E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 1999, S. 267)

Die Ausgangsposition der AKP-Länder ist das, was sie den "Lomé acquis" nennen, die Lomé-Errungenschaften; sie möchten das Gleiche wie bisher, nur mehr davon. Aber diese Erwartung ist unrealistisch in einer Zeit, in der allerorten die Budgets eingeschränkt werden, auch die der Entwicklungspolitik, und in der neue Aufgaben sich in den Vordergrund gedrängt haben, die sich in neuen Kostenstellen ausdrücken: die Hilfe für die ehemals sozialistischen Länder, die früher selbst Geber für den Süden waren (wenn auch bescheidene), und das in immer zahlreicheren Ländern notwendig werdende Krisenmanagement mit den immensen Beträgen, die für Nothilfe wie für Militäreinsätze bereitgestellt werden müssen. Die Forderung, das eine dürfe das andere nicht beeinträchtigen, ist naiv: Man kann eine Mark nur einmal ausgeben.

Der Hinweis auf die Kassenlage ist aber nur das eine Motiv für die Zurückweisung der AKP-Erwartungen. Das andere ist, dass, realistisch gesehen, die Hilfe des Nordens (die der EU und der Einzelländer zusammengenommen) in den AKP-Ländern nicht viel an Entwicklung bewirkt hat. "Die bisherige Zusammenarbeit mit den AKP-Staaten hat nicht immer zu zufriedenstellenden Ergebnissen geführt", heißt es in einem Pressetext des BMZ zum EU-AKP-Ministertreffen. Das ist eine diplomatische Formulierung für die Erkenntnis: Die Ergebnisse waren lamentabel. Das ist nicht nur ein Eindruck, sondern es wurde durch mehrere umfangreiche Evaluationen belegt (Joachim von Braun hat die Ergebnisse vor einiger Zeit zusammengestellt). Und der Grund für den Misserfolg ist nicht, dass zu wenig Geld geflossen ist, sondern dass das Geld versickerte. Ulrich Schiefer (im September-Heft von E+Z) nennt das eine "dissipative Ökonomie".

Daher, so sagen die EU-Unterhändler, müssen an zwei Stellen Änderungen vorgenommen werden: Die "Rahmenbedingungen" in den AKP-Ländern, die bisher Entwicklung gehemmt haben, müssen reformiert werden, und die "Zivilgesellschaft" muss stärker in den Entwicklungsprozess einbezogen werden.

Die Rahmenbedingungen, das sind die "Institutionen", d. h. die Spielregeln und Wertesysteme in Gesellschaft und Wirtschaft, die Strukturen, innerhalb derer der Entwicklungsprozess vonstatten geht. Klemens van de Sand hat kürzlich, bei einem Symposium der GTZ, darauf hingewiesen, dass das, was an die Stelle der alten und wenig ergebnisträchtigen "Projektpolitik" treten müsse, nicht "Programme" seien, sondern Strukturreformen. In der Sprache der Brüsseler Verhandlungen heißt das: Die politische Dimension der Zusammenarbeit muss verstärkt werden. Dazu gehören die Setzung von Entwicklungsprioritäten, die Bekämpfung der Korruption, die Beachtung der Menschenrechte, die Teilnahme aller am demokratischen Prozess, die Durchsetzung des Rechtsstaates, auch die Befähigung des Staatsapparats zu verantwortlichem Handeln, d. h. das, was die Weltbank unter dem Stichwort "Capacity Building" betreibt. Allerdings ist eingewendet worden, dass dieses Programm zu einer einseitigen Konditionierung der EZ führen werde, bei der der Süden sich dem Urteil des Nordens ausliefern müsse. Deshalb erscheint mir ein Vorschlag beachtenswert, den Joachim von Braun gemacht hat: Die Verträge sollten so ausgestaltet werden, dass nicht nur die AKP-Staaten sich zur Einhaltung bestimmter Kriterien verpflichten, sondern auch die EU; das könnte sich z. B. auf das Kriterium Kohärenz beziehen - nie wieder Rindfleischexporte, die die afrikanischen Rinderzüchter ruinieren. Von Braun nennt das Kontraktualität statt Konditionalität. Erst dann wäre die vielbeschworene Partnerschaft wirklich hergestellt.

Der andere Punkt ist die Zivilgesellschaft. Die Nichtregierungsorganisationen sind nicht die Lösung aller Probleme, aber es kann kein Zweifel daran bestehen, dass sie bei der Erreichung des Hauptziels, der Armutsminderung, größere Erfolge gehabt haben als die staatliche und überstaatliche Zusammenarbeit. Noch wichtiger aber ist, dass sie in Staatsgebilden, in denen das System der checks and balances unzulänglich funktioniert, eine wichtige Aufgabe als Beobachtungs- und Kontrollinstanz gegenüber dem Staat haben. Damit sie diese Aufgabe wahrnehmen können, müssen ihre Organisationsstrukturen gestärkt und ihre Rolle gegenüber dem Staat ausgebaut werden. Dieses Ziel verfolgt in den Verhandlungen die EU, sieht sich dabei aber dem heftigen Widerstand der AKP-Staaten gegenüber. Ein vernünftiges vorläufiges Ziel könnte sein, neben dem bereits eingerichteten AKP/EU Business Forum, das der Privatwirtschaft eine Rolle zuweist, auch ein entsprechendes NGO Forum zu schaffen.

Ein dritter Kernbereich der Verhandlungen ist der Handel. Die bisherigen Präferenzen der AKP-Staaten gegenüber der EU vertragen sich nicht mit dem neuen Regelwerk der Welthandelsorganisation. Deshalb sollen die AKP-Länder auf Integration in den Weltmarkt verwiesen werden oder, soweit sie dazu noch nicht in der Lage sind (also die Mehrzahl), auf regionale Partnerschaftsverträge (REPAs) mit der EU. Das bedeutet, dass der bisherige Gesamtvertrag in Verträge mit sechs Einzelregionen aufgespalten werden soll (Karibik, Pazifik, 4 Regionen in Afrika). Dass die AKP-Länder dahinter die Strategie des divide et impera vermuten, kann man ihnen kaum verdenken. "The EU proposal for REPAs, in its current form, is inimical to the developmental interests of ACP countries and should not become the cornerstone of alternative trade agreements", steht in einem AKP-Papier. Die Welthandelsorganisation hat bisher die Diagnose nicht entkräften können, dass ihre Spielregeln den Starken nützen und die Schwachen schädigen. Die EU wird also im Handelsbereich etwas anderes tun müssen, als nur das Modell der WTO zu kopieren, wenn sie Wert darauf legt, dass auch der neu zu schreibende Vertrag (wie der bisherige) als partnerschaftlich gilt.