E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2000, S. 310 - 312)

Lange Zeit herrschte im Bereich der Entwicklungsfinanzierung die Überzeugung, dass ein Spar- und Kreditsystem für arme Bauern und Kleinstunternehmer zum Scheitern verurteilt sei: Die Kosten seien zu hoch, die Armen nicht kreditwürdig, nicht fähig zu sparen etc. Das führte dazu, dass das einzige in den 60er und 70er Jahren praktizierte Modell das der Kreditsubventionierung war und die Sparbedürfnisse der Armen ignoriert wurden. Nachdem dies sich als Fehlschlag erwies, wurden in den letzten 15 Jahren neue Modelle erprobt, die in zahlreichen Fällen Erfolg hatten: Eine "microfinance revolution" zeichnet sich ab. Manfred Zeller und Cécile Lapenu beschreiben fünf zentrale Typen von Mikrofinanz-Institutionen, die ein Potential für künftiges Wachstum zeigen. Ihnen erscheint wichtig, dass auch künftig unterschiedliche Ansätze erprobt und gefördert werden, um einer größeren Zahl von Armen Zugang zu finanziellen Dienstleistungen zu verschaffen.

Mikrofinanzen - Marktkräfte reichen zur
Schaffung neuer Institutionen nicht aus

Die großen und erfolgreichen Mikrofinanz-Institutionen (MFI), die in den Entwicklungsländern die Armen erreicht haben, verdanken ihre Gründung in aller Regel nicht den Kräften des Marktes. Sie waren auf die Unterstützung von Regierungen oder Gebern angewiesen, jedenfalls in ihrer formativen Phase. Einige Beispiele mögen das belegen.

In Bangladesch untersuchte Prof. Muhammad Yunus in den 70er Jahren mit seinen Studenten von der Universität Chittagong die Kreditprobleme der Armen. Ein von ihm entworfenes experimentelles Kreditprogramm breitete sich rasch über hunderte von Dörfern aus, und durch seine Verbindungen zu ländlichen Banken konnte er tausende von Krediten vergeben, die auch zurückgezahlt wurden. Trotzdem weigerten sich die Banken am Ende der Pilotphase, das Projekt zu übernehmen; Das Risiko schien ihnen zu hoch, die Gewinnmarge zu gering. Schließlich wurde mit Hilfe von internationalen Gebern 1983 die Grameen Bank gegründet, die heute mehr als
2 Mio. Kreditnehmer betreut.

In Indonesien findet sich ein weiteres Flaggschiff der Mikrofinanz-Bewegung: das Dorfbankensystem der Bank Rakyat Indonesia (BRI), die größte MFI in einem Entwicklungsland. Diese staatseigene Bank betreut 22 Mio. Mikrosparer über selbstverwaltete Mikrofinanzbanken, die hochprofitabel sind. Dies ist das Ergebnis der erfolgreichen Umwandlung der staatseigenen Landwirtschaftsbank Mitte der 80er Jahre.

Ein Blick zurück in die Geschichte zeigt, dass das Gleiche für das System der Spar- und Darlehensgenossenschaften gilt, die in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts in Deutschland entstanden. Das Konzept wurde aus altruistischen Motiven von F. W. Raiffeisen und seinen Unterstützern entwickelt, um die arme ländliche Bevölkerung aus ihrer Abhängigkeit von den Geldverleihern zu befreien.

In all diesen Fällen standen nicht die Marktkräfte am Anfang, sondern der Staat, Geberorganisationen oder altruistische Führerpersönlichkeiten ermöglichten soziale Experimente und institutionelle Neuerungen. Neuere Studien machen dies deutlich (Gurgand u. a. 1994; Morduch 1999). Richtig ist aber auch, dass der Mikrofinanz-Sektor bei seiner weiteren Entwicklung durch ein entschiedeneres Engagement des privaten Banksektors nur gewinnen kann. Des weiteren gilt, dass stabile makroökonomische Rahmenbedingungen und die Liberalisierung der Finanzmärkte Grundvoraussetzungen für die nachhaltige Entwicklung von MFIs darstellen.

Eine Typologie der
Mikrofinanz-Institutionen

In Hinblick auf ihren rechtlichen Status lassen sich MFIs identifizieren als Projekte (nur von begrenzter Dauer), Genossenschaften, NRO-geförderte Dorfbanken und Solidaritätsgruppen, Entwicklungsbanken sowie staatliche und private profitorientierte Banken.

Wenn man die Verfahrens- und Organisationsformen untersucht, lassen sich fünf Haupttypen von MFIs unterscheiden: Genossenschaften, Solidaritätsgruppen, Dorfbanken, das "Linkage"-Modell und Mikrofinanzbanken (Lapenu u. a. 2000).

1. Spar- und Darlehensgenossenschaften. Dies war das erste Modell, mit dem Mikrofinanz in Entwicklungsländern eingeführt wurde, angeregt durch die Erfolge des Modells in Europa und Nordamerika gegen Ende des 19. Jahrhunderts. Die Hauptprinzipien sind folgende:

• Partizipation: Die Genossenschaftsmitglieder sind die Eigentümer, sie tragen zum Stammkapital durch Anteilscheine bei. Darlehen erhalten nur Mitglieder.
  
• Dienstleistungen: Beschränkung auf finanzielle Dienstleistungen (minimalistischer Ansatz).
  
• Herkunft der Gelder: Vorwiegend aus den Einlagen der Mitglieder; Überschüsse bleiben als Stammkapital bei der Genossenschaft oder werden an die Mitglieder verteilt.
  
• Verpflichtungen: Die Mitglieder treffen die Entscheidungen und wählen verantwortliches Personal. Kreditabsicherung durch eigene Ersparnisse.
  
• Struktur: Jede Genossenschaft ist geographisch beschränkt. Sie kann jedoch einer regionalen Union beitreten, die technische Unterstützung und Refinanzierung bereitstellt. Als dritte Ebene, über der regionalen, kann auch ein nationaler Verband existieren.

2. Solidaritätsgruppen. Der zweite Typ sind Solidaritäts-Kreditgruppen, deren Mitglieder Kredite von einer Bank (etwa nach dem Muster der Grameen Bank) oder einer NRO erhalten.

• Partizipation: Drei bis zehn Mitglieder bilden eine Gruppe, um Zugang zu einem Kredit zu erhalten. In manchen Fällen müssen sie vorher Ersparnisse bilden.
  
• Dienstleistungen: In manchen Fällen bietet die kreditgebende Organisation auch andere Dienste, wie Fortbildung, Marktinformationen oder landwirtschaftliche Beratung.
  
• Herkunft der Gelder: Von der Bank oder Hilfsorganisation. Eventuelle Überschüsse dienen zum Aufbau von Notreserven, das Eigentum daran bleibt oft ungeklärt.
  
• Verpflichtungen: Die Gruppenmitglieder übernehmen eine gemeinschaftliche Garantie für die Rückzahlungen. Neue Kredite werden erst nach vollständiger Rückzahlung gegeben.
  
• Struktur: Die Gruppe kann sich mit (bis zu fünf) anderen zusammentun, um Skalenerträge bei Ersparnissen oder Kreditaus- und Rückzahlung zu erzielen. Entscheidungen werden von der kreditgebenden Organisation getroffen (top-down approach).

3. Dorfbanken. Diese können als Zwischenform zwischen Genossenschaften und Solidaritätsgruppen gesehen werden. Die Dorfbank hat gewöhnlich weniger Mitglieder als eine Genossenschaft. Einige NROs wie FINCA, CARE, CRS, CIDR und Geberorganisationen wie die KfW fördern die Gründung von Dorfbanken (s. den Beitrag von Adler in diesem Heft).

• Partizipation: Die Bewohner eines Dorfes schließen sich zusammen, um ein System gemeinschaftlicher Spar- und Kredit-Dienstleistungen aufzubauen. In manchen Fällen tragen Mitgliedsbeiträge zum Stammkapital der Dorfbank bei.
  
• Verpflichtungen: Die Mitglieder treffen die Entscheidungen und wählen ein Komitee. Die Garantie für die Rückzahlung besteht, wie bei den Solidaritätsgruppen, vor allem in der sozialen Kontrolle.
  
• Herkunft der Gelder: Ersparnisse der Mitglieder oder Refinanzierung durch Banken oder Geberorganisationen. Eventuelle Überschüsse werden entweder aufgeteilt oder dienen zur Aufstockung des Stammkapitals.
  
• Struktur: Zumeist sind die Dorfbanken unabhängig von jeder Struktur auf höherer Ebene, weshalb es Dorfbanken auch in abgelegenen Gebieten gibt. Geschäftsbeziehungen zu Banken sind jedoch anzustreben, um die Anlage von Spargeldern und die Aufnahme höherer Kredite zu ermöglichen.

4. Das "Linkage"-Modell. Das vierte Modell baut auf existierenden informellen Selbsthilfegruppen (SHG) auf, wie den "Tontines", den rotierenden Spar- und Kredit-Vereinigungen, (s. den Beitrag von Sika und Strasser in diesem Heft). Das "Verknüpfungsmodell" (Seibel 1994) sucht die Stärken des informellen Systems (Kundennähe, Flexibilität, Sozialkapital, Erreichbarkeit der Armen) zu kombinieren mit denen des formalen Modells (Risikoausgleich, Ermöglichung längerfristiger Investitionskredite, Vermittlung von Kapital zwischen Regionen und Sektoren). Die Hauptprinzipien sind:

• Partizipation: Die Mitglieder einer SHG schließen einen Gruppenvertrag mit einer Bank, die der Gruppe Spar- und Kredit-Dienstleistungen gewährt. In manchen Fällen bietet eine zwischengeschaltete NRO zusätzliche Dienstleistungen wie Beratung und Fortbildung oder Bestätigung der Kreditwürdigkeit.
  
• Herkunft der Gelder: Aus Umlagen bei den Mitgliedern, zusätzlich durch Kredite von der Bank.
  
• Verpflichtungen: Bank und NRO bieten die Dienstleistungen, die SHG organisiert sich intern und kann auch für ihre Mitglieder separate Sparkonten einrichten.
  
• Struktur: Die SHG-Mitglieder haben nur über die Gruppe, nicht individuell Verbindungen zur Bank.

5. Mikrofinanzbanken. Die ersten vier MFI-Typen sind Mitglieder-Organisationen, bei denen die Mitglieder in unterschiedlichem Ausmaß an Management, Eigentum und Kontrolle beteiligt sind. Im Gegensatz dazu arbeiten Mikrofinanzbanken (z. B. die BankoSol in Bolivien) mit individuellen Verträgen zwischen der Institution und dem Kunden (s. den Beitrag von Schmidt in diesem Heft).

Dieser MFI-Typ kommt der klassischen Bank am nächsten. Der Unterschied besteht vor allem darin, dass die Kreditsicherheiten andere als die konventionellen sein können: Ersparnisse des Kunden, Kenntnis seiner Kreditwürdigkeit, Bürgschaften dritter Personen. Es ist offensichtlich, dass Kreditkunden einen individuellen Kredit bevorzugen, wenn sie ihn zu den gleichen Konditionen bekommen können wie in den Mitglieder-Organisationen; der Grund ist, dass in diesen zusätzliche Transaktionskosten entstehen, z. B. für Mitgliederversammlungen. Allerdings gibt es auch Fälle, in denen die Transaktionskosten bei Mitglieder-Organisationen niedriger sind, etwa bei weit verstreuten Siedlungen, schlechter Verkehrsanbindung oder höherer Analphabetenrate.

Es kann daher nicht überraschen, dass Mikrofinanzbanken bisher ihre größten Erfolge in städtischen Gebieten von Schwellenländern oder weniger armen Entwicklungsländern hatten. Wegen der relativ hohen Kreditbeträge der Mikrofinanzbanken (s. Tabelle) ist die Wahrscheinlichkeit nicht sehr groß, dass diese die wirklich armen Teile der Bevölkerung erreichen. Aber ihre Kunden, die sich an oder etwas oberhalb der Armutsgrenze befinden, sind immer noch nicht wohlhabend genug, um Zugang zu den üblichen Banken zu haben, und Kredite an Kleinunternehmen leisten gewiss auch einen Beitrag zur Armutsminderung. Zu den Organisationsprinzipien der Mikrofinanzbanken gehören:

• Partizipation: Keine. Kunden werden von der Bank nach Maßgabe ihrer Kreditwürdigkeit ausgewählt.
• Verpflichtungen: Jeder Kunde ist individuell für die Rückzahlung seines Kredits verantwortlich, er ist nicht beteiligt an Management, Eigentum an der Bank oder Gewinn.
• Dienstleistungen: Keine außer den finanziellen.
• Struktur: Die Banken haben gewöhnlich eine dezentrale Struktur, die dem einzelnen Kreditmanager hohe Entscheidungsfreiheit einräumt.

Die komparativen Vorteile der
unterschiedlichen MFI-Typen

Die fünf dargestellten Typen haben unterschiedliche Vorteile. Es gibt drei wesentliche Gründe, warum diese Diversität wichtig ist, und warum auch weiter in institutionelle Innovationen investiert werden sollte:

1. Mikrofinanz-Institutionen und ihre Geberorganisationen verfolgen drei Ziele, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, nämlich: finanzielle Nachhaltigkeit, Erreichung der Armen und Einkommenssteigerung. Die fünf dargestellten Modelle unterscheiden sich offensichtlich im Hinblick auf die Erreichung der Armen, wie die untenstehende Tabelle zeigt. Unser Wissen über die Wirkung der verschiedenen Typen ist bisher sehr beschränkt, aber natürlich erscheint es vorstellbar, dass MFIs, die zusätzliche Dienste (wie Fortbildung oder landwirtschaftlichen Beratung) anbieten, einen größeren Effekt auf die Einkommenssteigerung der Zielgruppen haben. Auch die Unterschiede bei den finanziellen Dienstleistungen werden zu unterschiedlichen Wirkungen führen.

2. Die Unterschiede im sozioökonomischen Kontext und die unterschiedlichen Niveaus der politischen, sozialen und ökonomischen Entwicklung machen eine Anpassung der MFIs an die jeweiligen lokalen Bedingungen erforderlich. Diese Anpassung ist vermutlich umso erfolgreicher, je mehr sie auf partizipatorischen Prozessen basiert. Mikrofinanzbanken und Solidaritätsgruppen haben hier weniger zu bieten, da sie einen top-down approach verfolgen.

3. Alle fünf der oben beschriebenen MFI-Typen haben ihre Daseinsberechtigung, weil sie jeweils andere komparative Vorteile in Bezug auf bestimmte sozioökonomische Gruppen oder auf bestimmte Länder haben.

Ergebnisse einer Umfrage

Die Daten der Tabelle auf der vorigen Seite stammen aus einer Post-Umfrage, die das International Food Policy Research Institute (IFPRI) 1999 durchgeführt hat (Lapenu u. a. 2000). Die Adressaten waren nationale und internationale NROs und Netzwerke, die Mikrofinanz-Projekte betreiben. Obwohl von den NROs nur 67 %, von den Netzwerken nur 46 % antworteten, gibt die Tabelle einen guten Überblick über MFIs in verschiedenen Kontinenten. Die Daten beziehen sich auf 1468 MFIs in 85 Entwicklungsländern mit etwa 43 Mio. Sparern und 17 Mio. Kreditnehmern.

Die Tabelle zeigt die Rückzahlungsquote, einen Indikator für die finanzielle Nachhaltigkeit und eine Anzahl von Indikatoren für die Erreichung von armen Bevölkerungsgruppen. Sie macht deutlich, dass die Dorfbanken, das Verknüpfungsmodell und die Solidaritätsgruppen relativ mehr Frauen und arme Leute erreichen als Genossenschaften und Mikrofinanzbanken. Bei den Rückzahlungsquoten gibt es keine signifikanten Unterschiede.

Einige Schlussbemerkungen

In den letzten 15 Jahren konnten, was den Zugang zu den armen Teilen der Bevölkerung angeht, unterschiedliche MFI-Typen beträchtliche Fortschritte verzeichnet. Trotzdem bleibt festzustellen, dass die meisten der Armen auch heute noch keinen Zugang zu Spar-, Kredit- und Versicherungs-Dienstleistungen haben. Weniger als zwei Prozent der Bevölkerung der Entwicklungsländer sind Kunden von MFIs. Nur wenige MFIs sind finanziell nachhaltig. Innovationen bei Finanzprodukten für Arme sind also auch weiterhin dringend erwünscht (Zeller und Sharma, 2000 a).

Diese Innovationen müssen vor allem danach streben, die Transaktionskosten für MFIs und ihre Kunden zu senken und die Dienstleistungen zu verbessern. Nicht nur der Zugang zu Produktionskrediten für die nicht ganz so Armen muss verbessert werden, sondern auch der zu Spar- und Versicherungsleistungen, die eher für die Ärmeren von Bedeutung sind.

In der Vergangenheit sind, wie oben gezeigt, die meisten MFIs durch die Initiative staatlicher Stellen, internationaler Entwicklungsagenturen oder von NROs ins Leben gerufen worden. Für eine weitere Diversifizierung, die nötig ist, um den regional unterschiedlichen sozioökonomischen Bedingungen Rechnung zu tragen, um weitere Zielgruppen zu erschließen und um die MFIs ins nationale Finanzsystem zu integrieren, wird in Zukunft eine stärkere Beteiligung des privaten Sektors gebraucht, der für bestimmte Teilsektoren des Mikrofinanz-Feldes gute Voraussetzungen mitbringt. Ferner sollte das Potential, das die Umformung bestehender staatlicher Banken bietet, besser genutzt werden (wofür die indonesische BRI ein gutes Beispiel darstellt). Auch künftig wird allerdings die Beteiligung der Non-Profit-Organisationen unverzichtbar sein.

Die Teilnehmer eines internationalen Workshops, der 1998 von der DSE zusammen mit IFPRI, IFAD und der Zentralbank von Ghana veranstaltet wurde (s. Zeller und Sharma 2000), fassten die Notwendigkeit weiterer Anstrengungen in folgendem Statement zusammen:

"We appeal to governments, financial institutions, and development organizations to ... contribute to the start-up costs required for strengthening rural MFIs. We recognize that this will require a comprehensive and long-term institution-building effort, including the formation of microfinance networks. This effort has to focus on the organizational capacity of MFIs and a conducive regulatory framework laying out transparent and enforceable ground rules. The regulatory framework should be based on a consultative process that gives due recognition to different categories of MFIs, their potential, and their experience. Private-sector initiative and public support need to come together to achieve this objective; neither one will accomplish the task on its own".

Literatur:
C. F. Churchill (ed.,. 2000): MicroBanking Bulletin, No. 4, February 2000. Washington (DC), Calmeadow
M. Gurgand, G. Pederson, J. Yaron (1994): Outreach and Sustainability of Six Rural Financial Institutions in Sub-Saharan Africa. Discussion Paper 248. Washington (DC), World Bank
C. Lapenu, M. Zeller, M. Sharma (2000): Rural Finance Policies and Food Security for the Poor: Multi-country Synthesis Report on Institutional Analysis (Vol. 2 of final synthesis report submitted to BMZ). Washington (DC), IFPRI March 2000
J. Morduch (1999): The Microfinance Promise, in: Journal of Economic Literature 37(4): 1569-1614
H. D. Seibel, F. Bassele, P. Michell-Auli (1994): AFRACA Linking Banks and Self-help Groups in Africa. A Sectoral Project in Cooperation with GTZ. Eschborn / Nairobi, GTZ and African Rural and Agricultural Credit Association
M. Zeller, M. Sharma (eds., 2000): Innovations in Microfinance for the Rural Poor. Proceedings of the International Workshop in Accra, Ghana, in November 1998. Feldafing, DSE
M. Zeller, M. Sharma (2000 a): Many Borrow, More Save, and All Insure.Implications for Food and Microfinance Policy, in: Food Policy, vol. 25, p. 143-167

Prof. Dr. Manfred Zeller ist Inhaber des Lehrstuhls für Sozialökonomik der ruralen Entwicklung an der Universität Göttingen. Von 1993 bis 1999 leitete er das Forschungsprogramm für ländliches Finanzwesen beim International Food Policy Research Institute (IFPRI) in Washington.
E-Mail: m.zeller@agr.uni-goettingen.de