E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 10, Oktober 1999, S. 275-277)

Die Vorschläge des EU-Grünbuchs für einen neuen Vertrag zwischen EU und AKP-Staaten wurden noch in einem breiten Konsultationsprozess auch mit den NROs diskutiert. Jetzt, da die Schlussverhandlungen stattfinden, ist deren Rat nicht mehr gefragt, und das geht vor allem auf Forderungen der Süd-Staaten zurück - ein schlechtes Zeichen für den Stand der Demokratie in den AKP-Ländern. Klaus Wardenbach nennt, neben einer stärkeren Beteiligung der Zivilgesellschaft, vor allem zwei Forderungen für den Nachfolge-Vertrag zu Lomé V: ein Schutzsystem gegen die Folgen des Freihandels und den Verzicht auf eine Kürzung der Entwicklungshilfe-Mittel.

Knapp drei Jahre nachdem die EU-Kommission mit ihrem "Grünbuch" 1 den ersten Anstoß für eine Revision des geltenden Lomé-IV-Abkommens gab, gehen die Verhandlungen zwischen der EU und ihren Partnern in Afrika, der Karibik und dem Pazifik in die Endrunde. Während zur Diskussion der Vorschläge des Grünbuchs von der EU-Kommission ein breiter Konsultationsprozess mit Entscheidungsträgern und gesellschaftlichen Gruppen in den Mitgliedstaaten der EU und den AKP-Ländern organisiert wurde, finden die seit dem 30. September 1998 laufenden Verhandlungen auf Regierungsebene hinter verschlossenen Türen statt. Entsprechend schwer ist es für NROs, verlässliche Informationen über den Stand der Verhandlungen zu erlangen. Aber auch aus den offiziellen Pressemitteilungen der EU-Kommission und des BMZ wird deutlich, dass es bislang in wichtigen Bereichen, wie den künftigen Handelsregelungen oder den konstitutiven Kriterien der Entwicklungskooperation, nur wenig Fortschritte gab, und dass sich der Verhandlungsprozess in einer kritischen Phase befindet.

Lomé zwischen
Reform und Kontinuität

Die Frontstellungen sind leicht umrissen: Während die EU auf eine weitgehende Reform des bisherigen Kooperationsmodells drängt, setzen die AKP-Staaten auf Kontinuität. Auch die Position der NROs bewegt sich innerhalb dieses Spannungsfelds.

Die deutschen NROs haben sich, angeregt durch den Konsultationsprozess über das Grünbuch, in den vergangenen drei Jahren wiederholt mit Positionspapieren und Informationsveranstaltungen zu Wort gemeldet und detaillierte Vorschläge für eine Reform der bisherigen Lomé-Zusammenarbeit gemacht 2. Einerseits haben sie für eine umfassende Reform des Lomé-Vertrags plädiert, andererseits haben sie immer davor gewarnt, das bisherige Modell der Lomé-Kooperation völlig zu zerstören.

Viele Aspekte des Lomé-Abkommens, z. B. der Ansatz einer umfassenden, auf mehrere Jahre vertraglich abgesicherten Partnerschaft und die Einrichtung paritätisch besetzter Gremien für einen gleichberechtigten Dialog, sind heute so wünschenswert wie vor 25 Jahren. Auch sollte der relative Misserfolg der bisherigen Handelspräferenzen für die AKP-Staaten, die deren weitere Marginalisierung in der Weltwirtschaft nicht haben verhindern können, nicht zu dem Fehlschluss verleiten, sie seien deshalb am besten ganz abzuschaffen.

"Das bisherige Lomé-Abkommen muss reformiert und für neue Beitrittsländer geöffnet werden, seinem grundsätzlichen Charakter nach aber erhalten bleiben", so lautet die Grundforderung zur EU-AKP-Zusammenarbeit im "Memorandum zur deutschen EU-Präsidentschaft", das VENRO, der Verband Entwicklungspolitik deutscher NROs, am 14. Januar 1999 vorlegte. Die seit Herbst 1998 amtierende neue Bundesregierung hat während ihrer EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 1999 auch zu erkennen gegeben, dass sie bereit ist, sich engagiert für eine Fortführung der Lomé-Kooperation einzusetzen und sich gegenüber den Belangen der AKP-Staaten nicht abzuschotten. Allerdings ist ihr Spielraum begrenzt, da sie, wie Bundesministerin Wieczorek-Zeul anlässlich von Forderungen der NROs nach mehr Flexibilität bei Handelsregeln betonte, an das bereits Ende Juni 1998 verabschiedete Verhandlungsmandat der EU gebunden ist.

Den NROs ist es durch ihr intensives Lobbying auf europäischer und nationaler Ebene in den letzten Jahren sicherlich in weit größerem Ausmaß als früher gelungen, eigene Akzente im Verhandlungsprozess zu setzen. Für die Endphase der laufenden Verhandlungsrunde sehen sie vor allem in drei Punkten Korrekturbedarf:

1. Die Zivilgesellschaft muss stärker als bisher in die neue Post-Lomé-Kooperation einbezogen werden, sowohl was die Gestaltung der politischen Rahmenbedingungen angeht, als auch bei der Ausführung konkreter Entwicklungsprojekte.

2. Der Vorschlag der EU, die bisherigen Lomé-Regelungen im Handelsbereich ab 2005 durch die Einführung gegenseitigen Freihandels mittels sog. "Regional Economic Partnership Agreements" (REPAs) zu ersetzen, muss modifiziert und zeitlich flexibler gestaltet werden.

3. Die EU muss sich dazu bekennen, den AKP-Staaten - von denen mehr als die Hälfte zu den ärmsten Staaten der Welt zählen (41 der gegenwärtig 71 AKP-Mitglieder) - Finanzmittel in einer Höhe bereitzustellen, die die bisherige zumindest nicht unterschreitet.

Einbeziehung der Zivilgesellschaft

Was hoffnungsvoll begann mit der Einbeziehung von NROs und anderen gesellschaftlichen Gruppen in die regionalen und nationalen Konsultationen über das Grünbuch der EU-Kommission, wurde im Verhandlungsprozess nicht weitergeführt. Natürlich haben NROs nie beansprucht, bei den Verhandlungen zwischen den Regierungen der EU und der AKP-Staaten als gleichberechtigte Partner mit am Verhandlungstisch zu sitzen. Gefordert wurde vor der zweiten EU-AKP-Ministerkonferenz am 29. und 30. Juli 1999 in Brüssel aber die Gewährung eines Beobachter-Status bei den Plenarsitzungen zumindest für eine kleine Delegation von NRO-Vertretern aus Nord und Süd.

Da die EU-Präsidentschaft Anfang Juli auf Finnland überging, wurden die deutsche und die finnische Entwicklungsministerin von ihren jeweiligen NRO-Plattformen um die Vermittlung einer solchen Zugangsmöglichkeit gebeten. Beide zeigten sich zuerst diesem Anliegen gegenüber recht offen, ließen aber später durchblicken, dass die AKP-Seite ihre Zustimmung verweigere.

Als kleines Trostpflaster lud Heidemarie Wieczorek-Zeul NRO-Vertreter dann dazu ein, ihre beiden Pressekonferenzen zu Beginn und zum Schluss der zweiten Ministerkonferenz in Brüssel zu besuchen und dort Grundprobleme der Lomé-Kooperation zu diskutieren.

Die Verweigerungshaltung der AKP-Staaten im Vorfeld der zweiten Ministerkonferenz lässt auch wenig Positives in Bezug auf die NRO-Forderung erwarten, Parlamentariern und Organisationen der Zivilgesellschaft auf Antrag bei allen gemeinsamen AKP-EU-Gremien Beobachterstatus einzuräumen. Dabei sind in den letzten Jahren auch in den AKP-Staaten NROs und NRO-Netzwerke entstanden, die eine solche "Watchdog"-Funktion wahrnehmen könnten.

Gerade für die NROs aus den AKP-Staaten haben die von der EU-Kommission oder mit Hilfe von europäischen NROs finanzierten nationalen und regionalen Konsultationsseminare einen neuen Ansporn zur Vernetzung gebracht. Eine im Juli 1999 veröffentlichte Studie der niederländischen NRO INZET 3 nennt z. B. für Afrika die NROs ENDA Tiers Monde in Westafrika sowie DENIVA und MWENGO in Ost- und Südafrika, die eine Reihe von nationalen und regionalen Treffen organisierten. Im Januar 1999 wurde das "ACP Civil Society Forum" gegründet, das zum ersten Mal auf einem von INZET organisierten Workshop am 11. und 12. Januar 1999 in Amsterdam an die Öffentlichkeit trat. Weitere auf diesem Workshop und auf anschließenden Konferenzen diskutierte NRO-Forderungen waren:

• Einfügung eines eigenen Kapitels zur Rolle der Zivilgesellschaft in den Lomé-Nachfolgevertrag;
• Einbeziehung der Zivilgesellschaft in den politischen Dialog auf nationaler Ebene;
• Mitwirkung der Zivilgesellschaft bei der Formulierung der Nationalen und Regionalen Indikativprogramme;
• Bereitstellung eines eigenen Finanztopfs, der v. a. dem "capacity building" bei NROs und anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen dienen soll.

Dass solche Forderungen bei den AKP-Regierungen, die bislang relativ selbstherrlich über die für ihr Land bereitgestellten Finanzmittel verfügen konnten, nicht gerade auf enthusiastische Zustimmung stoßen, ist wenig verwunderlich. Für viele AKP-Regierungen sind NROs immer noch ein Synonym für Opposition. Sie in politische und finanzielle Entscheidungen mit einzubeziehen, bedeutet eine Einschränkung der eigenen Souveränität und Handlungsmacht.

Nur sind Klagen über Souveränitätsverlust, die gerade dann am lautesten werden, wenn es um die interne Demokratisierung, um Partizipation der Bevölkerung geht, wenig glaubwürdig. Die meisten AKP-Staaten haben in den letzten Jahren die mit den Strukturanpassungsprogrammen verbundene Auflagenpolitik von IWF und Weltbank klaglos akzeptiert. Sie haben eingewilligt, dass die Einhaltung demokratischer Spielregeln und die Beachtung der Menschenrechte als konstitutive Grundprinzipien in die Lomé-Konvention eingefügt wurden. Zur Zeit wehren sie sich noch dagegen, dass das noch schwerer zu definierende Prinzip von "good governance" zur wesentlichen Voraussetzung für Entwicklungskooperation erhoben wird und damit den Rang einer weiteren Konditionalität bekommt. Vermutlich werden sie im weiteren Verlauf der Verhandlungen aber bereit sein, auch diese Konditionalität in modifizierter Form zu akzeptieren, wenn dafür die Mitwirkungsrechte der Zivilgesellschaft beim politischen Dialog und der Projektkooperation nicht zu stark ausgeweitet werden.

Als neue "Akteure der Partnerschaft" benennt das Verhandlungsmandat der EU unter Punkt 2 ausdrücklich 4 örtliche Behörden, Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Sparkassen, Religionsgemeinschaften sowie NROs - auch aus den Bereichen Menschenrechte und Umwelt - und Basisorganisationen. Die Zivilgesellschaft, als dritter Sektor zwischen Markt und Staat, beinhaltet sicherlich nur jenen Teilbereich dieser Aufzählung, der nicht profitorientiert ist und nicht lokale Staatsfunktionen ausübt.

Insofern deckt sich die Forderung nach Einbeziehung der Zivilgesellschaft in das Post-Lomé-Abkommen auch nicht völlig mit der Forderung nach "dezentralisierter Kooperation", die zur Zeit in den Diskussionen auf europäischer Ebene Konjunktur hat. Auch die dezentralisierte Kooperation zielt im Falle des Lomé-Vertrags darauf, die Regierungslastigkeit des bisherigen Abkommens zu überwinden und demokratische Strukturen in der Gesellschaft zu stärken. Vielfach werden ihr aber Aufgaben zugeschrieben, die nur eine bereits entwickelte Zivilgesellschaft bewältigen könnte. Eine Direktfinanzierung von Süd-NROs durch die EU-Kommission, die in diesem Kontext diskutiert wird, würde vermutlich eher zu neuen Klientelstrukturen führen als zum Aufbau authentisch-demokratischer Organisationen. Zudem ist die "dezentralisierte Kooperation" auch rund zehn Jahre nach ihrem ersten Auftauchen in den Dokumenten der EU-Kommission eher eine Art "Zauberwort" geblieben, mit dem die Probleme des bisherigen Kooperationsmodells gelöst werden sollen, als ein klar definiertes Alternativkonzept.

Armutsbekämpfung statt Freihandel

Aus der Sicht entwicklungspolitischer NROs stellt die Armutsbekämpfung - mit dem Ziel der Beseitigung von Hunger und absoluter Armut - die Messlatte für Erfolg oder Misserfolg einer künftigen Entwicklungskooperation mit den AKP-Staaten dar. Auch die Regierungen der EU haben sich wiederholt zur Priorität der Armutsbekämpfung bekannt. Am bekanntesten dürfte in diesem Zusammenhang die Selbstverpflichtung der Industrieländer im Rahmen des OECD-Entwicklungsausschusses DAC sein, die Zahl der absolut Armen und Hungernden bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Diese Verpflichtung wird von der EU auch in der Präambel ihres Verhandlungsmandats zitiert.

Die weiter hinten im Verhandlungsmandat enthaltenen Vorschläge für eine Neuregelung des Handels mit den AKP-Staaten widersprechen in ihren Auswirkungen aber dem proklamierten Ziel der Armutsbekämpfung. Die EU möchte das bisherige Lomé-Abkommen ab 2005 durch fünf oder sechs Verträge mit regionalen Freihandelszonen, sog. "Regional Economic Partnership Agreements" (REPAs), ersetzen und begründet dies mit dem angeblichen "Sachzwang" der WTO-Regeln 5. Dagegen gibt es erhebliche Einwände: Da die AKP-Staaten schon jetzt in vielen Bereichen freien Zugang zum EU-Markt genießen, kämen regionale Freihandelszonen im wesentlichen einer Marktöffnung der AKP-Staaten für Importe aus der EU gleich. Die AKP-Staaten befürchten massive Nachteile in Folge einer solchen Marktöffnung, da sie einerseits fürchten, dem Konkurrenzdruck der EU-Industrien nicht gewachsen zu sein, und andererseits zurückgehende Staatseinnahmen aufgrund sinkender Zollsätze vorhersehen.

Diese Befürchtungen werden genährt durch erste alarmierende Erfahrungen aus Südafrika. Am 25. März 1999 wurde nach fast vierjährigen Verhandlungen in Berlin von den Staats- und Regierungschefs der EU das Freihandelsabkommen mit Südafrika mit emphatischen Worten abgesegnet. Jedoch haben schon die in Vorbereitung dieses Abkommens von Südafrika verlangten Liberalisierungsschritte dazu geführt, dass z. B. beim größten südafrikanischen Fruchtkonserven-Produzenten Langeberg aufgrund der härteren Konkurrenz durch EU-Produzenten seit 1997 über 3000 Arbeitsplätze verloren gingen. Auf einer Konferenz Ende April 1999 in Königswinter (im Rahmen der VENRO-Kampagne Deutsche EU-Präsidentschaft) wurden weitere negative Auswirkungen des Freihandelsabkommens für das südliche Afrika benannt; aber auch über erste Erfolge des NRO-Lobbying wurde berichtet, das im Falle der Fruchtkonserven zu wesentlichen Konzessionen seitens der EU geführt hat 6.

Zum Problem der sinkenden Staatseinnahmen finden sich Berechnungen in einer im Juni 1999 vorgelegten Studie von AKP-Experten, die sich wiederum auf eine Reihe von im Auftrag der EU-Kommission erstellten "impact studies" stützen 7. Danach wird mit einem Rückgang der Staatseinnahmen aufgrund von Zollausfällen nach Einführung der REPAs z. B. für Uganda von 16 %, für Tanzania von 20 % und für die Seychellen sogar von 37 % gerechnet. Sinkende Staatshaushalte bedeuten auch weniger Geld für Armutsbekämpfung und soziale Entwicklung.

Es wäre paradox, wenn die EU in den laufenden Lomé-Verhandlungen immer stärker auf größeren Eigenanstrengungen der AKP-Staaten insistiert, während sie ihnen gleichzeitig im Handelsbereich die notwendigen Finanzmittel für diese eigenen Entwicklungsanstrengungen zu entziehen trachtet.

NROs fordern deshalb zuallererst mehr Zeit, d. h. eine Ausnahmegenehmigung der WTO von 10 Jahren, also für die gesamte Dauer des Post-Lomé-Abkommens, um ohne Druck über neue entwicklungsförderliche Handelsbeziehungen zwischen EU und AKP-Staaten beraten zu können. Diese Zeit könnte im Rahmen der im Jahr 2000 beginnenden neuen Welthandelsrunde auch dazu genutzt werden, um das in der WTO verankerte Prinzip eines "special and differential treatment" für Entwicklungsländer generell auf alle Handelsbeziehungen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern auszudehnen.

Sinkende Finanzmittel

Den AKP-Staaten droht nicht nur der Entzug von Handelsvorteilen, sondern auch ein weiterer Rückgang der EU-Entwicklungshilfe-Gelder. Im Hinblick auf AKP-Forderungen für eine umfassende Entschuldung und für den Erhalt von STABEX und SYSMIN, zwei Sonderfonds zur Exporterlös-Stabilisierung, die gerade durch die im letzten Jahr rapide gefallenen Rohstoffpreise an Bedeutung gewonnen haben, kam es zwischen EU und AKP-Staaten bisher zu keiner Einigung.

Über die Finanzausstattung eines mit dem Post-Lomé-Abkommen verbundenen neuen Entwicklungsfonds wollen die EU-Regierungen erst auf der Ratssitzung Anfang Dezember 1999 beraten. Die im Verlauf des Jahres getroffenen entwicklungsrelevanten Finanzentscheidungen der EU lassen aber schon jetzt Schlimmes für die finanzielle Ausstattung eines Lomé-Folgeabkommens erwarten.

Der Vorentwurf der EU-Kommission für das Haushaltsjahr 2000 vom Juni 1999 sieht im Kernbereich der Entwicklungspolitik (Rubrik B 7-6) einen Rückgang der Haushaltsmittel um 29 % vor. Der Rat der Finanzminister korrigierte dieses Sparpläne auf seiner Sitzung vom 16. Juli nicht, sondern setzte im Gegenteil eine weitere Haushaltskürzung um durchschnittlich 10 % im Bereich Entwicklungszusammenarbeit durch, um so 500 Millionen Euro für die Beseitigung der Kriegsschäden im Kosovo abzweigen zu können. Das Liaison Committee, der Dachverband der europäischen Entwicklungs-NROs, hat gegen diese Entscheidung und seine Implikation, Afrika - zumindest indirekt - für die Kosten des Kosovo-Krieges bezahlen zu lassen, bereits mehrfach heftig protestiert. Ob die EU und ihre Mitgliedstaaten die Armut in den AKP-Staaten nicht nur mit Worten, sondern auch mit ausreichenden Finanzmitteln bekämpfen wollen, werden sie bis zum Ende des Jahres beweisen müssen.

7) Post Lomé IV Alternative Trade Arrangements, First Report of the Working Group of the ACP Experts to the ACP Council of Ministers. 19 June 1999; zu den "impact studies" vgl. ECDPM: The EC's Impact Studies on Regional Economic Partnership Agreements (Lomé Negotiating Brief No. 5). Maastricht 1999