E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 1, Januar 2002, S. 24-25)

Konfliktprävention und Friedensförderung gehören seit dem letzten Regierungswechsel zu den Kernthemen der deutschen Entwicklungspolitik. Die Anschläge am 11. September geben aber Anlass, die Konzepte hierfür neu zu durchdenken. Thania Paffenholz kommt zu dem Schluss, dass es nicht länger genügen kann, nur Friedensprojekte und -programme vor Ort durchzuführen. Vielmehr ist es erforderlich, den Leitgedanken "Do no harm" in Richtung einer erweiterten Konfliktanalyse auszudehnen und darüber hinaus auch die Fragen nach einer gerechten Weltwirtschaftsordnung, nach Wachstum, Verteilung und dem gesellschaftlichen Wertesystem neu zu stellen.

Seit den tragischen Ereignissen um den 11. September stellt sich in erweitertem Maße die Frage, ob die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ihren Beitrag zur Friedensförderung nicht erheblich verstärken muss. Es geht dabei vor allem um langfristige Maßnahmen zur Integration der friedenspolitischen Dimension auf konzeptioneller und operationeller Ebene der EZ. Anknüpfungspunkt an den 11. September ist dabei die These, dass die systematische Bearbeitung von Konfliktursachen im Rahmen der EZ einen langfristig substanziellen Beitrag zur Terrorismusbekämpfung leisten kann. Das Übel soll quasi an der Wurzel gepackt werden.

Sind die Zusammenhänge wirklich so?

Ist der 11. September ausreichend Beweis für die Notwendigkeit einer nachhaltigen Integration der Friedensförderung in die EZ? Die Antwort ist eine zweifache:

• Einerseits zeigt der 11. September, dass Konfliktprävention und Friedensförderung nicht nur vorübergehende Modethemen der EZ sein dürfen. Es ist vielmehr geboten, sie in die Strukturen und Instrumente der EZ zu integrieren.
• Andererseits macht der 11. September aber auch deutlich, dass eine solche stärkere Verankerung nicht ausreichen wird. Notwendig, um die tieferliegenden Ursachen des Terrorismus langfristig zu bekämpfen, ist vielmehr eine verstärkte Rückbesinnung auf die zentralen entwicklungs- und friedenspolitischen Themen, wie sie vor allem in den 70er Jahren debattiert wurden.

Was bedeutet eine stärkere Verankerung
von Konfliktprävention und
Friedensförderung in der EZ konkret?

In den letzten zehn Jahren hat sich die zivile Friedensförderung enorm weiterentwickelt. Mittlerweile werden Lehren gezogen und es kristallisieren sich "Best Practices" für erfolgreiche Friedensförderung heraus. Es handelt sich nicht mehr um eine wissenschaftliche Debatte, sondern um eine breite Diskussion. Das Thema wird auch nicht mehr nur von einer kleinen NRO-Gruppe diskutiert, sondern hat Einzug in die offiziellen Politiken gefunden.

Seit etwa Mitte der 90er Jahre hat auch die EZ das Thema Krisenprävention und Friedensförderung für sich entdeckt. Die Notwendigkeit liegt auf der Hand: Kriege und bewaffnete Konflikte können quasi über Nacht die jahrzehntelangen Bemühungen der EZ zunichte machen.

In der ersten Diskussionswelle bis Ende der 90er Jahre hat die EZ versucht, sich zu positionieren. Zunächst wurde argumentiert, dass die EZ mit ihren langfristigen Ansätzen zur Armutsbekämpfung schon ausreichende Beiträge zur Verringerung der tieferliegenden Konfliktursachen leiste.

In einem zweiten Schritt wurde die EZ pro-aktiv: Es ging darum, zu zeigen, dass durch Maßnahmen der EZ ein konstruktiver Beitrag zur Friedensförderung geleistet werden kann. Jetzt begannen die Entwicklungsorganisationen mit Projekten der direkten Friedensförderung und Programmen zur Förderung der Zivilgesellschaft. Besondere Aufmerksamkeit wurde hier der Unterstützung sogenannter Friedenslobbies gewidmet. Projekte, die beispielsweise von den politischen Stiftungen oder den kirchlichen Entwicklungsorganisationen schon seit Jahren unterstützt worden waren, begeisterten nun die Vertreter der klassischen EZ.

Vor Ort in den Konfliktländern der Dritten Welt sahen (und sehen) wir vielerorts einen "run" auf bestimmte zivilgesellschaftliche Akteure. Hier bestimmt das Angebot oft die Nachfrage. Dies führt zur Konkurrenz unter den NROs. Nicht selten haben einheimische NROs und andere Akteure der Zivilgesellschaft in Krisenländern das Gefühl, von internationalen NROs "besetzt" zu sein. Da viele internationale Akteure - seien es NROs oder staatliche Akteure - auf bestimmte Themen der Friedensförderung spezialisiert sind, tritt die Frage des Bedarfs vor Ort oft in den Hintergrund. Da die zivilgesellschaftlichen Akteure vor Ort sich in einer abhängigen Position befinden, "nehmen" sie, was ihnen angeboten wird.

Neue Probleme tauchen auf

Dies hat zum Entstehen einer neuen "Peace"-Sparte geführt. Lokale NROs, die seit Jahren Entwicklungsprojekte durchführten, benannten sich um in Friedens-NROs. Jeder ist nun für den Frieden. Auch haben sich dadurch sogenannte "gatekeepers" etabliert, die häufig Angehörige der städtischen politischen Elite sind. Sie vertreten eigene Interessen oder bestimmte ethnische oder politische Gruppen und beeinflussen damit fundamental, wer von außen unterstützt wird. Die "gatekeepers" blockieren vielerorts den Zugang zu den "richtigen" Akteuren.

Ein anderes Problem ist das der Absorptionsfähigkeit. Zivilgesellschaftliche Akteure haben nicht immer die Kapazität, größere Mittel zu absorbieren. Es bedarf auch nicht immer größerer Mittel, um friedenspolitische Aktivitäten durchzuführen. Nicht nur die anvisierten Aktivitäten müssen also einer genauen Prüfung unterzogen werden, sondern auch die Umsetzungskapazität der jeweils zu fördernden Organisationen.

Die Kehrseite dieses Problems ist, dass von Geberorganisationen und internationalen NROs an zu vielen Stellen einzelne gute Projekte unterstützt werden. Die Erfahrung zeigt aber, dass vereinzelte gute Projekte keine große Wirkung haben; sie müssen vielmehr in Gesamtprozesse eingebunden sein. Es gilt deshalb immer, die Option von Programmen (statt Projekten) zu prüfen oder die Integration und Vernetzung von Einzelprojekten in bereits vorhandene Prozesse und Strukturen zu bewirken.

Für die Unterstützung direkter Friedensförderung durch die EZ lässt sich also konstatieren, dass es notwendig ist, die in diesem Bereich gemachten Erfahrungen festzuhalten, daraus Lehren zu ziehen und sie für die künftige Planung zu nutzen. Es stellt sich aber die Frage, ob in diesen Aktivitäten der Kernbereich künftiger EZ-Friedensförderung liegen sollte.

"Do no harm" als Dimension der
Programmplanung

Seit dem Beginn der "Do-no-harm"-Debatte ist nämlich klar geworden, dass das erste Ziel der EZ in der Friedensförderung nicht die direkte Förderung sein sollte, sondern die Integration von "Konflikt" und "Frieden" als Dimension in die Programm- und Projektplanung. Es geht darum, zu verhindern, dass durch EZ-Maßnahmen Konflikte noch verschärft werden. Die EZ muss sich ihrer eigenen Begrenztheit bewusst sein. Friedensförderung im Rahmen von EZ ist ein kleiner Beitrag unter vielen. Deshalb muss der Hauptakzent des EZ-Beitrages auf einem erweiterten "Do-no-harm"-Ansatz liegen. Dieser enthält verschiedene Elemente:

• Erstens geht es um die Integration von Konfliktanalyse auf der Makro- und Mikroebene der Länderprogramm- und Projektplanung.
• Zweitens soll das Zusammenspiel verschiedener Kräfte vor Ort (local capacities for peace) gefördert werden, um die Verbindung zwischen Projekten der EZ und der humanitären Hilfe mit direkten Friedensförderungsmaßnahmen herzustellen. Dies sollte z. B. auch Geschäftsleute miteinbeziehen, da sie oft ein Interesse an einer Friedensökonomie haben. Wichtig ist, dass solche Gruppen nicht losgelöst von EZ-Projekten gefördert werden, sondern in ein lokales Netzwerk zur Friedensförderung eingebunden werden.
• Drittens kann die EZ durch ihre Erfahrungen auch die sogenannten Kriegslobbies (Ex-Kombatanten, arbeitslose Jugendliche, etc.) unterstützen, um die Gefahr zu reduzieren, dass solche Gruppen konstruktive Prozesse konterkarieren.

Friedensförderung im Rahmen der EZ kann daher nur eines von vielen Elementen zur Unterstützung von Friedensprozessen sein. Dabei sollte sich die EZ vor allem auf einen erweiterten Do-no-harm-Ansatz konzentrieren und weniger der direkten Friedensförderung anderer Akteure Konkurrenz machen.

Für eine neue/alte Wertediskussion

Die Ereignisse um den 11. September bestätigen damit zwar, dass die weitere Etablierung des Themas in der EZ der richtige Weg ist; darüber hinaus ist es aber notwendig, auf der politischen Ebene erneut auf schon früher erörterte grundlegende Fragen zurückzukommen und in eine Wertediskussion einzutreten. Wie sieht eine gerechte Weltwirtschaftsordnung aus? Wie ist die Balance zwischen Wachstum und Verteilung auf globaler wie auf nationaler Ebene? Wie sind die Strukturen des Welthandels und der Weltpolitik beschaffen?

Das sind nur einige Ausgangsfragen, denen wir uns stellen müssen, wollen wir Schritte zur globalen Ursachenbekämpfung der Wurzeln des Terrorismus unternehmen.

Zu lange haben wir die Entwicklungspolitik wie die Friedenspolitik lediglich immer weiter professionalisiert, dabei aber stillschweigend akzeptiert, dass die übergeordneten Strukturen der Weltwirtschaft und des politischen Systems sind, wie sie sind. Nur innerhalb dieses Rahmens haben wir die EZ und die Friedensaktivitäten effizienter ausgestaltet, aber die grundlegenden Rahmenbedingungen nicht angetastet. Der 11. September sollte uns Anlass geben, diese Rahmenbedingungen erneut zu überprüfen und in Frage zu stellen - wenn wir es ernst meinen mit der Bekämpfung der Ursachen von Armut und gewaltsamen Konflikten.