E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 1, Januar 2002, S. 26)

Seit vielen Jahren gibt es die Forderung, die Entschuldung armer Entwicklungsländer durch ein geregeltes Insolvenzverfahren für Staaten voranzubringen. Dieser Forderung hat sich jetzt überraschenderweise Anne Krueger, Vize-Chefin des IWF, angeschlossen. Heribert Dieter hält dies für einen großen Schritt vorwärts.

Ende November 2001 überraschte die neue stellvertretende Direktorin des Internationalen Währungsfonds (IWF), Anne Krueger, mit einem Vorschlag zur Schaffung eines Insolvenzverfahrens für Staaten. Falls dieser Vorschlag realisiert würde, wäre eine wichtige Regelungslücke geschlossen. Die Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs wurde nämlich bislang nicht begleitet vom Aufbau jener Strukturen, die wir in nationalen Finanzmärkten als selbstverständlich betrachten. Dazu gehört ein Insolvenzrecht, um die Überschuldung eines staatlichen Schuldners abwickeln zu können.

Die Idee für ein internationales Insolvenzrecht ist keineswegs neu. Bereits Mitte der 80er Jahre wurde von dem Harvard-Ökonomen Jeffrey Sachs vorgeschlagen, angesichts der Überschuldung vieler Entwicklungsländer nationales Insolvenzrecht auf die internationale Ebene zu übertragen. Der Österreicher Kunibert Raffer hat vor mehr als zehn Jahren angeregt, amerikanische Regulierungen als Vorlage zu nutzen. In den USA können sich Gebietskörperschaften nach Artikel 9 als zahlungsunfähig erklären. In Deutschland ist eine solche Regelung von Jan Christensen angemahnt worden, einem der Sprecher der Erlassjahr-Kampagne.

Ziel eines internationalen Insolvenzverfahrens ist es, dem Schuldner einen wirtschaftlichen Neuanfang zu ermöglichen. Durch teilweise Entschuldung soll ein Schuldenstand erreicht werden, der es erlaubt, Zins und Tilgung zu leisten. Gegen diese Vorschläge kann man einwenden, dass ein internationales Insolvenzverfahren heute von erheblich geringerer Bedeutung als in der Vergangenheit wäre, da staatliche Verschuldung in den Hintergrund getreten ist und nur noch eine geringe Rolle spielt. Bei den schweren Finanzkrisen in Ostasien hätte ein Insolvenzverfahren für staatliche Schuldner nichts genutzt: Dort waren in erster Linie private Schuldner in der Klemme. Das Argument ist aber nur teilweise stichhaltig.

Zum einen gibt es durchaus noch eine Reihe von Fällen, bei denen der Staat überschuldet ist. Das gilt für zahlreiche afrikanische Länder genauso wie für Argentinien. Zum anderen hätte ein internationales Insolvenzrecht disziplinierende Wirkung auf Kreditgeber, die bisher davon ausgingen, dass es kein Konkursverfahren für überschuldete Staaten gibt.

Die Vorschläge von Krueger, von der Financial Times zu Recht als Paukenschlag bezeichnet, folgen dieser Idee. Überschuldete Länder sollen in Absprache mit dem IWF für mehrere Monate die Zahlung von Zinsen und Tilgung einstellen können. In der Zeit dieses Zahlungsmoratoriums (standstill) sollen die Länder zur Verhinderung von Kapitalflucht auch Kapitalverkehrskontrollen erlassen können. Anne Krueger verspricht sich davon die bereits erwähnte disziplinierende Wirkung auf Gläubiger:

"The presence of a formal mechanism ... would help convince private institutions that the official sector is not waiting on the sidelines to bail them out when things go wrong. This could reduce the overall volume of capital flowing into emerging markets. But that would be no bad thing if it meant that creditors and debtors were assessing risk more appropriately".

An dem begrüßenswerten Vorstoß des IWF in der Frage der Gläubigereinbindung überrascht vor allem, dass damit Forderungen von UNCTAD und anderen Vertretern der Entwicklungsländer aufgenommen werden, zu denen der IWF bisher in Opposition stand. Nach langem Zögern hat der IWF akzeptiert, dass Maßnahmen zur Einbindung des privaten Sektors zur Überwindung von Schuldenkrisen erforderlich sind. Dies ist jedoch nur der erste Schritt auf einem sehr steinigen Weg. Folgende Punkte bedürfen der Beachtung:

• Das von Krueger vorgeschlagene Verfahren funktioniert nur, wenn es in nationales Recht der Mitgliedstaaten übertragen wird. Dies ist keine kleine Hürde. In zumindest all den IWF-Mitgliedstaaten, die über größere Finanzplätze verfügen, müssten die Rechte von Anlegern, auf die Rückzahlung des vollen Nennwerts einer Anleihe oder eines Kredits zu klagen, im Falle eines Insolvenzverfahrens eingeschränkt werden. Krueger selbst räumt ein, dass die Beschränkung des Klagerechts für Gläubiger universell erfolgen müsste. Anderenfalls würden Gläubiger dort klagen, wo dies von Gesetzes wegen noch erlaubt ist.
• Zu klären ist, welche Form das Insolvenzgericht haben soll. Krueger sieht den IWF in der besten Position, aber nicht jedes Land mag eine derartige Ausweitung des Tätigkeitsfeldes des Fonds begrüßen. Zudem ist ein Gericht, das zugleich Kredite vergeben soll, wahrscheinlich überfordert. In nationalen Finanzmärkten sind Insolvenzgericht und Geldgeber voneinander getrennt.
• Die Festlegung von Kriterien, die zur Erklärung der Zahlungsunfähigkeit erfüllt sein müssen, dürfte für einige Diskussionen sorgen. Es müsste eine Reihe von Indikatoren benannt werden, die zur Erklärung der Zahlungsunfähigkeit eines Staates erfüllt sein müssen.
• Das Verfahren muss festgelegt werden. Krueger schlägt eine Antragstellung durch das Schuldnerland vor. Der IWF als Insolvenzgericht müsste diesem Antrag zustimmen.
• Schließlich müssen während des Schuldenmoratoriums Maßnahmen getroffen werden, die eine Wiederholung der prekären Situation verhindern. Hier taucht die alte Frage nach Konditionalität erneut auf: Welche wirtschaftspolitischen Maßnahmen müssen ergriffen werden, damit eine Wiederholung der Überschuldung verhindert werden kann?

Die Entwicklung in den kommenden Monaten wird zeigen, ob die Mitgliedsländer des Fonds bereit sein werden, die Rechte von Gläubigern zu Gunsten einer stabileren Weltwirtschaftsordnung zu beschränken. Dies kann keineswegs als sicher gelten. Entscheidend werden die Haltungen der Regierungen in Washington und Europa sein. Insbesondere die USA standen bislang solchen Vorschlägen ablehnend gegenüber.

Die Länder Europas sollten die sich bietende Chance entschlossen nutzen und den Vorschlag von Krueger unterstützen. Ein internationales Insolvenzverfahren ist zwar nicht die Lösung aller Finanzierungsprobleme der Entwicklungsländer, aber ein wichtiger Schritt hin zur Neuordnung der internationalen Finanzmärkte.