E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 2002, S. 281-282)

Die asiatische Finanzkrise, die 1997 begann, ist nun allmählich aufgearbeitet. Zwar kommen die Länder nicht aus der Krise heraus, weil ihre Verschuldung dramatisch weiter ansteigt, aber klar geworden ist, dass Überinvestition im privaten Sektor die Hauptursache war, und dass die restriktiven Maßnahmen des Internationalen Währungsfonds gegenüber den staatlichen Finanzregimes wesentlich zur Verstärkung der Krise beigetragen haben. Nun kommt es zu einer neuen Finanzkrise in Lateinamerika. Sie hat aber andere Ursachen, wie Heribert Dieter klar macht. Die Einstufung durch die internationalen Rating-Agenturen bringen Brasilien, ein Land mit gesunder Wirtschaft und gesundem Staatshaushalt, in eine Klemme zwischen Konjunktursteuerung und Schuldenbedienung. Nur radikale Maßnahmen, wie Kapitalverkehrskontrollen, könnten hier helfen.

Der Zusammenbruch der argentinischen Wirtschaft hat sich, entgegen der Hoffnung vieler Beobachter, nun doch zu einem Flächenbrand in Lateinamerika ausgeweitet. Inzwischen stecken auch Brasilien und Uruguay in einer schweren Krise und haben den Internationalen Währungsfonds um Beistand gebeten.

Anfang des Jahres 2002 musste Argentinien den Wechselkurs des Peso freigeben, der seit 1991 an den Dollar gebunden war. Die argentinische Wirtschaft befindet sich seitdem in freiem Fall. Die Banken des Landes stehen vor dem Zusammenbruch, das Land kann den Schuldendienst nicht mehr leisten, und ein Ausweg aus dieser Situation ist nicht erkennbar.

Trotz der dramatischen Situation schien das Land zunächst eine Ausnahme darzustellen. Argentiniens langjähriges Währungsregime, das "currency board", war ein Sonderfall in Lateinamerika. Der große Nachbar Brasilien schien weit weniger angreifbar.

Brasiliens erfolgreiche Wirtschaft

Brasiliens ökonomische Bilanz ist im Grunde sehr gut. Die größte Volkswirtschaft Lateinamerikas hat in den vergangenen sieben Jahren beachtliche Erfolge erzielt. Der wichtigste Punkt ist die Überwindung der hohen Inflationsraten der 80er und frühen 90er Jahre. Von 1982 bis 1992 waren die Konsumentenpreise jedes Jahr durchschnittlich um 476 % gestiegen. Noch 1994 war eine Hyperinflation von 2075 % zu verzeichnen. Die Regierung von Präsident Fernando Henrique Cardoso hat von 1995 an die Inflationsraten auf einstellige Werte zurückgeführt. Zugleich gelang es, die öffentlichen Haushalte im Kern zu sanieren. Der so genannte Primärsaldo, d. h. ohne die Berücksichtigung von Zinszahlungen, ist bemerkenswert; in den Jahren 2000 und 2001 betrug der Primärüberschuss 3,5 bzw. 3,7 % des Bruttoinlandsprodukts.

Auch die Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts waren in den vergangenen Jahren ordentlich. Im Jahr 2000 wuchs Brasiliens Wirtschaft real um 4,5 %, im Jahr darauf um 1,6 %. Für dieses Jahr erwartet die OECD eine Zunahme der Wirtschaftsleistung um 2,5 und nächstes Jahr um 3,0 %. Diese Daten sind um so bemerkenswerter, wenn berücksichtigt wird, dass die Wirtschaft des wichtigen Nachbarn Argentinien in diesem Jahr um etwa 15 % schrumpfen wird.

Das Hauptproblem der brasilianischen Wirtschaft sind die hohen Zinssätze. Gegenwärtig beträgt der Leitzins 18,5 % bei etwa 4 % Inflation. Dies bremst die wirtschaftliche Entwicklung drastisch.

Zum einen muss die brasilianische Regierung sowohl an inländische als auch an ausländische Gläubiger hohe reale Zinsen zahlen. Aus dem Primärüberschuss wird dadurch ein Haushaltsdefizit. Im Jahr 2000, als die Zinssätze noch deutlich niedriger waren als heute, betrug das Defizit 1,2 % des BIP, ein Jahr später bereits 3,0 %. Schon im Jahr 2001 mussten also rund 6,7 % des BIP zur Zahlung der Zinsen auf die Staatsverschuldung gezahlt werden. Dabei sind Brasiliens öffentliche Finanzen in vergleichsweise guter Verfassung. Für diese Einschätzung spricht nicht nur der hohe Primärüberschuss, sondern auch die niedrige Gesamtverschuldung von 54,5 % des BIP.

Zum anderen wird bei derartig hohen Zinssätzen weder ausreichend konsumiert noch investiert. Diese Konsum- und Investitionsschwäche kann am raschesten durch niedrige Realzinsen überwunden werden.

Die hohen Zinssätze sind aber nicht hausgemacht, sondern Ausdruck der Panik von internationalen Gläubigern. Offenbar haben diese Anleger vor einem Regierungswechsel Angst und kürzen Kredite an brasilianische Schuldner. Dabei wird in der gegenwärtigen Panik nicht unterschieden zwischen staatlichen und privaten Schuldnern. Diese Verknappung von Liquidität auf den internationalen Finanzmärkten führt zu einem Druck auf den Wechselkurs, den die Notenbank durch hohe Zinssätze zu stützen versucht. Ein Teufelskreis: Wenn die Zentralbank die Zinsen, wie es auf konjunkturellen Gründen eigentlich sinnvoll wäre, deutlich senken würde, wäre mit einem weiteren Einbrechen des Wechselkurses zu rechnen. Dies wiederum würde die Bedienung der brasilianischen Außenverschuldung, die sich gegenwärtig auf etwa 210 Mrd. US$ beläuft und die zu 56 % von privaten Schuldnern aufgenommen wurde, unmöglich machen.

Die Finanzmärkte disziplinieren nicht,
sondern schikanieren

Die Situation ist paradox: Brasiliens Gläubiger treiben das Land durch die Verknappung der Kredite in eine Finanzkrise, unter der, wenn es zum Zahlungsausfall kommt, auch die Gläubiger selbst leiden würden. Was ist das Motiv?

Die Frage ist rasch beantwortet: Wenn es nicht zum Zahlungsausfall kommt, winkt den Gläubigern eine stattliche Prämie. Im Vergleich zu US-amerikanischen Staatsanleihen muss schon der brasilianische Staat auf Dollar-Anleihen einen Aufschlag von 17 % zahlen, und private Schuldner zahlen noch wesentlich höhere Aufschläge. Solange also Brasilien die Bedienung des Schuldendienstes schafft, erzielen internationale Gläubiger beachtliche Profite.

Gegenwärtig leidet Brasilien unter den internationalen Finanzmärkten in inakzeptabler Weise. Von den Befürwortern der Liberalisierung der Finanzmärkte ist immer wieder betont worden, die Finanzmärkte würden einen disziplinierenden Einfluss auf Regierungshandeln haben und leichtfertige Finanzpolitik verhindern. Der Fall Brasilien zeigt aber einmal mehr, dass Finanzmärkte in unangemessener Weise Einfluss auf den demokratischen Prozess eines Landes nehmen können: Allein die Perspektive, dass ein linker Kandidat die Präsidentschaftswahl im Oktober gewinnen könnte, führt zu panischen Aktivitäten von Investoren. Selbst George Soros, einer der erfolgreichsten Spekulanten der letzten Jahrzehnte, geht diese Aushebelung der Demokratie entschieden zu weit. Soros behauptet sogar, dass die gegenwärtigen Probleme des Landes rein gar nichts mit Brasiliens Wirtschaftspolitik zu tun haben.

Der Internationale Währungsfonds hat dies eingesehen und vor dem Hintergrund der grundsätzlich positiven Entwicklung in Brasilien den größten Einzelkredit seiner Geschichte zugesagt. 2002 kann das Land über 6 Mrd. US$ verfügen, 2003 über weitere 24 Milliarden. Der Fonds hat hier sinnvoll gehandelt: Vor dem Hintergrund der akuten Liquiditätskrise ist es sinnvoll, einem Krisenland rasch und großzügig Liquidität bereitzustellen. Auf die Panik auf den internationalen Finanzmärkten hat der Fonds dieses Mal gut reagiert.

Das Dilemma ist aber, dass Brasilien auf Dauer keine Chance haben wird, der Zahlungsunfähigkeit zu entrinnen, wenn die Zinsen nicht rasch und drastisch sinken. Solange die realen Zinsen oberhalb der realen Wachstumsrate liegen, wächst das Verhältnis von Schulden und Bruttoinlandsprodukt exponentiell. Mit anderen Worten: Angesichts von Realzinsen, die um mehr als 10 % oberhalb der Wachstumsrate liegen, gerät Brasilien unweigerlich mit jedem Tag tiefer in die Verschuldungsfalle.

Kapitalverkehrskontrollen als Lösung?

Wenn man diesen Zusammenhang berücksichtigt, wird klar, dass zur Überwindung der brasilianischen Krise radikalere Maßnahmen notwendig sein werden. Brasilien könnte von den Erfahrungen Malaysias lernen: Die dortige Regierung hatte am 1. September 1998 vorübergehend umfassende Kapitalverkehrskontrollen erlassen, die zwei Zielen dienen sollten: Erstens sollte der Wechselkurs stabilisiert werden, und zweitens wollte man der Zentralbank die Senkung der inländischen Zinsen zur Belebung der Investitionstätigkeit und Konsumnachfrage ermöglichen. Beide Ziele wurden erreicht. Malaysia erholte sich vergleichsweise rasch von der Krise. Ähnlich könnte nun Brasilien handeln.

Im Falle Brasiliens kommt erschwerend hinzu, dass das Land nach wie vor nur unzureichenden Zugang zu den Weltmärkten hat. Bei Agrarprodukten ist das Land mit alten und neuen Zugangshürden konfrontiert. Bei Industriegütern macht sich der wachsende Protektionismus der USA negativ bemerkbar: Seit März 2002 müssen Brasiliens Stahlexporteure 30 % Zoll in den USA zahlen. Ähnlich problematisch ist die Lage bei einem High-Tech-Produkt, dem brasilianischen Embraer-Jet. Kanada, wo der Bombardier-Konzern ein Konkurrenz-Flugzeug herstellt, hat Brasilien mit Erfolg bei der WTO wegen der Gewährung von Subventionen verklagt. Die Lage ist aus brasilianischer Sicht daher mehr als vertrackt: Eine Ausweitung der Exporte ist zumindest schwer. Zugleich müssen die negativen Konsequenzen unregulierter Finanzmärkte allein von Brasilien getragen werden. Analog ist die Lage in Argentinien.

Und Uruguay?

Der Fall Uruguay ist naturgemäß anders gelagert. Das kleine Land leidet unter den Problemen der großen Nachbarn Argentinien und Brasilien. In erster Linie wurde Uruguay destabilisiert durch massive Abhebungen ausländischer Bankkunden, die Geld in Uruguay angelegt hatten. Vor der zwangsweisen Schließung der Banken wurde an einigen Tagen per Saldo mehr als 100 Mio. US$ abgehoben. Diese Kapitalflucht aus Uruguay zwang die Notenbank im Juni, den Wechselkurs freizugeben. Der Peso verlor in kurzer Zeit nahezu die Hälfte seines Wertes. Eine Stabilisierung ist damit aber nicht erreicht worden: Die Anleger zogen sich weiter aus Uruguay zurück. Infolgedessen musste die Zentralbank den Geschäftsbanken US-Dollar zur Verfügung stellen, wodurch die Reserven der Zentralbank innerhalb weniger Monate von 3000 Mio. US$ auf 650 Mio. schmolzen. Auch Uruguay musste den IWF um Hilfe bitten.

Der Flächenbrand in Lateinamerika wird vermutlich zu anhaltender Enttäuschung führen. Anfang der 90er Jahre waren Argentinien, Brasilien und andere Länder zu neuen Ufern aufgebrochen. Vom IWF beraten, haben diese Länder umfassende politische und ökonomische Reformen durchgeführt. Marktwirtschaftliche Reformen, Privatisierung und die Liberalisierung des Kapitalverkehrs sollten zu Wohlstand führen. Die Demokratisierung sollte diese Reformen absichern.

Zehn Jahre später zeigt sich nun, dass diese Versprechen nicht realisiert werden konnten. Privatisierung führte oft zur Bereicherung korrupter lokaler Eliten. Die Liberalisierung des Warenhandels schlug sich weniger in steigenden Exporten als in wachsenden Importen von Luxusgütern nieder. Die Demokratisierung wird heute von den Finanzmärkten, siehe Brasilien, vor allem als Risiko bewertet. Die Öffnung für ausländisches Kapital, insbesondere für nur kurzfristig gebundenes, hat eine kurze Scheinblüte beschert. Es ist zu befürchten, dass Lateinamerika vor einem neuen "verlorenen Jahrzehnt" steht.