E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2002, S. 277-280)

Mit seinem Hauptwerk "Aufstieg und Niedergang von Nationen" und seinen späteren Stu-dien ist Mancur Olson der intellektuelle Wegbereiter des Good-Governance-Konzeptes und der Diskussion über die Rolle der Institutionen in der Entwicklung. Er hat in den 90er Jahren entscheidend dazu beigetragen, dass das Paradigma, für Unterentwicklung sei vor allem ein Mangel an Geld verantwortlich, abgelöst wurde durch ein neues: Entwicklung wird in erster Linie gehemmt durch schlechte Institutionen. Überall dort, wo kleine Interessengruppen die Macht an sich gebracht haben und dafür sorgen können, dass die große Mehrheit der Bevölkerung beim Verteilungskampf um die Ressourcen der Gesellschaft zu kurz kommt, wird Geld von außen nur dazu führen, dass diese schädlichen Strukturen weiter verfestigt werden. Das bedeutet für die Ökonomie, dass alle Formen von Marktbeherrschung schädlich sind, dass der Zugang zum Markt für alle Teilnehmer möglichst weit offen sein muss. Auf die Politik angewendet, ergibt sich daraus das Postulat der Mehrparteiendemokratie. Dass eine globale Marktliberalisierung aber auch eine erneute Vorherrschaft der großen Konzerne zur Folge haben kann, hätte Olsons Beifall nicht gefunden.

I. Leben

Mancur Lloyd Olson wurde am 22. Januar 1932 in Grand Forks (ND) geboren und erwarb seinen B.S. an der North Dakota State University, um danach in Oxford Volkswirtschaftslehre zu studieren. Nach dem erfolgreichen Abschluss promovierte er 1963 in Harvard. Zwischen 1963 und 1967 arbeitete er als Assistenzprofessor an der Princeton University. Von 1967 bis 1969 war er hochrangiger Mitarbeiter im Ministerium für Gesundheit und Soziales, eine offensichtlich prägende Erfahrung, da er in diesen beiden Politikfeldern in das Haifischbecken des US-amerikanischen Lobbyismus eintauchte. 1969 nahm er einen Lehrstuhl für Ökonomie an der University of Maryland an, die ihm 1979 den Titel Distinguished Professor of Economics verlieh.

1991 schließlich wurde er Direktor des von ihm ein Jahr zuvor mitbegründeten Center on Institutional Reform and the Informal Sector (IRIS) an der University of Maryland. Dieses Institut entwickelte sich in den 90er Jahren zu einem der einfluss-reichsten Think Tanks der Entwicklungsländerforschung in den USA und ist auch stark in der Beratung institutioneller Reformprozesse in den Transformationsgesellschaften des Südens und Ostens tätig. Interdisziplinär ausgerichtet, widmet sich die Arbeit von IRIS vor allem der Aufgabe, länderspezifische Spielregeln für den Übergang in eine ordoliberal geprägte Marktwirtschaft zu entwerfen und Strategien für deren Umsetzung zu erarbeiten. Demokratisierung, Justizreformen, Marktregulierung, Wettbewerbspolitik, Korruptionsbekämpfung sowie Sozialkapitalbildung sind thematische Schwerpunkte von IRIS.

Mancur Olson war Vizepräsident der American Economic Association, Präsident der Sektion für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften der American Association for the Advancement of Science sowie Gründer der Public Choice Society. Gastprofessuren und Fellowships führten ihn unter anderem nach Oxford und an das Woodrow Wilson International Center in Washington. Neben den vier wichtigen Monographien, die seinen Ruf begründeten, gab Mancur Olson mehrere Sammelbände heraus und war Autor von über hundert wissenschaftlichen Aufsätzen. Er starb am 19. Februar 1998 im Alter von 66 Jahren an einem Herzinfarkt.

II. Werk
Die Rolle von Interessengruppen

Mancur Olson wandte sich erst in der letzten Dekade seines Schaffens explizit den Problemen der Entwicklungsländer zu, aber seine beiden ersten Hauptwerke befassten sich mit dem Funktionieren wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Systeme und hatten damit ebenfalls einen deutlichen Einfluss auf die Entwicklungstheorie. Sie sollen deshalb zunächst kurz vorgestellt werden.

In "The Logic of Collective Action" (1965) legt Olson die Grundlage für eine Theorie der Organisation sozialer Interessen. In modernen und sozial ausdifferenzierten Gemeinschaften bilden sich demnach Interessengruppen, um für ihre Mitglieder kollektive Güter zu beschaffen. Diese kollektiven Güter, vielfach in Gestalt formaler und informaler Ge- und Verbote, sind gleichsam die Spielregeln der Gemeinschaft und lenken in erheblichem Maße die Verteilung von Ressourcen. Arbeitnehmer schließen sich in Gewerkschaften zusammen, die ihnen zu höherem Lohn und weniger Arbeitszeit verhelfen sollen; Unternehmerverbände werden zu dem Zwecke gegründet, die Position der Unternehmer zu stärken, paramilitärische Gruppen dienen ihrer Klientel durch die Herstellung von Sicherheit und durch das gewaltsame Ausschalten unliebsamer Opposition. Auch die Gründung von Staaten verfolgt den Zweck, für die Staatsbürger kollektive Güter zu erstellen.

Doch verfügen nicht alle Interessengruppen über die gleichen Fähigkeiten zur Erreichung dieses Ziels. Olson zeigt, dass die Organisation gesellschaftlicher Interessen nicht symmetrisch ist, sondern dass die Sonderinteressen kleiner Gruppen sich wesentlich stärker durchsetzen als die Interessen großer Gruppen. Den Grund sieht er darin, dass große Gruppen schwieriger zu gemeinsamem (kollektivem) Handeln zu bringen sind als kleine Interessengruppen. Letztere sind demnach eher in der Lage, die Interessen ihrer Mitglieder zu bedienen, und sie setzen sich in bestimmten Gesellschaften so stark durch, dass das Wohl des Gesellschaftsganzen dadurch in Gefahr gerät.

Aufstieg und Niedergang
von Nationen

Auf der Logik "kollektiven Handelns" aufbauend, widmet sich Olson in seinem zweiten Werk "The Rise and Decline of Nations" (1982) dem Problem der wirtschaftlichen Sklerose und entwickelt eine gesellschaftliche Theorie des Marktversagens. Aufstieg und Niedergang der Nationen werden demnach durch die Fähigkeit oder Unfähigkeit von Gesellschaften zu institutionellem Wandel geprägt, die sich wiederum aus dem Einfluss von Interessengruppen auf die Politik eines Landes ergeben. Aus ordnungspolitischer Perspektive zeigt Olson, wie durch Rent- seeking und Lobbyismus ein allmählicher Niedergang der gesamtwirtschaftlichen Produktivität und Anpassungsfähigkeit bewirkt wird. Rentseeking ist dabei u. a. das Bestreben, durch Kartellabsprachen die Preise künstlich hoch zu halten, um so das eigene Einkommen zu maximieren. Die Errichtung von Kartellen, die Markteintrittsbeschränkungen von Handwerkszünften oder Zölle sind Beispiele dafür, wie Preise zugunsten organisierter Interessen verzerrt werden, um deren Mitgliedern bestimmte kollektive Güter, nämlich Renteneinkommen, zu verschaffen.

Dies dient jedoch nicht den Interessen der Gesamtgesellschaft. Je stärker das Streben nach Renten in einer Gesellschaft ausgeprägt ist, desto schwächer werden die Produktivität und damit verbunden der wirtschaftliche Fortschritt der Gesellschaft sein. Dabei üben kleine und organisationsfähige Interessengruppen einen überproportional starken Einfluss auf die Wirtschaftspolitik aus und sind erfolgreich beim Streben nach wirtschaftlichen Privilegien. Offene Märkte und nachhaltiger wirtschaftlicher Wettbewerb werden beschädigt, ein schleichender wirtschaftlicher Niedergang setzt ein. Die Monopolisierung von Märkten wird langfristig die Binnennachfrage verringern, die Kartellierung der Ökonomie durch Verteilungskoalitionen wird die Anpassungsfähigkeit hemmen und die Volkswirtschaft verwundbarer gegenüber externen Schocks machen. Diese "institutionelle Verkrustung" ist es, die letztlich zum wirtschaftlichen Niedergang führt.

Die Rolle der Institutionen

Olsons letztes, zwei Jahre nach seinem Tod erschienenes Werk "Power and Prosperity" (2000) ist das Ergebnis einer über zehnjährigen Beschäftigung mit ökonomischen und politischen Problemen von Entwicklungsländern. Olson widmet sich nunmehr explizit staatlichen Institutionen und politischer Herrschaft. Er behält dabei seine zentrale These bei, dass es in allen politischen Systemen Versuche des Rentseeking gebe. Aber ob diese sich durchsetzen und damit langfristig zu einer Rentseeking Society mit entsprechend geringer Innovations- und Wirtschaftskraft führen, hänge entscheidend von den politischen Spielregeln, den Institutionen des politischen Systems, ab.

Damit stellt er die zentrale Frage der gegenwärtigen Good-governance-Diskussion in den Mittelpunkt seiner Überlegungen: Welches sind die geeigneten Spielregeln einer Gesellschaft zur Förderung wirtschaftlicher Entwicklung?

In seinem wegweisenden Aufsatz von 1993 "Dictatorship, Democracy and Development" hatte er versucht, die systemimmanente Schwäche von Autokratien nachzuweisen. Hierzu führt er in einer an Hobbes angelehnten Argumentation die Metapher des "roving/stationary bandit" ein:

Der herumziehende Bandit sucht plündernd immer neu Gegenden heim und ist deshalb nicht am Wohlergehen der Bevölkerung interessiert; zum stationären Banditen wird er durch die Erkenntnis, dass es lohnender ist, von der immergleichen Bevölkerung Steuern zu erheben. Nun muss er ein hohes Interesse an wirtschaftlichem Wachstum haben, da dies seine Steuereinnahmen erhöht. Er wird also darauf achten, dass Verträge eingehalten werden, und er wird das Dorf vor anderen Banditen schützen. Auch die Dorfbewohner befinden sich in einer der Anarchie vorzuziehenden Lage, da bei erhöhter Rechtssicherheit geringere Transaktionskosten anfallen und damit starke Anreize für produktive Tätigkeiten existieren.

Mit dieser Argumentation zeigt Olson, dass Autokratien über einen gewissen Zeitraum zwar beachtliche Wachstumsraten erzielen können. Langfristig sind Autokratien jedoch den liberalen Demokratien aus vier Gründen unterlegen:

1) Die Rechtssicherheit in der Autokratie ist begrenzt auf das Verhältnis zwischen den Bürgern, gilt aber nicht zwischen den Bürgern und dem Staat. Durch die Möglichkeit der willkürlichen Änderung politischer Spielregeln ist die Erwartungssicherheit der Bürger also geringer als in der liberalen Demokratie. Denn dort sind die Eingriffsrechte der Regierenden an das Gesetz gebunden und werden von einer unabhängigen Gerichtsbarkeit überwacht. Die geringere Erwartungssicherheit führt nun dazu, dass kurzfristige Investitionen zu Ungunsten längerfristiger bevorzugt werden, was wiederum die effiziente Verteilung produktiver Ressourcen verringert. Langfristig rentable Investitionen, etwa in die Forschung, werden so benachteiligt.

2) Verschärft wird das Problem der Unsicherheit in Autokratien durch die nur schwer zu regelnde Nachfolgefrage: Werden nach dem Abgang des Herrschers noch die gleichen Spielregeln gelten? In solchen Situationen wächst daher die Unsicherheit drastisch an. Die Wirtschaftssubjekte werden bestrebt sein, möglichst kurzfristige Investitionen zu tätigen, die Anreize für kurzfristige Spekulations- und Rentseeking-Strategien steigen an. Liberaldemokratische Verfahren sind hingegen so angelegt, dass sie durch die regelmäßig wiederkehrende Ausschreibung des Herrschaftsmonopols (Wahlen) nicht in ihrer Gültigkeit berührt werden.

3) Autokratische Gesellschaften sind gespalten in eine herrschende Verteilungskoalition und die Bürger, denen nicht das gleiche Maß an Rechten zusteht. Die Verteilungsdisparitäten, die besonders häufig in Autokratien anzutreffen sind, beruhen darauf, dass der Autokrat und seine staatlichen und gesellschaftlichen "Partner" über ein nicht reguliertes Monopol politischer Herrschaft verfügen. Dadurch wird das Verhältnis des Angebots an öffentlichen Gütern zu den Einnahmen an Steuern, Abgaben und sonstigen (über staatlich verordnete Preisverzerrung gewonnene) Renten kleiner sein als unter den Bedingungen einer Wettbewerbsgesellschaft. In einer liberaldemokratischen Gesellschaft hingegen, in der das Regierungsmonopol in regelmäßigen freien und fairen Wahlen neu ausgeschrieben wird, kommt es zu einem effizienteren Umgang mit Staatseinnahmen; dies erschwert eine ungehemmte Begünstigung der mit den Herrschenden verbundenen gesellschaftlichen Interessengruppen.

4) Autokraten müssen hohe wirtschaftliche Renten an ihre staatlichen und gesellschaftlichen Trägergruppen vergeben, um ihren Herrschaftsanspruch aufrechtzuerhalten; denn der Verlust des Herrschaftsanspruchs in einer Autokratie birgt im Unterschied zur Demokratie die Gefahr des dauerhaften Ausschlusses. Um dieses Risiko zu kompensieren, werden die Beteiligten an einer Herrschaftskoalition größere Gewinne erwarten. Da aber, wie oben gezeigt, die Struktur von Autokratien das Wachstum über Produktivitätsgewinne erschwert, ergibt sich eine Neigung, stärker auf die Erhöhung des Inputs als auf die Verbesserung des Verhältnisses von Output zu Input zu setzen: Autokratien greifen in überproportionalem Maße auf Strategien der territorialen Erweiterung oder der externen Verschuldung zurück.

Olson versucht also aus institutionenökonomischer Perspektive zu erklären, warum autokratische Herrschaft gegenüber liberaldemokratischer Herrschaft unterlegen ist. Doch verfällt er nicht der optimistischen These, dass dies automatisch den Siegeszug der liberalen Demokratie nach sich ziehe. Vielmehr kann der Niedergang einer Autokratie den Aufstieg einer anderen zur Folge haben; oder der Übergang von der Autokratie zur Demokratie kann aufgrund der Persistenz alter Eliten und monopolistischer Praktiken derart schwierig sein, dass die junge Demokratie an Legitimation verliert.

Anhand der Analyse der politischen und ökonomischen Transformation in Russland verweist Olson darauf, dass die Etablierung wettbewerbsfreundlicher Spielregeln die Zerschlagung alter Elitenkoalitionen voraussetzt. Würde hingegen der Transformationsprozess durch die Eliten des alten Systems gesteuert, so seien erneut wettbewerbsfeindliche Praktiken zu erwarten. Deswegen sei es Aufgabe der Entwicklungszusammenarbeit, solche Spielregeln zu fördern, die auf die nachhaltige Öffnung von politischen wie wirtschaftlichen Märkten zielen, die Partizipationsmöglichkeiten des einzelnen erhöhen und Rentseeking von kleinen Interessengruppen erschweren.

III. Wirkung

Da Mancur Olsons Werk interdisziplinär angelegt ist, wird es gleichermaßen in Ökonomie, Soziologie und Politikwissenschaft gewürdigt. Olson war bis zu seinem verfrühten Tod ein aussichtsreicher Kandidat für den Nobelpreis für Ökonomie. Er gilt als Mitbegründer und führender Vertreter des institutionenökonomischen Forschungsansatzes in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften. Olsons theoretisches Vorgehen fußt auf dem Bild des Homo oeconomicus, der jedoch im Unterschied zu den Modellen der frühen Neoklassik mit dem Problem von Informationsselektion und Unsicherheit konfrontiert ist: Die Marktbedingungen sind keineswegs für alle Teilnehmer gleich. Dadurch gewinnen Institutionen, die gesellschaftlichen Spielregeln, die die Erwartungssicherheit erhöhen, eine große Bedeutung.

Olsons Forschungsinteresse galt vor diesem Hintergrund den Wechselwirkungen zwischen Interessengruppen und Institutionen, aus denen die Dynamik politischen, wirtschaftlichen und sozialen Wandels entsteht. Seine Vorgehensweise ist hypothetisch deduktiv und eng an den kritischen Rationalismus gebunden. Sein gut verständlicher Schreibstil macht sein Werk auch Nichtökonomen vergleichsweise einfach zugänglich, humorvolle Metaphern werden durch Seitenhiebe auf den Wissenschaftsbetrieb ergänzt.

Seine Bedeutung für die Entwicklungstheorie liegt vor allem darin, dass die Veröffentlichungen aus der letzten Phase seines Schaffens ihn zum intellektuellen Wegbereiter des Good-Governance-Konzeptes machen. Aber auch die Argumente seiner ersten beiden Hauptwerke tragen dazu bei, die Probleme der Entwicklungsländer zu verstehen. Die von Olson beschriebenen kleinen und organisationsfähigen Gruppen lassen sich in den Entwicklungsländern leicht identifizieren, etwa in Gestalt der bürokratischen Staatsklassen oder der Großgrundbesitzer, die in der Lage sind, sich zu organisieren und kollektive Güter zu Ungunsten der Mehrheit der Bevölkerung an sich zu bringen. Aber auch schlagkräftige Gewerkschaften werden eher von kleineren Gruppen von Arbeitnehmern in vergleichsweise fortgeschrittenen Branchen organisiert, die damit ihre Interessen im Vergleich zur breiten Masse der Arbeitnehmer besser durchzusetzen vermögen.

Erich Weede (1985) argumentiert ganz im Sinne Olsons, dass die Fragmentierung zwischen urbanen Zentren und ruraler Rückständigkeit in vielen Entwicklungsländern darauf beruhe, dass sich städtische Funktionseliten viel leichter organisieren lassen als das Gros der Landbevölkerung. In einer Verteilungskoalition mit Großgrundbesitzern würden daher die urbanen Interessen eher als diejenigen der breiten Landbevölkerung durchgesetzt. Auch das vielfach in Entwicklungsländern zu beobachtende Fehlen einer adäquaten Politik zur Förderung klein- und mittelständischer Betriebe, das im Gegensatz zur mannigfaltigen Begünstigung von Großunternehmen steht, wird durch die Argumentation Olsons verständlich. Schließlich haben kleine Gruppen, die im Besitz der Herrschaft sind, auch die Möglichkeit, autoritäre Zwangsmittel einzusetzen und dadurch nicht nur ihre eigenen Interessen zu fördern, sondern gezielt darauf hinzuwirken, die Organisation von großen Interessengruppen zu verhindern.

Olsons gesamtes Werk durchzielt die Sorge darum, dass Märkte durch kleine Interessengruppen vermachtet werden und dadurch die Verteilung ökonomischer und politischer Güter zu Lasten der Gemeinschaft gefördert wird. Gerade seine letzte Schaffensphase verdeutlicht die ordoliberale Stoßrichtung seiner Argumentation. Es verwundert daher nicht, dass die Neue Züricher Zeitung sein letztes Buch lobend als "liberales Manifest ohne Werteschwulst" hervorhebt.

Seine Thesen nehmen die gegenwärtige Diskussion um Good Governance vorweg. Wurden in den 80er Jahren politische Faktoren bei der Erklärung von Entwicklungsblockaden vernachlässigt und der Mangel an Kapital überbewertet, so setzte mit dem Aufschwung der institutionenökonomischen Analyse in den 90ern auch eine Aufwertung politischer Variablen ein. Dass die US-amerikanische Entwicklungspolitik und die Weltbank-Berichte in den letzten Jahren die Bedeutung von Institutionen und "Good Governance" so stark hervorhoben, macht den Einfluss von Olson und dem von ihm geleiteten IRIS-Institut deutlich.

Dabei ist das politische System nicht mehr nur Adressat, sondern stärker auch Gegenstand von Entwicklungszusammenarbeit geworden. Das übergeordnete Prinzip ist die Suche nach gesellschaftlichen Spielregeln, die eine Akkumulation unkontrollierter politischer und wirtschaftlicher Macht verhindern. Die Betonung guter staatlicher Institutionen zeigt, wie sich die Forderung nach der Zurückdrängung des Staates verschoben hat in Richtung auf eine Diskussion über die Qualität staatlicher Eingriffe. Olsons Schriften sind dabei enorm hilfreich, weil sie es ermöglichen, die Anreizsysteme zu erkennen, die eine Auflösung der Entwicklungsblockaden ermöglichen.

- Boeckh, Andreas / Pawelka, Peter (1997): Staat, Markt und Rente in der sozialwissenschaftlichen Diskussion, in: dies. (Hg.): Staat, Markt und Rente in der internationalen Politik. Opladen, 8-26
- Braun, Dietmar (1999): Theorien rationalen Handelns in der Politikwissenschaft. Opladen
- Elsenhans, Hartmut (1981): Abhängiger Kapitalismus oder bürokratische Entwicklungsgesellschaft. Versuch über den Staat in der Dritten Welt. Frankfurt, New York
- Faust, Jörg (2000): Informelle Politik und ökonomische Krisen in jungen Demokratien, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B21/2000, 3-9
- Ostrom, Elinor (1990): Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge
- Schamis, Hector E. (1990): Distributional Coalitions and the Politics of Economic Reform in Latin America, in: World Politics 51 No. 1, 236-268
- Weede, Erich (1984): Warum bleiben arme Leute arm? Rentseeking und Dependenz als Erklärungsansätze für die Armut in der Dritten Welt, in: Politische Vierteljahresschrift 26, 270-286