schulbildung und an Rückhalt im Staatsapparat, vor allem aber ein gutes Netz von Beziehungen nach Europa verfügen (Bierschenk, Olivier 1998).

Diese Qualitäten finden sich vor allem in jenen Ortschaften, wo Einzelne durch Migration nach Europa oder durch gute Positionen im Staatsapparat zu Wohlstand gekommen sind. Genau diese Personen werden aber typischerweise von einer Besteuerung ausgenommen oder können sich der Bezahlung der Strom- und Wasserrechnungen entziehen, weil sie die Macht dazu haben. Gerade hier finden wir überproportional häufig die Leistungen unserer Entwicklungshilfe (vgl. Mair 2001).

Gewichtiger noch ist in manchen Ländern das Problem der entgangenen Zollerlöse bzw. deren Privatisierung durch korrupte Zöllner. In manchen Ländern entsprechen sie der Höhe der Entwicklungshilfe. Für ein westafrikanisches Land ließ ich mir dies von Experten aus der Zöllnergewerkschaft für den Anfang der 90er Jahre über zwei Jahre hinweg vorrechnen: 60 % der Zollerlöse entgingen dem Staat.

Anstrengungen zur Selbstfinanzierung von Entwicklung wurden bislang von unserer Seite nicht in merklichem Maße unterstützt. Ein afrikanischer Minister, der durch die Demokratisierung seines Landes neu ins Amt gekommen war, erzählte mir: "Ich habe ihnen [seinen Kabinettskollegen] einen Plan vorgelegt, wie wir ohne den IWF und seine ärgerlichen Bedingungen [er meinte v. a. Einschnitte bei den Schulen] Kredite aufnehmen und abzahlen könnten. Sie brüllten mich an, ich sei ein Idiot. Die IWF-Kredite bekämen wir doch ohnehin alle paar Jahre erlassen." Resigniert ergänzte er: "So kommen wir doch nie zu einer unabhängigen Haushaltspolitik."

Auch die Kriegsherren sind uns zu Dank verpflichtet. Mit nur einer Ausnahme profitieren alle afrikanischen "warlords" von der internationalen Flüchtlingshilfe und damit auch von unseren Steuergeldern. Wir unterhalten in den sogenannten Flüchtlingslagern den Tross, wir machen Verletzte wieder kampffähig, und wir helfen, Kinder als Nachwuchs für die Truppen großzuziehen. Auf dieses Problem hat der Wissenschaftliche Beirat des BMZ bereits vor drei Jahren hingewiesen.

Die Strukturen des Kommandostaats

Eines der größten Problem sehe ich darin, dass wir, insbesondere durch Projekte der Technischen Zusammenarbeit, einen Staatstyp stärken, den ich wegen des Willkürelements in Anlehnung an den Begriff der Kommandowirtschaft "Kommandostaat" nenne.

Die präsente Autorität steht über dem Gesetz. Alles, was nicht erlaubt ist, ist potentiell illegal. In einem solchen System gedeihen Korruption und Klientelismus. Das Wirtschaftsleben wird von Machtstrukturen überformt. Es handelt sich um eine voluntaristische und nicht legale Marktregulierung. Der Wettbewerb orientiert sich nicht an Qualität oder Preis, sondern an der Frage, wer sich die besten Verbindungen zur Macht sichern und dann andere blockieren kann. Der Kommandostaat erscheint nach außen oft als übertriebenes Beharren auf bürokratischen Regeln, als Bürokratismus. Tatsächlich ist dies aber nur eine Fassade. Das tatsächliche Ziel ist es, den Gegenüber zu blockieren und ihm hohe Zeitkosten abzunötigen. Wer 70 behördliche Unterschriften für die Bezahlung einer einzigen Rechnung einholen muss, wird als Unternehmer nicht umhinkönnen, einem dieser 70 Beamten eine Bestechungssumme zu bezahlen, damit er die Autonomie über seine Zeit wiedergewinnt.

Zum Kommandostaat gehört auch das Phänomen der informellen Wirtschaft (vgl. Kohnert 2000). Ein wesentlicher Teil des produktiven Gewerbes wird in den sogenannten informellen Sektor gedrückt (Elwert et al. 1983). Dieser Wirtschaftssektor erscheint manchen Beobachtern in einem romantischen Licht. Glauben wir dort nicht ein hohes Maß an Findigkeit einerseits und an aktiver Solidarität andererseits vorzufinden? Diese Beobachtungen sind zutreffend. Jedoch kann diese Findigkeit nur wenig Früchte tragen. Unternehmen, die nicht registriert sind, können von den Banken im formellen Sektor keine Kredite erhalten. Unternehmen, die offiziell nicht existent sind, können sich über eine Diskriminierung oder Erpressung durch real existierende Beamte nicht beschweren und schon gar keine Klagen führen. Die Solidarität im informellen Sektor, die sich auch darin zeigt, dass durch exuberante Feste mit großem Aufwand Beziehungsnetze geknüpft werden, ist ein Surrogat für Institutionen der sozialen Sicherung mit staatlicher Garantie.

Je größer ein informeller Sektor wird, desto drängender wird das Problem der Vertragsbrüchigkeit. Wo keine staatliche Rechtsinstanz über den Markt wacht, muss die Vertragseinhaltung auf anderem Wege erzwungen werden. Hierzu bieten sich illegale Gewaltspezialisten an - dieses Phänomen nennt man Mafia. Da Informalität der Wirtschaft bisweilen als Arbeitslosigkeit getarnt erscheint, kann der Eindruck entstehen, hohe Arbeitslosigkeit fördere per se Gewalt. Tatsächlich liegt die Verbindung in den für illegales Wirtschaften erforderlichen Erzwingungsstrukturen. Märkte gegen Konkurrenten zu sichern oder Leistungen einzutreiben, erfordert unter diesen Bedingungen Gewalt.

Nicht die Förderung von Unternehmen im informellen Sektor kann daher unser Ziel sein, sondern dessen Formalisierung und die Stärkung der dort tätigen Unternehmer gegen erpresserische Staatsbeamte und untreue Geschäftspartner. Oft sind in dieser Beziehung auch formell existierende Unternehmen nicht viel besser gestellt. Allerdings sind dennoch in beiden Wirtschaftsbereichen Erfolge zu beobachten. Sie sind nicht zufällig. Wer (legal oder illegal) staatlich kontrollierte Märkte - insbesondere die durch Staatsaufträge geschaffenen - bedient, kann sich von Staatsdienern oder Politikern Wohlwollen erkaufen und dadurch unter Umgehung von Qualitäts- oder Preiskonkurrenz zu Wohlstand kommen. Dies sind gerade nicht die evolutiven Bedingungen, die ein kreatives Unternehmertum hervorbringen könnten.

Wie verhält sich Entwicklungshilfe
zum Kommandostaat?

Auf der untersten Ebene, der der Projekte, passt sich Entwicklungshilfe diesen Strukturen an und wirkt dadurch bestärkend. Es geht dabei nicht nur um Bestechung (die können wir "durch Geschenke vermeiden"). Wir praktizieren im Umfeld unserer Projekte nur selten Rechenschaftspflicht, Auswahl von Personal und Lieferanten nach überprüfbaren Leistungskriterien oder eine Unterstützung jener Kräfte, die genau solches von ihrem Staat einfordern.

Ein afrikanisches Institut, das Institut Kilimandjaro in Cotonou, Bénin, hat einen alternativen Ansatz für die Projektbegleitung entwickelt: "Targetting Rules, Institutions, Subsidiarity and Accountablity" (TRISA). Nach diesem Modell fließen Mittel nur an solche Institutionen, die Demokratie und rechtliche Kontrolle aufweisen. Staatliche Institutionen müssen eine Rechnungskontrolle mit Sanktionsdrohung erdulden, nichtstaatliche Organisationen sind verpflichtet, sich eine demokratische Verfassung zu geben und Institutionen der Mittelkontrolle zu entwickeln. Wenn die Partner auf Unkorrektheiten bei ihren Lieferanten oder Abnehmern oder bei staatlichen Behörden stoßen, setzt sich die Entwicklungshilfe nicht an deren Stelle, sondern finanziert die Kosten juristischer Klagen oder unterstützt einen Lobbyismus zur Schaffung besserer Gesetze.

Welche der von diesem afrikanischen Institut geforderten Bedingungen werden von Institutionen der deutschen Entwicklungshilfe eingefordert? Die Rechte unserer Partner sind selten durch Gesetze gesichert - ein Beispiel sind die Landrechte von Frauen in den von uns geförderten Bewässerungsprojekten. Wenn Mittel in den Partnerorganisationen unterschlagen werden, tolerieren wir das. Wenn defektes Material oder feindselige Bürokraten Ärger machen, kümmern sich unsere Projektleiter stolz darum, statt unsere Partner vor Ort beim gerichtlichen Klageweg und politischen Protest zu stützen.

Dass es auch anders geht, zeigen einige schweizerische Projekte. Wenn die Schweiz allerdings ein Projekt beendet, weil sie zum Beispiel Unterschlagungen oder illegale Abholzungen nicht fördern möchte, übernimmt in der Regel ein anderer europäischer Geber das Projekt und belohnt so die Korruption.

Wir haben über die Jahre hinweg mit Schuldenerlassen, mit Infrastruktur- und Gesundheitsprojekten zugunsten potentiell unzufriedener Gruppen die autoritären und korrupten Regime gestützt. In Afrika hat man sich daran gewöhnt. Nur einige Aktivisten für Rechtsstaat und Demokratie beschweren sich.

Armutsminderung - durch Sozialtransfers
oder durch strukturelle Reformen?

Außenstehenden ist häufig nicht klar, was mit dem Primat der Armutsbekämpfung gemeint ist (Erhellendes dazu bei Wieczorek-Zeul 2000). Falsch wäre es, wenn damit eine Erweiterung des Transfersystems gemeint wäre: mehr zwischenstaatliche Sozialhilfe in Form von Entwicklungshilfe und mehr innerstaatliche Hilfe für die Armen durch steuerfinanzierte Unterstützungszahlungen. Es könnte aber auch eine Stärkung der Rechte der Armen gemeint sein - der einfachen Selbständigen, Kleinunternehmer, Lohnarbeiter und verlassenen Familienangehörigen. Man könnte dies als das west-/mitteleuropäische Modell der individuellen und Koalitions-Rechte bezeichnen, sozusagen BGB + DGB.

Auch in Europa wurde mehrfach der Versuch gemacht, durch korporatistische und autoritäre Modelle, d. h. ohne Rechtsstaat, eine schnellere wirtschaftliche Entwicklung und eine wirksamere Armutsbekämpfung zu erreichen. Das gelang nicht. Wir sollten auch aus den Fehlschlägen lernen, die wir in unserer eigenen Gesellschaft erlebten.

Wir müssen uns entscheiden: Wollen wir der Armutsbekämpfung durch Transfers Priorität geben - oder der Entwicklung des Rechtsstaats als Grundlage für eine strukturelle Armutsminderung? Für die erstere Option werden wir auch in Zukunft Partner finden, die uns beeindruckende Fotos von dem Leid und der Armut liefern, die wir dann an ihrer Stelle und mit ihrer symbolischen Beteiligung heroisch bekämpfen dürfen. Bei der zweiten Option würden wir Rahmenbedingungen für ein Wirtschaftswachstum schaffen und echte Partner gewinnen.

Armutsminderung und
Gewalt-Prävention

Vier Maximen der Gewalt-Prävention

1. Close the gates of arbitrary ressource distribution! Hinder arbitrary access to offices, access to scarce goods through corruption and trade in illegal goods!
2. Do not infuse foreign aid into functioning clientelist systems! Monitor, how the receivers handle their ressources.
3. Watch out for the creation of internal sanction potentials within clientelist networks and ethnic groups! Command chains will enable for strive and warfare.
4. Invest into independent conflict resolution procedures. Support independent justice! Conflict has to be pacified and normalised, especially in the fields of economics (landed property) and of reproduction (kinship and marriage).

Der Weg hierzu kann nur über eine radikale multilaterale Konditionalisierung führen. Modelle hierfür stehen zur Verfügung. Der von mehreren europäischen Ländern in koordinierter Aktion erzwungene Frieden zwischen Eritrea und Äthiopien ist ein Beispiel hierfür. Eine solche Konditionalisierung verlangt allerdings einen langen Atem, den Mut, auch einmal kein Geld auszuzahlen, und ein genaues Monitoring mit Selbstverpflichtung.

Dass es Grund gibt, Konditionierung neu zu konzipieren (vgl. Langhammer 2001), zeigen die Reaktionen unserer oft von neuen Maßstäben überraschten Partner. Auch ein Fall wie Uganda, das für gute Haushaltspolitik belohnt wurde, die Sanierung aber durch einen lukrativen Raubkrieg im Nachbarland begleitete, sollte zu denken geben. Eine erfolgreiche Konditionierung ist etwas anderes als ein Hindernislauf, bei dem alle Teilnehmer unabhängig von Alter und Geschlecht über die gleichen Hürden gejagt werden, die ihnen vorher nicht bekannt sind. Erfolgreiche Konditionierung hat als Bedingungen:

1. langfristige Vorhersehbarkeit,
2. Spezifizität,
3. Monitoring und
4. differenzierte Sanktionierung.

Die Entwicklungsziele müssen in einem langfristig vorhersehbaren Vertrag, welcher beide Seiten bindet, vereinbart werden. Sie richten sich nach dem, was bereits erreicht ist und was künftig als erreichbar erscheint. So ergeben sich Bedingungskorridore, auf welche positive Sanktionen (Projekte, Zuschüsse und Kredite) genauso wie negative Sanktionen (Entzug von Begünstigungen, ggf. auch Einsatz von Gewalt) in einer abgestuften Form bezogen werden. Abgestufte Reaktionen ermöglichen, sich nicht selbst durch in ihren negativen Folgen unerwünschte Radikalsanktionen zu fesseln. Monitoring ist Voraussetzung der abgestuften positiven wie negativen Sanktionen.

Eine solche Politik ist allerdings mit einem Hilfesystem, das unter dem Primat des Mittelabflusses steht, nicht zu machen. In informellen Handreichungen werden unsere afrikanischen Verhandlungspartner darüber informiert, dass sie unseren Beamten und Experten Unmögliches abverlangen können, wenn sie sie in die Bredouille einer Abflussblockade bringen. Wer damit droht, kein Projekt zu realisieren, wo nach Plan der Abfluss größerer Mittel vorgesehen ist, kann sich so manche ungeplanten Benefits heraushandeln. Auf der tiefer liegenden Ebene der Projekte hören unsere Projektleiter und Evaluatoren (welche ja meist auch aus dem Milieu der Projektmitarbeiter stammen) die Drohung unserer Partner, die Verlängerung eines Projektes oder die Durchführung eines Nachfolgeprojektes nicht von diesem Geber beantragen zu wollen. Wenn diese Drohung wahrgemacht wird, sehen sich unsere Mitarbeiter von Arbeitslosigkeit bedroht. Unter diesen Bedingungen lässt sich nur schwer über Konditionalisierung reden, ganz zu schweigen von entwicklungspolitischen Leitlinien.

Wenn wir mit der Entwicklungshilfe weiterwursteln wie bisher, werden wir wie bisher Kommandostaaten stabilisieren und uns ungewollt Gewalt einhandeln. Die Instrumente für eine neue Politik sind da; es gilt, sie einzusetzen.

World Bank (2000): Can Africa Claim the 21st Century? Washington DC, Worldbank