E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 1, Januar 2001, S. 13-16)

In einem ersten Artikel zur Auswertung der BMZ-Querschnittsevaluierung, die sich mit langfristigen Wirkungen der EZ befasst, haben Reinhard Stockmann, Alexandra Caspari und Paul Kevenhörster ihre Überlegungen zur nachhaltigen Wirksamkeit von Projekten vorgetragen, die ihnen nur dann gewährleistet erscheint, wenn die Projekte die Akzeptanz von Partnern und Zielgruppen gefunden haben.
Gegen diese Überlegungen wendet Dirk Messner ein, dass die Nachhaltigkeit eines Projekts allein (also seine Überlebensfähigkeit) noch keine entwicklungspolitische Wirkung garantiere. Oft seien die irrelevantesten Projekte die, die am besten überleben. Wichtig sei vielmehr die Ausstrahlung über das Projekt hinaus. Damit verknüpft er Hinweise auf die neue Entwicklungspolitik, die nicht mehr auf Einzelprojekte orientiert sei, sondern auf systemische, strukturverändernde Wirkungen abziele.

Die Querschnittsevaluierung zu langfristigen Wirkungen deutscher EZ-Projekte1 stellt eine wichtige Innovation dar. Die EZ-Diskussion über Nachhaltigkeit ist bereits über fünfzehn Jahre alt. Nun erlaubt eine Ex-post-Evaluierung von 34 Projekten erstmals differenziertere Aussagen darüber, was eigentlich mit den EZ-Vorhaben nach Ende der Förderung geschieht.

Die in einem Artikel in E+Z präsentierten (Teil-)Ergebnisse sind in vielerlei Hinsicht aufschlussreich. Insbesondere die Betonung der Bedeutung der Akzeptanz der Projektziele und -konzeptionen bei den politischen Entscheidungsträgern, dem Projektträger und den Zielgruppen, die zu Projektbeginn sichergestellt werden muss, um die Nachhaltigkeit der Projektaktivitäten zu sichern, ist überzeugend. Auch noch so gute Planung und ausreichende finanzielle Ressourcen helfen sonst nicht weiter. Die Studie unterstreicht damit, dass die lange Zeit in der EZ vorherrschende "Belehrungskultur", die darauf vertraute, dass sich "richtige Ansätze" mit der Zeit in den Nehmerländern schon durchsetzen werden, in der Regel in die Sackgasse führt. Also: ohne "Ownership" keine Nachhaltigkeit.

Ohne das Verdienst der Untersuchung schmälern zu wollen, möchte ich jedoch auf vier kritische Aspekte hinweisen, die nicht die interne Schlüssigkeit der Argumentation der Studie in Frage stellen, aber Fragen thematisieren, die sich auf die Wirkungen beziehen, die EZ-Projekte anstoßen können - oder eben auch nicht:

1. In dem E+Z-Beitrag wird nicht klar zwischen "Nachhaltigkeit" und "Wirkung" unterschieden. Es entsteht der Eindruck, nachhaltige Projekte seien a priori wirkungsvoll.
2. Die Evaluierung ist stark auf die Binnenlogik der Projekte fokussiert; das Zusammenspiel von Projekten und Projektumfeld, die Breitenwirkung, spielt nur eine sekundäre Rolle. Dieser Referenzrahmen mag dem BMZ-Auftrag geschuldet sein, wirft aber Probleme auf.
3. Der Artikel trägt den Titel "Langfristige Wirkungen der staatlichen EZ", setzt sich jedoch im Kern mit Nachhaltigkeit auseinander. Gegen eine Eingrenzung der Evaluierung auf den Aspekt der Nachhaltigkeit ist methodisch nichts einzuwenden. Doch die alles andere als triviale Frage, ob es einen kausalen Zusammenhang zwischen nachhaltigen Projekten und Entwicklung gibt, wird so ausgeklammert.
4. Die Entwicklungszusammenarbeit wird immer stärker auf Programme, Schwerpunktsektoren und damit auf die Bündelung von Einzelvorhaben ausgerichtet. Die Evaluierungsmethoden müssen also zukünftig dazu in der Lage sein, Nachhaltigkeit und Wirkungen von Verbundprojekten zu bewerten. Die Beurteilung von Einzelprojekten - Gegenstand der nun abgeschlossenen Querschnittsevaluierung - genügt in der EZ von morgen nicht mehr.

1. Was sagt die Nachhaltigkeit von Projekten
über deren Wirkungen?

Alexandra Caspari, Paul Kevenhörster und Reinhard Stockmann2 argumentieren auf der Grundlage einer Nachhaltigkeitsdefinition des AwZ von 1996: "Als nachhaltig ist eine EZ-Maßnahme dann einzustufen, wenn sie nach Abschluss der externen Förderung dauerhaft Bestand hat, d. h. einen eigenständigen Entwicklungsprozess angestoßen hat und auch im Projektumfeld fortwirkt." In dieser Definition werden der Bestand der Maßnahme nach Beendigung der Förderung und ihre Wirkungen auf das Projektumfeld miteinander verknüpft. In der Beschreibung des Untersuchungsansatzes weisen die Autoren noch explizit auf beobachtbare Veränderungen im Projektumfeld (also Wirkungen) hin. Doch die Indikatoren, die verwendet werden, um zu zeigen, das "das einmal erreichte Zielerreichungsniveau in knapp der Hälfte der Fälle (nach Ende der Förderung) wieder zurückgeht" (S. 286), dass also Nachhaltigkeit nicht umfassend gesichert ist, beziehen sich ausschließlich auf Ergebnisse, die innerhalb der EZ-Projekte erreicht waren, jedoch nicht auf Entwicklungsimpulse auf das Projektumfeld oder auf strukturbildende Effekte: Gezeigt wird, dass in vielen Fällen nach Beendigung der Förderung die organisatorische Leistungsfähigkeit der Träger sinkt, die Qualifikationsentwicklung des Trägerpersonals abbricht und die Ausstattung mit Fahrzeugen, Geräten usw. sich verschlechtert.

Diese Evaluierungsergebnisse sind wichtig, weil sie dokumentieren, dass auch bei solchen Projekten, die im Verlauf der Durchführung erfolgreich sind, nach Förderungsende oft deren personelle, finanzielle und infrastrukturelle Ausstattung erodiert und damit die Nachhaltigkeit der Maßnahmen im engeren Sinne (Weiterbestehen der Substanz der Projekte nach Beendigung der Förderung) in Frage gestellt wird. Zwei für die Sicherung der Nachhaltigkeit zentrale Faktoren werden benannt: Ownership sowie die Leistungsfähigkeit des Trägers und seine finanzielle Ausstattung. Über die Gewichtung dieser Faktoren könnte man diskutieren, doch dieser Punkt interessiert mich an dieser Stelle nicht.

Wichtig ist mir, dass in dem Artikel zwar an einigen Stellen von "Nachhaltigkeit und langfristigen Wirkungen" gesprochen wird, der Leser jedoch über die Wirkungen der untersuchten Projekte oder Entwicklungsimpulse, die von ihnen ausgegangen sein mögen, nichts erfährt. Ob es sich bei den als erfolgreich - im Sinne von nachhaltig - eingestuften Projekten, in denen die organisatorische Leistungsfähigkeit des Trägers gehalten oder gar verbessert werden konnte, die Qualifikation des Trägerpersonals sich weiter positiv entwickelte und auch das Niveau der technisch-infrastrukturellen Ausstattung stabilisiert werden konnte, um komplexe Maßnahmen handelte (z. B. Maßnahmenbündel zur Finanzsektorreform), die auf Breitenwirksamkeit abzielten, oder um Projekte mit geringer Ausstrahlung auf das Projektumfeld (z. B. ein Kreditlinienprojekt im prekären Finanzsektor), wird nicht thematisiert.

Es ist zwar richtig, dass nur nachhaltige Projekte überhaupt irgendwelche langfristigen Wirkungen auslösen können - Projekte, die nach Förderende zusammenbrechen oder ihre Substanz verlieren, sind gescheitert. Doch über die Qualität der Wirkungen, die Reichweite der EZ-Vorhaben, die das Förderende erfolgreich meistern, ist damit noch nichts ausgesagt. Diese Überlegungen sind keine akademischen Spitzfindigkeiten, sondern für die Entwicklungspolitik von zentraler Bedeutung. Denn das Ziel der Entwicklungskooperation besteht ja nicht darin, dass ein Projekt irgendeinen Beitrag zur Lösung irgendeines Problems in einem Partnerland leistet und möglichst lange "überlebt"; vielmehr beansprucht die EZ (zu Recht), möglichst breitenwirksame (signifikante) Beiträge zur Lösung eines Problems zu leisten, das im Kontext einer konkreten Entwicklungsstrategie als besonders bedeutsam erkannt worden ist. EZ will institutionelle Strukturbildung fördern, um Hebelwirkungen nutzen, Entwicklungsimpulse verstärken und sozioökonomische Modernisierungsprozesse dynamisieren zu können, von denen fühlbare Verbesserungen der Lebensperspektive von Menschen erwartet werden. Nachhaltigkeit von EZ-Maßnahmen (im Sinne des zitierten Artikels) ist daher eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung, um diese qualitativen Ziele zu erreichen. Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit sollten daher bei Planung und Evaluierung von Projekten klar unterschieden werden.

2. Begriffsklärung:
Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit

Nachhaltigkeit ist nach meinem Verständnis dann gegeben, wenn die Projekte nach Ende der Förderung weiterexistieren, dazu in der Lage sind, das einmal erreichte personelle, institutionelle und infrastrukturelle Leistungsniveau zu konsolidieren, sowie die Fähigkeit besitzen, sich an veränderte Bedingungen anzupassen. Die in dem E+Z-Artikel präsentierten Ergebnisse der Querschnittsevaluierung geben genau über die so verstandene Nachhaltigkeit von Projekten Auskunft.

Zur Beurteilung der entwicklungspolitischen Wirksamkeit einer Maßnahme reicht es jedoch nicht aus, zu wissen, ob ein Projekt in diesem Sinne nachhaltig ist. Ein nachhaltiges Projekt ist dann breitenwirksam, wenn es

• signifikante sektorale, regionale oder nationale Ausstrahlungskraft besitzt oder
• zur Strukturbildung beiträgt, d. h. wichtige institutionelle Strukturreformen unterstützt oder zur Vernetzung zwischen Institutionen, Staat und nicht-staatlichen Akteuren, der Wirtschaft und ihrem Umfeld sowie subnationalen, nationalen und supranationalen Politikebenen beiträgt, oder
• Modellcharakter besitzt, d. h. von den Partnern oder den deutschen EZ-Akteuren in anderen Sektoren, Regionen oder Ländern wiederholt werden kann.

Dieses Verständnis von Breitenwirksamkeit trägt der Tatsache Rechnung, dass die strategische Bedeutung von EZ darin besteht, beizutragen zur Herausbildung und Stärkung tragfähiger Institutionen (z. B. leistungsfähige und verantwortliche Verwaltung, Eigentumsrechte, Wettbewerbsregeln, systemische Wettbewerbsfähigkeit stärkende Institutionen, soziale Integration fördernde Strukturen), die die wirtschaftliche Dynamik sowie sozial und ökologisch nachhaltige Entwicklungsprozesse anstoßen bzw. überhaupt erst ermöglichen.

Die klassische Projektförderung zielte i. d. R. ab auf die Überwindung von Ressourcenmangel (monetär, personell); das politisch-institutionelle Umfeld und gesellschaftliche Arrangements, die entscheidend sind für dynamische oder eben blockierte Entwicklungsprozesse, gehörten zu den "externen Rahmenbedingungen" der EZ-Aktivitäten, die als unbeeinflussbar betrachtet wurden. Breitenwirksame EZ muss sich aber gerade auf diese Rahmenbedingungen und auf Struk- turbildung konzentrieren (z. B. nicht mehr Technologietransfer über Vermittlung selektiven Wissens durch Experten und Ausstattung mit Hardware, stattdessen die Schaffung institutioneller Rahmenbedingungen und Strukturen, die dauerhaften und effektiven Zugang zu Technologie ermöglichen). Das Bild von der EZ, die "dem Armen eine Angel zur Verfügung stellt, statt seinen Hunger durch die Lieferung von Fisch zu stillen", markiert den Übergang von der Caritas zur Projekte-EZ. Doch wer die Chancen der Armen auf die Nutzung ihrer produktiven Potentiale breitenwirksam verbessern will, der muss sich z. B. um den Zugang der Armen zu Ressourcen (etwa zum Bildungssystem) und den Aufbau eines institutionellen Rahmens kümmern, der den Armen die Entwicklungsmöglichkeiten der Privatwirkschaft erschließt (etwa durch Abbau von Diskriminierungen für Kleinunternehmer; Sicherung von Eigentumsrechten; Bodenreformen; Förderung eines Unternehmensumfelds, das kollektive Wettbewerbsvorteile stärkt).3 Diese Überlegungen zur Wirksamkeit der EZ gehen über den engeren Begriff der Nachhaltigkeit offensichtlich weit hinaus.

3. Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit
im Spannungsverhältnis

In einer Mitte der 90er Jahre abgeschlossenen Serienevaluierung im Auftrag des BMZ stellte ein Team des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik (DIE) fest, dass die Sicherung von Nachhaltigkeit und die Orientierung auf Breitenwirksamkeit häufig in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen.4 Zwei Beobachtungen waren dafür zentral:

Erstens wurde im Verlauf der Evaluierung von 26 Projekten deutlich, dass es eine nennenswerte Zahl von nachhaltigen Projekten gab (z. B. Ausstattung eines dauerhaft funktionstüchtigen Labors an einer Universität und Qualifizierung der technischen Mitarbeiter), die jedoch keinen signifikanten Beitrag zur Lösung des entscheidenden Problems leisteten (z. B. Deckung des dringendsten Forschungsbedarfs der Zielgruppe; Überwindung der Entkopplung zwischen Forschern und Anwendern). Nicht in das gesellschaftliche Umfeld integrierte "Projektinseln" können also durchaus nachhaltig sein - entwicklungspolitisch gesehen, machen sie jedoch wenig Sinn.

Zweitens wurde deutlich, dass Nachhaltigkeit in auf Breitenwirksamkeit zielenden Projekten gerade in schwachen Ländern schwerer zu erreichen ist als in weniger anspruchsvoll konzipierten Projekten. Das ist leicht zu verstehen, denn je enger und bescheidener die Zielsetzung von Maßnahmen, desto leichter ist sicherzustellen, dass die Projekte nach Ende der Förderung überleben, also nachhaltig sind. Diese Beobachtung deckt sich mit dem Ergebnis von Evaluierungen zur Nachhaltigkeit von Agrarprojekten, in denen festgestellt wurde, dass "Projekte mit hoher Nachhaltigkeit fast ausschließlich kleine monokausale Projekte waren".5 Aus einer zu engen Projektsicht könnte es daher sogar angeraten erscheinen, möglichst wenig komplexe Vorhaben durchzuführen, da deren Nachhaltigkeit leichter zu sichern ist. Diese aus Projektperspektive rationale, aber aus entwicklungspolitischer Perspektive fatale Risikominimierungsstrategie begegnete dem Evaluierungsteam im Verlauf der Untersuchung (sowohl in den Projekten vor Ort als auch bei Gesprächspartnern in BMZ und GTZ) immer wieder.

Entwicklungpolitisch wäre es sicher Unsinn, die "Nachhaltigkeitsquote" deutscher Projekte durch den Verzicht auf breitenwirksame, aber eben auch risikoreichere Projekte zu verbessern. Die Folge wären nachhaltige Projekte mit marginalen Beiträgen zur Lösung von Entwicklungsproblemen. Das Starren auf die "Nachhaltigkeitsquote" der EZ-Projekte als den zentralen Erfolgsindikator führt also in die Irre. Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit sollten daher in der EZ (und in der Evaluierungspraxis) gleichgewichtige Kriterien sein, die vor dem Hintergrund des Spannungsverhältnisses zwischen beiden immer wieder in die Balance gebracht werden müssen.

4. Die Weichen werden neu gestellt:
Die EZ verändert ihr Profil

In der deutschen EZ werden die Weichen sukzessive auf eine stärkere Orientierung in Richtung Breitenwirksamkeit gestellt, auch wenn der Projektalltag und vielleicht auch das Denken vieler Entwicklungspraktiker noch durch die laufenden Vorhaben aus den 90er Jahren geprägt sind. Die Stichworte lauten:

• Schwerpunktländer und Schwerpunktstrategien, also weniger Partnerländer und weniger Sektoren, um Maßnahmen bündeln und zur Strukturbildung beitragen zu können;
• vom Projekt zum Programm, also von verstreuten Einzelmaßnahmen zu aufeinander bezogenen, auf unterschiedlichen Ebenen ansetzenden Maßnahmepaketen;
• globale Strukturpolitik, also Vernetzung von komplementären Aktivitäten auf nationaler und supranationaler Ebene;
• Comprehensive Development Framework der Weltbank, also eine Verzahnung der bilateralen EZ mit anderen Aktivitäten der Geberseite und vor allem des Partnerlandes, um breitenwirksame Effekte zu erzielen und die Kohärenz der Politiken zu sichern.6

Der Kern dieser Konzepte lässt sich in zwei Punkten zusammenfassen:

1. Nicht mehr das Einzelprojekt, sondern aufeinander bezogene Maßnahmen sowie die Interaktion von Projekten mit ihrem Umfeld stehen nun im Zentrum;
2. Schwerpunktsetzung, Bündelung, Komplementarität von Aktivitäten zielen explizit auf breitenwirksame Impulse der EZ.

Das isolierte, risikoarme, aber nachhaltige Projekt passt (zumindest theoretisch) nicht mehr in die neue Sichtweise hinein. Die neue Sicht kann auch auf Erfahrungen in den Industrieländern aufbauen. Die sozio-ökonomische Leistungsfähigkeit von Regionen und Ländern basiert ja nicht etwa auf der Summe isolierter Institutionen, sondern auf dem funktionierenden Zusammenspiel zwischen ihnen. Entwicklung hat einen systemischen Charakter, während die klassische Projektsicht lineare Kausalketten zwischen "erfolgreichen Projekten" und gesellschaftlicher Entwicklung unterstellte.7

Wenn sich diese Neuorientierungen durchsetzen, wird das lange gepflegte entwicklungspolitische Denken in engen Projektkategorien und -schrebergärten nachhaltig entwertet. Planung, Durchführung und Evaluierung von EZ-Aktivitäten werden sich den skizzierten Trends anpassen müssen. Evaluierungen werden z. B. vor der schwierigen Herausforderung stehen, die Nachhaltigkeit und Breitenwirksamkeit von Verbundprojekten zu bewerten. Die zukünftige EZ wird ihr neues Profil in drei Feldern ausbilden:

1. Strategische Sicht auf Einzelvorhaben zur Erzielung von Breitenwirksamkeit: Die neue Sicht basiert auf vier Elementen. Erstens muss die Praxis überwunden werden, die Binnenperspektive der Projekte überzubetonen. Im Zentrum der Projektplanung sollte stets die entwicklungspolitisch relevante Frage stehen, welchen Beitrag ein Vorhaben zur Strukturbildung in einem wichtigen Bereich leisten kann. Zweitens sollten Einzelmaßnahmen wo eben möglich aufeinander bezogen werden, um wirksame Strukturreformen in wichtigen Feldern zu unterstützen. Horizontale Vernetzungen zwischen Projekten sowie Maßnahmen auf unterschiedlichen Projektebenen (z. B. Institution-building in Berufsbildungszentren, verknüpft mit Regierungsberatung im Bildungsministerium) wären sinnvoll (Förderung von Systemen). Drittens legen die skizzierten Ideen eine deutliche Konzentration von Maßnahmen auf ein oder zwei Felder in den Partnerländern nahe. Eine solche Strategie ermöglicht die Kumulierung von Sektor-Know-how auf deutscher Seite, erlaubt die Ergänzung und Kombination unterschiedlicher Instrumente und damit Synergieeffekte, trägt durch kontinuierliche Kooperation mit den nationalen Akteuren zur Stärkung von deren Strategiefähigkeit bei, ermöglicht die Erarbeitung von Projektmodulen, die auch in anderen Ländern wiederholbar wären, erleichtert die Geberkoordination, reduziert den Verwaltungsaufwand auf deutscher Seite, erhöht die Transparenz für die Nehmerseite und schärft das deutsche EZ-Profil. Viertens sollten Schwerpunktbildungen möglichst in Feldern erfolgen, in denen die deutsche Seite im Vergleich mit anderen Gebern über besondere Angebotsstärken verfügt oder diese aufzubauen gedenkt.

2. Von der Projekt- zur Policy-Orientierung: Schwerpunktbildung und Orientierung auf Breitenwirksamkeit begünstigen erstens ein systematischeres Nachdenken über Entwicklungskonzepte, als dies bei einer projektorientierten Zusammenarbeit erforderlich war; zweitens einen fruchtbaren Wettbewerb zwischen unterschiedlichen Konzepten der jeweiligen Geber (also auch Transparenz für die Nehmer) und eine systematische Suche nach länderadäquaten Problemlösungen; drittens Initiativen für eine verbesserte Geberkoordinierung unter Beachtung der spezifischen Stärken der jeweiligen Anbieter. Die EZ wird also ihre konzeptionelle Kompetenz stärken müssen. Das Denken in den Kategorien von z. B. "Umweltprojekten" wird durch das Nachdenken über Umweltpolitiken erweitert. Die Fähigkeit zum professionellen Projektmanagement wird durch die Herausbildung von Policy-Kompetenz ergänzt. Ob die deutsche EZ erfolgreich ist, sollte sich zukünftig auch daran messen lassen, ob sie im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit zunehmend als wichtiger Kooperationspartner in zentralen Politikfeldern nachgefragt wird.

3. Ownership auf der Geberseite: Breitenwirksame EZ übernimmt Verantwortung. Wenn gemeinsam mit den nationalen Akteuren geplante und strategisch relevante Reformvorhaben, an denen sich die deutsche Seite mit signifikanten Beiträgen beteiligt, scheitern, so ist die Geberseite mit im Boot und trägt Mitverantwortung. In der alten Projektewelt lebte es sich für die Geber bequemer: Scheiterte ein Projekt, so war das fatale Umfeld des Partnerlands (mit)schuld; kamen Strukturreformen trotz vieler Projektaktivitäten nicht voran, so trugen die Nehmer die Verantwortung, denn die Geber verwiesen auf ihre bescheidenen Spielräume auf Projektebene. Die skizzierten Neuorientierungen nehmen die Geber mit in die Pflicht - sie müssen lernen, dass nicht nur die Nehmer, sondern auch sie selbst einen Sense of Ownership entwickeln müssen.

7) Dirk Messner (1995): Die Netzwerkgesellschaft. Wirtschaftliche Entwicklung und internationale Wettbewerbsfähigkeit als Probleme gesellschaftlicher Steuerung. Köln