E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2001, S. 294-297)

Nur in wenigen Ländern Sub-Sahara-Afrikas ist die demokratische Transition gelungen. In den meisten Ländern herrscht ein Mischsystem, bei dem Ansätze einer rationalen und legalen Verwaltung sich gegen die weiterbestehenden patrimonialen Herrschaftsstrukturen nicht durchsetzen können. Entscheidungen werden nicht auf der Basis institutionalisierter Regeln, sondern zugunsten personeller Beziehungen und zu persönlichem Vorteil getroffen. Wahlen dienen einer demokratischen Scheinlegitimierung, aber die Herrschaftsstrukturen werden von den neuen Herren praktisch ohne Veränderung übernommen. Als wichtigste Voraussetzung für die Entwicklung Afrikas betrachtet Erdmann daher die Durchsetzung rational-legaler Verwaltungs- und Rechtssysteme. Dafür sieht er bisher nur geringe Ansätze.

Ernüchterung hat sich im Hinblick auf die Demokratisierung in Afrika breit gemacht. Sie reicht bis hin zum Afropessimismus, der allerdings auf unrealistisch hohen Erwartungen und Maßstäben beruht. Aber tatsächlich sind nur wenige eindeutig erfolgreiche demokratische Transitionen in Afrika zu verzeichnen. Viele dieser Prozesse stehen dagegen im Zwielicht, in der Schattenwelt zwischen Demokratie und Diktatur.

Zwischenbilanz der Demokratisierung

Zum einen ist zu beobachten, dass eine demokratische Transition zwar erfolgt ist, die Verfassung demokratisch geändert wurde und Gründungswahlen mit einem Regierungswechsel stattgefunden haben - dass aber alsbald ein Wechselspiel einsetzt, in dem politische Freiheiten temporär eingeschränkt, dann wieder beachtet werden. Es finden auch erneut (halbwegs) freie Wahlen statt. Ein institutioneller Regimewechsel zurück zum Autoritarismus ist nur schwer erkennbar: keine Verfassungsänderung, kein Militärputsch. Die graduellen (Rück-)Veränderungen werden von der demokratisch gewählten Regierung vollzogen. Der umgekehrte Regimewechsel von der Demokratie zur Diktatur ist kaum zu fassen.

Zum anderen gibt es die Fälle, in denen autoritäre Regimes zwar gezwungen wurden, die Verfassung zu ändern, und Wahlen unter demokratischen Bedingungen stattfanden, die alte Regierung aber aufgrund der Zersplitterung der Opposition an der Macht bleiben konnte. Dabei bleibt die Herrschaftsausübung nicht frei von Menschenrechtsverletzungen. Eine Klassifikation als Demokratie erscheint nicht möglich. Gewisse demokratische Fortschritte wurden zwar in konstitutionellen Reformen erzielt, doch längst nicht in der politischen Praxis durchgesetzt. Die Transition ist nicht abgeschlossen - weder in die eine noch in die andere Richtung. Konstitutionell liegt zwar eine Demokratie vor, die aber niemand so nennen mag.

In beiden Beispielen ist der transitionale Prozess steckengeblieben und hat sich zu einem eigenen, "hybriden" Regimetyp verfestigt. Dieser ist zwischen Diktatur und Demokratie angesiedelt und fluktuiert zwischen den beiden Polen, wobei elementare Menschenrechte mal Beachtung finden, mal nicht. Für den afrikanischen Kontext habe ich diesen Herrschaftstyp (einen Subtypus des Hybridregimes) als "neopatrimonales Mehrparteiensystem" bezeichnet.

Der hybride Herrschaftstyp hat mit der Demokratie gemeinsam, dass der Herrschaftszugang und die Herrschaftslegitimation durch freie Wahlen gewährleistet ist. Die übrigen bürgerlichen und politischen Menschenrechte werden indessen nicht immer und gleichbleibend beachtet; Menschenrechtsverletzungen sind häufig, wenn auch nicht in schwerer oder systematischer Weise. Die maßgeblichen Unterscheidungskriterien gegenüber Diktaturen sind, dass in diesen keine freien Wahlen stattfinden, und dass Menschenrechte in systematischer Form fortwährend verletzt werden.

Ich will zeigen, dass es für die wenigen erfolgreichen Transitionen und die Existenz der vielen hybriden Regimes in Afrika einen gemeinsamen systematischen Grund gibt, nämlich das Vorherrschen der neopatrimonialen Herrschaftsform.

Im Gegensatz zu vielen pessimistischeren Beobachtern gehe ich davon aus, dass im vergangenen Jahrzehnt in Afrika mit den Demokratisierungsbewegungen beträchtliche politische Veränderungen einhergingen. Diese haben zwar nicht zu blühenden Demokratien geführt, doch ist in vielen afrikanischen Ländern ein verbesserter Schutz fundamentaler Menschenrechte, politischer Partizipation und bürgerlicher Freiheitsrechte zu verzeichnen. Oppositionelle Kräfte haben heute ganz andere Möglichkeiten, sich Gehör zu verschaffen und politisch und physisch zu überleben, als dies noch Mitte der 80er Jahre der Fall war. Damit sind wesentlich bessere Bedingungen für all jene politischen Kräfte gegeben, die die Demokratie im Sinne politischer und sozialer Partizipation vertiefen wollen.

Die Veränderungen lassen sich, wenn auch nur sehr grob, an der Situation der politischen und bürgerlichen Freiheitsrechte in vielen Ländern ablesen, wie sie im Freedom House Index alljährlich zusammengefasst werden (s. Grafik). Danach hat die Zahl der als "unfrei" klassifizierten Regimes deutlich abgenommen; sie hat sich nahezu halbiert. Hingegen hat die Zahl der "teils freien" Regimes und insbesondere die der "freien" Regimes deutlich zugenommen.

Bei den "freien" Ländern handelt es sich um die folgenden: Benin, Botswana, Kap Verde, Mali, Mauritius, Namibia, Sao Tomé & Príncipe und Südafrika. Allerdings können von diesen acht "freien" Ländern nur sechs beziehungsweise fünf als junge Transitionsländer angesehen werden. Botswana und Mauritius gelten schon seit den 70er Jahren als demokratisch, und Südafrika, zweifellos ein Transitionsland, ist innerhalb Afrikas ein Sonderfall. Von den mehr als 30 demokratieorientierten Transitionsversuchen seit Anfang der 90er Jahre können also nur fünf als erfolgreich angesehen werden. Die übrigen sind offensichtlich (wie oben beschrieben) in einem anhaltenden Übergangszustand stecken geblieben - oder sie sind in die Diktatur zurückgefallen.

Besonderheiten der
afrikanischen Transition

Nur wenige Autoren der politikwissenschaftlichen Afrikanistik, die sich mit der Transitionsforschung auseinandergesetzt haben, weisen auf die besonderen institutionellen Bedingungen der Transition in Afrika hin. Danach erfolgten die Transitionen hier auf der Basis neopatrimonialer Regimes. Eine Besonderheit dieser Art der Transition liegt darin, dass sie in den meisten Fällen von politischen Massenprotesten ausgelöst oder zumindest von ihnen begleitet wurde.

Für die Zeit vor 1989/90 lassen sich in Afrika prinzipiell vier autoritäre Regimevarianten unterscheiden:
1) Militäroligarchien;
2) plebiszitäre Einparteisysteme;
3) kompetitive Einparteisysteme;
4) Siedleroligarchien.

Die ersten drei Regimeformen werden als neopatrimoniale Variante, die Siedleroligarchien hingegen als bürokratisch- autoritär klassifiziert. Als fünfte nichtdemokratische, allerdings hybride Regimeform ist das neopatrimoniale Mehrparteiensystem zu nennen.

Wenn der Neopatrimonialismus eine besondere Form der Herrschaft ist, dann wirft dies für die Transitionen und für die demokratische Konsolidierung besondere Probleme auf, die bei Transitionen aus anderen autoritären, korporatistischen Herrschaftsformen (wie etwa in Süd- und Osteuropa) so nicht anzutreffen sind. Was ist also Neopatrimonialismus?

Neopatrimonialismus

Präzise Definitionen des Begriffs liegen nicht vor. Am einfachsten lässt sich der Neopatrimonialismus in der Gegenüberstellung zu Max Webers Begriff des Patrimonialismus definieren (Weber 1921). Weber nennt so eine Form von Herrschaft, die sich auf nur dem Herrscher persönlich verantwortliches Verwaltungs- und Militärpersonal stützt. Beim Neopatrimonialismus, der modernen Form dieses traditionellen Herrschaftstyps, handelt es sich um eine Mischform. Hier existieren Elemente patrimonialer und rational-bürokratischer Herrschaft nebeneinander, teilweise miteinander verwoben.

Im Patrimonialismus sind alle Herrschaftsbeziehungen, politische wie administrative, persönliche Beziehungen. Eine Unterscheidung zwischen Privatem und öffentlichem existiert nicht. Im Neopatrimonialismus ist hingegen diese Unterscheidung von Privatem und öffentlichem (zumindest formal) anerkannt, und es kann daher öffentlich auf sie Bezug genommen werden. Allerdings werden in der Praxis die Sphären des Privaten und des öffentlichen oft nicht getrennt. So existieren zwei Systeme nebeneinander: das patrimoniale der persönlichen Beziehungen und das legal-rationale der Bürokratie. De facto koexistieren sie nicht nebeneinander, sondern das patrimoniale dringt in das legal-rationale System ein und deformiert seine Funktionslogik.

Teil der patrimonialen Seite des Neopatrimonialismus ist der Klientelismus, der sich in ausgedehnten politischen Klientelnetzen entfaltet. Beim politischen Klientelismus geht es um den Tausch beziehungsweise die Vermittlung bestimmter Dienstleistungen und/oder Ressourcen gegen politische Unterstützung etwa in Form von Wählerstimmen.

Im Unterschied zum patrimonial eingebundenen Klientelismus steht im neopatrimonialen Klientelismus weniger der unmittelbare Tausch zwischen Patron und Klient im Mittelpunkt, sondern vor allem die "Vermittlung" von Dienstleistungen und Ressourcen. Es werden meist nicht private, eigene Dienste oder Ressourcen des Patrons (reziprok) getauscht, sondern der Patron transferiert öffentliche Ressourcen und/oder Dienste. Klientelismus kann an Verwandtschaft anknüpfen, existiert aber auch ohne diesen Bezug; er kann mit traditionellen gesellschaftlichen Beziehungen verbunden sein, ist aber als ein modernes Phänomen zu begreifen.

Für den afrikanischen Kontext ist von Bedeutung, dass Klientelbeziehungen vergleichsweise instabil sind. Klientelismus wird hier als eine Schutz- und Zielerreichungsstrategie zur Überwindung von anhaltender Unsicherheit im gesellschaftlichen Kontext verstanden, die (unter anderem) aufgrund nicht berechenbarer staatlicher Institutionen und staatlicher Politik existiert (Spittler 1977). Diese Strategie trägt ihrerseits unmittelbar zur Reproduktion dieser Unsicherheit bei, wenn ein weitgehend allseitiger und konkurrierender Rekurs auf die klientele Strategie genommen wird. Denn sie kann nur dann erfolgreich sein, wenn die Unsicherheit über das Verhalten der staatlichen Institutionen weiter besteht.

Im Hinblick auf Wirtschaft und Entwicklung ist unter solcher Herrschaft nur so viel zu nennen: Das öffentliche Amt wird in informeller Privatisierung zur Akkumulation privaten Reichtums genutzt. Die politische Macht ist die Basis zu wirtschaftlicher Macht. Dies bedeutet, dass Renteneinkommen von zentraler Bedeutung sind. Der Markt wird teils mit administrativen Instrumenten, teils mit "privaten" informellen Mitteln ausgeschaltet beziehungsweise gezielt gesteuert. Das politische Amt dient nicht nur zur Sicherung von Renteneinkommen, sondern die Kontrolle über die Steuerung dieser Einkommen ist ihrerseits von zentraler Bedeutung für den politischen Machterhalt.

Die Folge der Neopatrimonialisierung des Staates war schließlich die Zerrüttung seiner eigenen Strukturen. Dies fand seit Anfang der 80er Jahre in verschiedenen Begriffen vom "schwachen", "weichen" Staat oder vom "lahmen Leviathan" seinen Ausdruck.

Im Hintergrund stand die anhaltende Krise der afrikanischen ökonomien seit Ende der 70er Jahre und in ihrem Gefolge die Strukturanpassungspolitik von Weltbank und IWF. Die in der Krise verschärften Auseinandersetzungen um die verbliebenen staatlichen Dienstleistungen und Ressourcen, die immer weniger mit legalen Mitteln, sondern vermehrt über klientele und korrupte Praktiken ausgetragen wurden, taten ein Übriges, um die öffentlichen Institutionen zu schwächen. Die zur Verfügung stehenden klientel und administrativ zu verteilenden Leistungen und Güter wurden immer dürftiger, das Leistungsvermögen des staatlich alimentierten Patronagemantels immer enger. Die Integrationsleistung des Klientelismus für die autoritären Regimes wurde immer selektiver und schwächer. Die Implikationen sind offenkundig: Gesetze und Verordnungen werden nicht nur von der Elite missachtet, bürokratische und öffentliche Normen und Regeln mit fast alltäglicher Routine offen und informell verletzt.

Vorkoloniale und koloniale Wurzeln

Die Neopatrimonialisierung des Staates war jedoch nicht erst das Resultat der wirtschaftlichen Krise in den letzten Jahrzehnten. Patrimoniale Herrschaftssysteme kennzeichneten die vorkoloniale Welt, neopatrimoniale Herrschaftspraktiken die Kolonialzeit. Der Kolonialstaat war kein moderner rationaler Staat, sondern ein Mischgebilde aus rationalem und traditionalem Staat. Die britische indirect rule kennzeichnet das Phänomen und war in ganz ähnlicher Form auch in anderen Kolonien lebendig.

Der rationale Staat existierte nur als Kern in der hauptstädtischen Zentralverwaltung der Kolonien. Gegenüber den einheimischen "Untertanen" bediente sich die Kolonialverwaltung zur Sicherung ihrer Herrschaft intermediärer lokaler Autoritäten, das heißt echter oder erfundener einheimischer Herrscher. Dieses Reich der indirect rule blieb die Domäne patrimonialer Herrschaft, in der die von der Kolonialmacht bestätigten Herrscher - in kolonialstaatlich gesetzten Grenzen - persönlich, willkürlich, klientel und korrupt ihre Herrschaft ausüben konnten.

Aber auch die europäische Verwaltung trat auf der untersten Ebene der einheimischen Bevölkerung autoritär, despotisch und willkürlich gegenüber. District officers und commandants de cercle waren mit ihren weitreichenden Vollmachten von der zentralen Kolonialverwaltung kaum zu kontrollieren.

Die Bevölkerungsmehrheit in den Kolonien blieb bis nach dem Zweiten Weltkrieg von einer unmittelbaren Berührung mit legal-rationaler Verwaltung zumeist "verschont". Erst spät im Zuge der Dekolonisierung wurde die Bürokratie erweitert und personell aus der einheimischen Bevölkerung besetzt. Allerdings geschah dies in unzureichender Weise und nur für eine vergleichsweise kurze Zeit. Eine Kultur legal-rationaler Verwaltung konnte sich bestenfalls rudimentär entfalten. Mit der Unabhängigkeit griff die patriomoniale, klientele Herrschaftslogik auch auf den verbliebenen Kern der rationalen Verwaltungsbürokratie über.

Neopatrimonialismus bezeichnet also eine Herrschaftsweise, für die eine konstitutive Unsicherheit beherrschend ist. Das staatliche Handeln ist für alle Akteure - abgesehen vom Oberpatron, etwa dem Staatspräsidenten - nicht berechenbar. Jeder strebt danach, das unsichere System mit unterschiedlichen Mitteln für seine privaten Zwecke kalkulierbar zu machen. Die staatlichen Institutionen können damit nur eingeschränkt ihren universalistischen Zweck im Sinne gemeinschaftlicher Wohlfahrt erfüllen. Ihnen fehlt damit die Legitimität und praktische Anerkennung bei den Bürgern.

Stattdessen herrscht eine partikularistische Politik vor. So gibt es neben der formalen Politik und den legal-rationalen Institutionen ein zweites Feld der informellen Politik, das die Funktionsweise der formellen Institutionen in gravierender Weise beeinträchtigt und beschädigt. Die informelle Politik hat dabei eine solche Dimension erreicht, dass von institutionalisierter Informalität die Rede sein muss.

Das neopatrimoniale Erbe

Die Transitionen der letzten zehn Jahre fanden in Afrika unter Bedingungen extremer institutioneller Unsicherheit statt. Der Regimewechsel selbst ist immer eine Situation hoher Unsicherheit fü_r alle Beteiligten. Der schwache Staat wird durch die Demokratisierung nicht plötzlich "stärker". Im Gegenteil: Der demokratisch legitimierte Staat tritt das institutionelle Erbe des neopatrimonialen Staates an. Die Akteure haben weiterhin zwei institutionalisierte Bezugsfelder: das der formalen und das der informellen Politik und ihrer jeweiligen Institutionen. Zur institutionalisierten Unsicherheit des alten Regimes tritt neue, transitionsbedingte Unsicherheit hinzu. Die Unsicherheit beschränkt sich dabei nicht nur auf die alten und neuen formalen Institutionen, sondern betrifft auch die alten Klientelnetze, da mit dem Machtwechsel die etablierten Netze in ihrer bisherigen Funktion zunächst unwirksam werden.

Die alten Machthaber und ihre Freunde werden die Demokratie nicht unterstützen. Aber auch die neuen "Freunde der Demokratie" an der Macht vergehen sich oft genug an demokratischen Prinzipien. Oft waren sie selbst Teil des alten Regimes, aus dessen Klientelstruktur sie einst nur herausgedrängt worden sind. Die neopatrimoniale politische Sozialisation ist allen zuteil geworden.

Generell sind die neuen "Freunde der Demokratie" mit einem grundlegenden "Dilemma der Kandidatur" (O'Donnell 1992) konfrontiert: 1. die Demokratie zu institutionalisieren, 2. die eigene Macht zu erhalten. Beides ist prinzipiell nicht leicht miteinander zu vereinbaren - angesichts der neopatrimonialen Politikkultur erweist es sich als besonders schwere Hypothek.

Das Interesse an der Institutionalisierung der Demokratie erfordert, dass die Demokraten eine Reformpolitik verfolgen müssen, durch die alle formalen Herrschaftsinstitutionen gestärkt werden, um ihnen praktische Legitimität zu verleihen. Das bedeutet, dass alle Belange von Rechtsstaatlichkeit unterstützt werden müssen. So muss nicht nur eine ordentliche Justiz, sondern auch eine ordentliche Verwaltung aufgebaut werden, die eine am Gemeinwohl orientierte, universalistische, rational-bürokratischen Prinzipien gehorchende Politik ermöglicht. Dazu müssen klientele Beziehungen und Staatsapparat sowie Politik voneinander isoliert werden.

Das Interesse am Machterhalt, der hier direkt mit der Wiederwahl verknüpft ist, legt aber unter den Bedingungen der Unsicherheit neopatrimonialer Verhältnisse nahe, auf die informelle Politik der machterhaltenden Klientelnetze nicht zu verzichten. Das Interesse am Machterhalt verlangt eine strategische Patronagepolitik, die im Gegensatz zu den skizzierten Reformaufgaben steht.

Die politische Arbeit von Abgeordneten und einem neuen Präsidenten steht also im Dilemma zwischen Reform (d. h. Institutionalisierung der Demokratie) und Machterhalt. Beide schließen sich gegenseitig aus oder sind nur bei größtem politischem Geschick miteinander zu vereinbaren.

All diese Probleme gelten nicht nur für die staatlichen Institutionen, sondern auch für zivil- und politikgesellschaftliche Organisationen wie NROs und Parteien. Die informelle, neopatrimoniale Politik ist auch in diesen Institutionen lebendig. Vor allem die Parteien mit ihren vielfältigen Funktionen für die demokratische Herrschaft weisen noch fragilere bürokratische Strukturen auf als die staatliche Bürokratie. In ähnlicher Form gilt dies auch für Verbände und NROs und trägt zur organisatorischen und politischen Schwäche der Zivilgesellschaft gegenüber Regierung und Staat bei.

Die starke exekutive Funktion des afrikanischen Präsidentialismus, von der auch in den neuen demokratischen Verfassungen nicht abgegangen wurde, ermöglicht ferner, dass die Tradition extraformaler Politik fortgesetzt werden kann. Schwache Institutionalisierung der staatlichen Organe und ein starker exekutiver Präsident fügen sich systematisch zur Fortexistenz informaler Politik der Patronage.

Perspektive

Auch wenn es bisweilen nicht so erscheinen mag: Die neopatrimoniale Logik ist keineswegs unentrinnbar. Die seit den 90er Jahren anhaltende Privatisierung und Liberalisierung der Wirtschaft sorgen dafür, dass die Renteneinkommen schmaler und damit die Patronagemöglichkeiten der Politik geringer (oder doch zumindest verändert) werden. Mit der wachsenden Zahl derer, die aus dem Patronagemantel herausfallen, wächst (wenn auch nicht eins zu eins) die Zahl derer, die oppositionell für eine ordentliche, nicht korrupte Regierungsführung eintreten und dies in Parteien und zivilgesellschaftlichen Organisationen artikulieren.

Der schrumpfende Patronagemantel der autoritären Regimes hat bereits die Reihen der Demokratiebewegung auch aus der Gruppe der Unternehmer gestärkt, die teilweise die Opposition finanziert und damit zu ihrer Organisationsfähigkeit beigetragen haben. Das vorhandene zivilgesellschaftliche demokratische Potenzial kann auf diese Weise ebenso gestärkt werden wie durch junge Politiker, die liberalen, rechtsstaatlichen Normen verpflichtet sind. Zudem können diese Kräfte, zumindest in den von externer Finanzierung abhängigen Staaten, auf (konditionierte) internationale Unterstützung hoffen.

Nicht zu übersehen sind indessen gegenteilige Tendenzen: Privatisierung und Liberalisierung bergen zugleich die Gefahr, dass staatliche Institutionen und ihre Legitimität bei der Bevölkerung weiter geschwächt werden, wenn sie die erwarteten sozialen und wirtschaftlichen Leistungen nicht erbringen.

Für die hybriden Regimes stehen weiterhin zwei Möglichkeiten offen: die Regression zur Diktatur oder die Entwicklung zur (liberalen) Demokratie. Dabei erscheint die Regression zur Diktatur in alter Form unter den gegenwärtigen Verhältnissen innerer Opposition und des internationalen demokratischen Anpassungsdrucks (Menschenrechtskonditionalität, internationale Zivilgesellschaft) nur für begrenzte Zeit als möglich. Wenig wahrscheinlich ist allerdings auch die Weiterentwicklung zu liberaler Demokratie. Der Regelfall wird daher sein, dass die undemokratischen Herrschaftsformen hybrider Regimes einstweilen bestehen bleiben, zumindest unter den Bedingungen hoher externer Abhängigkeit.

Max Weber (1921-22): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. Hier: 5. Aufl. 1990, Tübingen, S. 583 ff.