E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2001, S. 298-300)

Warum ist die Industrialisierung Afrikas gescheitert? Die Strategien sowohl der Geber im Norden als auch der afrikanischen Machteliten waren und sind eher an der Errichtung kapitalintensiver Großbetriebe als an der Förderung des Wachstums der vorhandenen Klein- und Kleinstbetriebe interessiert. Da die modernen Großbetriebe aber die Umgebung nicht vorfinden, die sie für ihre Tätigkeit brauchen, sind sie nicht überlebensfähig und tragen zur Entwicklung der afrikanischen Wirtschaft und Gesellschaft kaum etwas bei, sagt Wolfgang Schneider-Barthold, der diese Entwicklung seit vielen Jahren beobachtet.

Die in den meisten afrikanischen Ländern seit der Dekolonisierung verfolgte Industrieentwicklungspolitik hatte "nachholende Industrialisierung" auf ihre Fahnen geschrieben. Darunter verstand sie aber nicht das Nachholen des Entwicklungswegs der Industrieländer, sondern die Nachahmung von deren Entwicklungsstand. Der lange und mühevolle Weg, der zu diesem Stand geführt hatte, sollte kurzerhand übersprungen werden. Diese Strategie ist gescheitert. Warum das nicht anders sein konnte, soll im Folgenden begründet werden.

Ausgangslage:
Autochthones Kleingewerbe

Wie überall in der Welt gibt es auch in afrikanischen Gesellschaften traditionell autochthone industrielle Aktivitäten. Während der Kolonialzeit sind diese behindert und unterdrückt worden, um den Unternehmen der Kolonialmächte oder denen der weißen Kolonisten Absatzmärkte zu sichern. Trotz der Einschränkungen und Verbote sind die autochthonen (klein)gewerblichen Tätigkeiten immer fortgeführt worden und haben zunächst während des 2. Weltkrieges, als die Unternehmen der Kolonialmächte in den Dienst der Kriegswirtschaft gestellt wurden und die überseeischen Märkte nicht mehr regelmäßig beliefern konnten, und dann erst recht nach der Entlassung der afrikanischen Kolonien in die Unabhängigkeit an Dynamik gewonnen.

Hätten die Regierungen der jungen Nationen, ihre entwicklungspolitischen Berater und ihre Finanziers dafür sorgen wollen, dass das Gewerbe in Afrika die Entwicklung nachholt, die es einst in Europa und Nordamerika durchlaufen hat, dann hätten sie beim Vorhandenen ansetzen und den Industriesektor im Gleichschritt mit der Entwicklung der anderen Sektoren von unten und von innen her auf- und ausbauen müssen. Abgesehen von einigen wenigen aus der Kolonialzeit stammenden Mittelbetrieben - überwiegend in nicht-afrikanischer Hand - bestand der gewerbliche Sektor in den meisten der um 1960 unabhängig gewordenen afrikanischen Länder aus einheimischen Handwerkern und Kleingewerbetreibenden.

Mit minimalem Kapital- und maximalem Arbeitseinsatz, geringen, überwiegend tradierten kaufmännischen und technischen Kenntnissen, ohne Erfahrungen in Unternehmensmanagement und Marketing, unter Verwendung einfach zu beschaffender Werkzeuge und lokal verfügbarer Rohstoffe und angepasst an das niedrige Ausbildungsniveau der Arbeitskräfte sowie die lückenhafte Infrastrukturausstattung, produzierten diese Betriebe Güter und erbrachten Dienstleistungen für die einheimische Bevölkerung in Stadt und Land. Diese Aktivitäten wurden jedoch von den meisten neuen Regierungen nicht als Ansatzpunkte für Entwicklung anerkannt und gefördert, sondern als rückständig angesehen, diskriminiert und marginalisiert.

Industrialisierung von außen

Die Regierungen, ihre Berater und Finanziers verfolgten eine andere Strategie. In der Erwartung, dass das Überspringen von Entwicklung (Leapfrogging) und die Einführung des neuesten technologischen Entwicklungsstands größere Wirkungen haben werde als der Nachvollzug des europäischen Entwicklungsweges, sorgten sie dafür, dass die jeweils modernsten Produktionstechniken aus den Industrieländern nach Afrika übertragen wurden. Begleitend schufen die afrikanischen Regierungen Regelwerke und Förderinstrumentarien, die den Import der Moderne begünstigten und subventionierten, zugleich aber die bestehenden autochthonen Aktivitäten diskriminierten, kriminalisierten, verfolgten und in die Informalität abdrängten. (Die Verwendung des Begriffs "autochthon" soll nicht zu dem Schluss verleiten, dass diese Betriebe ausschließlich traditionelle Techniken und Organisationsformen verwenden. Im Laufe der Jahrzehnte haben viele von ihnen sich, besonders im technischen Bereich, neuen Entwicklungen angepasst und ansatzweise modernisiert.)

Die mit der Modernisierungsstrategie verknüpften Erwartungen wurden jedoch enttäuscht. Durch den Import moderner Anlagen entstanden lediglich Inseln der Moderne in einem Meer tradierter Unvollkommenheit.

Moderne Anlagen sind abhängig von der zuverlässigen Versorgung mit Energie, Kommunikations- und anderen Infrastrukturdiensten und liegen in einem afrikanischen Umfeld wegen Versorgungsengpässen häufig still. Sie sind technisch so sensibel, dass sie nur Rohstoffe, Betriebsstoffe und Ersatzteile sowie Wartungs- und Reparaturdienste vertragen, die höchsten technischen Ansprüchen genügen und nur selten im Inland zu finden sind. Sie sind so komplex, dass einheimisches Personal für Führungspositionen und zentrale technische Aufgaben nur selten eingesetzt und meistens durch Ausländer ersetzt wird. Sie sind kapitalintensiv und schaffen auch für niedrig Qualifizierte kaum Arbeitsplätze. Ihre Kapazität steht häufig in keinem Verhältnis zur Kaufkraft des Inlandsmarkts. Aber auch Exporte in Nachbarländer gelingen selten, weil es dort ähnliche, vor Wettbewerb geschützte Produktionsanlagen gibt.

Keine Entwicklungsanstöße

Die modernen Anlagen sind also in verschwindend geringem Maß mit der einheimischen Wirtschaft verflochten, weder auf dem Arbeitsmarkt (Beschäftigung und Qualifizierung) noch beim Bezug von Vorleistungen. Effekte auf andere Sektoren sind deshalb selten. Da die Anlagen meist nicht ausgelastet sind, werfen sie keine Gewinne ab, es sei denn, die Produktpreise sind - geschützt durch staatliche Eingriffe - exzessiv hoch.

Die modernen Anlagen gelangen in den Genuss der Privilegien, die nationale Regierungen Investoren mit einem bestimmten Mindest-Kapitaleinsatz in Investitionsschutz- und Steuergesetzen gewähren. Dazu gehören der vereinfachte und verbilligte Zugang zu Grundstücken; von der Gemeinde finanzierte ergänzende Infrastrukturinvestitionen; Befreiung von Einkommensteuer und Importzöllen; gesicherte Devisenzuteilung für Rohstoff- und Ersatzteilimporte; die Erlaubnis, Gehälter, Gebühren und Gewinne (sofern erwirtschaftet) ins Ausland zu transferieren; Schutz vor Importen. Die modernen Anlagen profitieren auch von den zur Zeit der staatlichen Wechselkurskontrollen üblichen Überbewertungen der eigenen Währung, die auch Maschinen-, Werkzeug-, Rohstoff- und Betriebsstoffimporte verbilligten und Exporte insbesondere landwirtschaftlicher Produkte verteuerten.

Im Ergebnis verhinderten die fiskalischen Privilegien, die Produktion an oder unterhalb der Gewinngrenze und die Devisenintensität der Anlagen, dass die Staatseinnahmen erhöht und die Devisenbilanz entlastet wurden; im Gegenteil, sie wurden sogar zusätzlich belastet. Die Privilegien summierten sich meist zu horrenden Subventionen aus dem Staatssäckel.

Die beschriebene, bis in die 80er Jahre hinein verfolgte Industrialisierungspolitik hat die afrikanischen Gesellschaften enorm viel gekostet, direkt in Form der Subventionen, indirekt durch den "urban bias" sowie die daraus resultierende Verschlechterung der internen Terms of Trade (d. h. immer mehr Einheiten inländisch produzierter landwirtschaftlicher Erzeugnisse müssen aufgewendet werden, um dieselbe Einheit industriell produzierter Güter zu kaufen), durch Verdrängung autochthoner Kleinst- und Kleinbetriebe mit ähnlicher Produktpalette und durch entgangenen Nutzen (d. h. den Nutzen, der durch Entwicklungsanstöße einer sich entwickelnden Industrie auf andere Sektoren in der gesamten Volkswirtschaft entstanden wäre).

Wie konnte es zu einer für die Volkswirtschaften der jungen afrikanischen Nationen so kostspieligen und entwicklungspolitisch so unwirksamen Industrialisierungsstrategie kommen?

Interessen bestimmen die
Industrialisierungspolitik

Der Grund ist, dass die daran Beteiligten Vorteile daraus zogen und so auf ihre Kosten kamen. Nutznießer in den Industrieländern waren zum einen die Lieferanten der Anlagen, die häufig auch Gesellschafter und Lizenzgeber der Unternehmen waren, auch Rohstoffe lieferten und zuweilen die Erzeugnisse vertrieben. Zum anderen schuf diese Art der Industrialisierung Arbeitsplätze für Fachkräfte des Nordens. Zum dritten erlaubte die Finanzierung moderner Anlagen den EZ-Institutionen schnelle Mittelabflüsse und den öffentlichkeitswirksamen Hinweis auf die Schaffung von Arbeitsplätzen im Norden, weil hier die verkauften Anlagen produziert wurden.

In den afrikanischen Ländern waren es die Führungseliten in Politik und Verwaltung, die aus der geschilderten Industrialisierung Vorteile zogen. Politikern und hohen Verwaltungsbeamten erlaubte sie, Renteneinkommen in Form von Bestechungsgeldern, Gewinnausschüttungen und Aufsichtsratsvergütungen einzustreichen. Die miteinander um Aufträge konkurrierenden Anlagenlieferanten benutzten diese Mittel großzügig, um einander auszustechen. Zahlreichen Führungskräften gaben die modernen Betriebe die Gelegenheit, ihrer persönlichen Klientel Arbeitsplätze, Aufträge und Einnahmen anderer Art zu verschaffen. Es liegt auf der Hand, dass dies bei der "Industrialisierung von unten", also der Förderung des einheimischen Kleinst- und Kleingewerbes, nicht so leicht möglich ist.

Theoretisch abgesichert wurde diese Industrialisierungsstrategie von dem damals weltweit alle Entwicklungsinstitutionen beherrschenden modernisierungsstrategischen Paradigma. Die afrikanischen Führungseliten - vielfach ihrer eigenen Kultur und ihren eigenen Ursprüngen entfremdet - konnten sich eine Industrieentwicklung auf der Basis einheimischer "Bastler" und Handwerker schlechterdings nicht vorstellen.

Dazu kam, dass afrikanische Eliten zu Beginn der Unabhängigkeit ihrer Staaten durchweg mittellos waren, da sie keine ökonomische Basis hatten. Der Import moderner Industrieanlagen und die damit verbundenen Renten nützten sowohl den sozialistisch orientierten Eliten wie den Politikern in marktwirtschaftlich orientierten Ländern.

Systematische Behinderung der
Industrialisierung von unten

Unglücklicherweise haben die Eliten alles getan, um die Industrialisierung ihrer Länder durch Modernisierungssprünge voranzutreiben, aber sehr wenig, um die schrittweise und organische Entwicklung des einheimischen Kleinst- und Kleingewerbes wenigstens parallel zu fördern. Nahezu alle Maßnahmen, die die Betriebe des modernen Sektors förderten, schadeten zugleich dem Kleinst- und Kleingewerbe - entweder dadurch, dass sie die Hürden (Arbeits- und Zeitaufwand, Gebühren) für seine legale, formelle Existenz erhöhten, oder dass sie ihm durch Wettbewerbsverzerrungen die Existenzgrundlage beschädigten oder entzogen.

Diese feindlichen Bedingungen zwangen viele Kleinst- und Kleingewerbetreibenden dazu, Vorschriften zu missachten, unsichtbar zu werden und im Verborgenen zu produzieren. Die Behörden sehen dieses Verhalten als illegal an und verfolgen es. Dem entziehen sich die Betroffenen gewöhnlich durch Zahlung von Bestechungsgeldern an Marktordner, Gemeindeaufseher und Ordnungshüter. Eine zynische Betrachtung könnte zu dem Schluss kommen, die Förderung der modernen Industrie finde in der Unterdrückung des autochthonen Gewerbes ihre Ergänzung. Profitieren von ersterer Politiker und Verwaltungsbeamte auf nationaler Ebene, so nutznießen von letzterer die Verwaltungsmitarbeiter auf lokaler Ebene.

Die Folgen in Gestalt unrealisierter Entwicklung sind verhängnisvoll. Eigentümer unregistrierter oder unlizenzierter Kleinstunternehmen, die also nicht über eine Rechtspersönlichkeit verfügen und mangels geeigneter Gewerberäume auf einem Stück Land arbeiten, das weder gekauft noch gepachtet oder gemietet ist, sind rechtlos und sowohl den staatlichen Organen als auch kriminellen Geschäftspartnern und Angestellten schutzlos ausgeliefert. Diese Beschreibung trifft auf die überwiegende Mehrheit der Kleinst- und Kleinbetriebe in Afrika zu. Wer zu dieser Kategorie gehört,

• treibt keine Werbung, weil sie außer Kunden auch die Ordnungshüter anzieht,
• investiert äußerst sparsam und schafft nur so viel Werkzeug an, wie sie/er forttragen kann, wenn die Bulldozer kommen, um "illegal" angesiedelte Betriebe zu vernichten,
• geht Handelsbeziehungen ausschließlich mit Partnern ein, auf die sozialer Druck ausgeübt werden kann (Verwandte, Personen mit gleicher Herkunft), weil der Rechtsweg verschlossen ist, auch wenn damit wirtschaftliche Nachteile verbunden sind,
• stellt aus demselben Grund vorzugsweise Personen des genannten Typs ein, auch wenn sie fachlich weniger geeignet sind als Fremde,
• investiert einen großen Teil des Einkommens in soziale Beziehungen, weil nur sie soziale Sicherung und Rechtssicherheit garantieren.

Betriebe, deren Inhaberinnen und Inhaber notgedrungen eine solche Strategie verfolgen, wachsen nicht, führen keine Neuerungen ein und üben deshalb auch kaum Wachstumseffekte auf andere Betriebe und Sektoren aus. Sie sichern bestenfalls gerade das Überleben der Inhaber und ihrer Angestellten. Kurzsichtige Entwicklungsökonomen schließen übrigens aus diesem Befund, solche Unternehmerinnen und Unternehmer wollten mit ihrer selbständigen Tätigkeit gar nicht mehr erreichen als Überlebenssicherung und benötigten deshalb keine Förderung. Dieser Schluss ist falsch.

Der Beitrag des Kleingewerbes zur volkswirtschaftlichen Entwicklung wird ferner dadurch gehemmt, dass die Betriebe keinen oder überteuerten Zugang zu Finanzinstitutionen und anderen Dienstleistungen haben. Kapital stammt aus privaten Quellen und ist entsprechend knapp. Fortbildungen und Beratungsdienste, zugeschnitten auf Kleinbetriebe, gibt es bisher so gut wie gar nicht. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, sind weder von staatlicher noch von privatwirtschaftlicher Seite Versuche unternommen worden, Kooperationen von Kleingewerbebetrieben mit modernen Mittel- und Großbetrieben anzuregen, zu vermitteln und zu begleiten. Clusterbildung, Subcontracting und Franchising sind in Afrika weitgehend unbekannte Begriffe und Konzepte.

Diese Verhältnisse hindern das Kleinst- und Kleingewerbe auch heute noch daran, sich zu entwickeln, auszudifferenzieren, arbeitsteilig in die Volkswirtschaft hineinzuwachsen und damit zur gesamtgesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Entwicklung beizutragen. Ein stagnierender, teilweise sogar schrumpfender Markt wird von einer immer größer werdenden Zahl von kleinstbetrieblichen Anbietern bei sinkenden Umsätzen versorgt.

Jüngste Entwicklung

Leider ist eine konsequente Umkehr der Industrieentwicklungspolitik in den meisten Ländern Afrikas nicht in Sicht. Zwar werden in Folge von Strukturanpassungsprogrammen und anderen Auflagen der Geberorganisationen die maroden Mittel- und Großbetriebe nicht weiter subventioniert und seit etwa Mitte der 80er Jahre geschlossen oder privatisiert, aber die Förderung des Kleingewerbes ist in den meisten afrikanischen Ländern über die Veröffentlichung von Strategiepapieren hinaus noch nicht weit hinausgekommen. Zugleich sehen sich die Kleinbetriebe durch die fortschreitende Liberalisierung der Außenwirtschaft erhöhtem Wettbewerb durch Einfuhren ausgesetzt.

W. Schneider-Barthold et al.: Die Organisationsfähigkeit des informellen Sektors. Der Beitrag des Kleingewerbes zur Reform des Wirtschafts- und Rechtssystems in Entwicklungsländern. München / Köln / London 1995 (Forschungsberichte des BMZ, Bd.119