E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2000, S. 313 - 316)

In den 50er und 60er Jahren, als die Entwicklungspolitiker merkten, dass es in den Entwicklungsländern keine Entwicklung geben würde, wenn nicht der Privatwirtschaft Investitionskapital zur Verfügung stünde, entstand das Konzept der "Entwicklungsbanken". Aber die verfehlten ihren Zweck, weil die Mittel für die falschen Zwecke genutzt wurden. Vor allem standen sie nicht den Armen zur Verfügung. Der nächste Schritt waren die "Rotationsfonds" der großen Geberorganisationen und Kleinkredite durch die NROs - beide Konzepte ohne die Möglichkeit, nachhaltig zu werden. Mit dem Microcredit Summit von 1997 begann schließlich die Idee kommerzieller Mikrokreditbanken sich durchzusetzen, die, so die These von Manfred Nitsch, wenn sie richtig organisiert sind, sowohl profitabel sein als auch den Armen helfen können.

"Entwicklungsbanken" und ihre
Attraktivität für Politiker,
Bürokraten und Intellektuelle

Der Aufbau von Finanzinstitutionen in den Entwicklungsländern, die als Zielgruppe die ärmeren Bevölkerungsschichten und unter diesen wiederum die einkommenschaffenden Kleinst-, Klein- und Mittelbetriebe haben sollen, hat ihre Vorgeschichte in den heutigen Industrieländern. Als man bald nach Beginn der "Entwicklungspolitik" in den 1950er und 1960er Jahren merkte, dass Investitionen in die Infrastruktur nicht ausreichten, um Wachstum hervorzurufen, besann man sich auf die Erfahrungen in Europa. In vielen Entwicklungsländern wurden mit Unterstützung der verschiedenen Geber staatliche oder gemischtwirtschaftliche Entwicklungsbanken gegründet, die die importsubstituierende Industrialisierung, aber auch die Landwirtschaft, den Wohnungsbau und die Regionalentwicklung fördern sollten. Ihnen war gemeinsam, dass sie die Charakteristika einer Bank mit denen einer Behörde kombinierten: einerseits die Bewirtschaftung von Kreditbeständen und die Abwicklung des Zahlungsverkehrs, andererseits die "Förderung" durch nicht rückzahlbare Zuschüsse. Da dies sehr unterschiedlichen Logiken folgt, wurde ihnen damit eine schwierige Gratwanderung abverlangt.

Als Begründung für die Existenz staatlicher Banken wird auch in liberalen Marktwirtschaften gern und zu Recht darauf hingewiesen, dass normale, kommerzielle Geschäftsbanken kaum Interesse an der Kundschaft der "kleinen Leute" hätten und dass sie auch die längerfristige Investitionsfinanzierung scheuten. Seit dem als bahnbrechend betrachteten Artikel von Stiglitz/Weiss von 1981 wird diese Zurückhaltung in Wissenschaft und Praxis auch als "rational" akzeptiert. Der Kreditgeber kann nicht ex ante zwischen guten und weniger guten Kreditnehmern unterscheiden, muss aber einen uniformen Zinssatz für sein Kreditangebot ansetzen. Um die "guten", d. h. kostengünstigen und risikoarmen Kunden nicht zu verlieren, um also zu vermeiden, was die Ökonomen "adverse Selektion" aufgrund von "asymmetrischer Information" nennen, setzt er den verlangten Zinssatz nicht so hoch an, wie er zur Kostendeckung bei kleinen Kreditnehmern sein müsste, sondern "rationiert" nach Kriterien wie Reputation, Sicherheitenstellung, Geschäftsvolumen u. ä. m. Auch in einer ansonsten völlig liberalisierten Modellwelt bleibt der kleine Kreditnehmer also vom formellen Bankkredit ausgeschlossen, obwohl er in der Lage und bereit wäre, kostendeckende Konditionen zu tragen. Das gilt in noch stärkerem Maße für Frauen als Kreditnehmer, weil sie in den meisten Ländern der Welt ceteris paribus geringere monetäre Einkünfte haben als Männer und sie auch beim Zugang zu Vermögensrechten diskriminiert werden.

Die Idee hinter der Gründung von Entwicklungsbanken ist also mikroökonomisch gut fundiert. Die Ausgestaltung der institutionellen Strukturen, inklusive der Feinstruktur der Leitungs- und Aufsichtsgremien (governance structure), erfordert jedoch ein feines Austarieren der Bank- und der Behördenfunktionen, um Effizienz, Kostendeckung und Förderauftrag unter einen Hut zu kriegen. Allzu oft bietet sich als leichter Ausweg für alle Beteiligten an, die negativen Züge von Bank und Behörde zu kombinieren, also Profitstreben und Exklusion kleiner Kreditnehmer zu verbinden mit Subventionsmentalität und Politisierung. Das führte dazu, wie nach der anfänglichen Euphorie kritische Studien seit den 1970er Jahren gezeigt haben, dass Entwicklungsbanken nur selten halten, was sie versprechen.

Diese Institute sind jedoch für die Geberinstititionen ideale Counterparts, um Kapitalhilfe und Technische Hilfe zu absorbieren. Dank ihrer Bankfunktionen im Zahlungsverkehr stößt man bei ihnen praktisch nie auf Abflussprobleme. Außerdem können sie aus ihrem breiten Portefeuille jederzeit diejenigen Projekte hervorziehen, die vom Geber bzw. seinem Auftraggeber - z. B. dem Parlamentsausschuss - verlangt werden, und außerdem fördert die Entwicklungsbankenförderung auch noch die eigenen Exporte der Geber, also der Industrieländer.

Auf diese "heimliche" Exportförderung bezieht sich ein wichtiger Kritikpunkt: Kleinst-, Klein- und Mittelbetriebe benötigen meist nicht in größerem Umfang Importe, vor allem nicht, solange ihre Beziehung zur Bank noch im Aufbau ist, also allmählich eine Vertrauensbeziehung zur Überwindung der oben erwähnten asymmetrischen Information aufgebaut wird. Sie brauchen also Kredite nicht in Devisen, sondern in einheimischer Währung.

Wenn nun für Projekte, die man als Bank, Behörde oder Unternehmen sowieso durchführen bzw. fördern würde, günstige Devisenkredite zur Verfügung stehen, ergibt sich eine doppelte Schieflage. Zum einen werden die frei gewordenen eigenen Mittel für den Konsum oder andere angenehme Dinge, die man sich sonst nicht leisten könnte, eingesetzt - aber wohl kaum für zusätzliche Arme-Leute-Projekte (das allgemeine sogenannte "Fungibilitätsproblem" der Entwicklungshilfe). Zweitens bietet die Bindung des Ersteinsatzes solcher Kredite an Importe von Investitionsgütern den Nehmern eine ausgezeichnete Ausrede für die Hochwidmung der Mittel in Richtung Großbetriebe (die für die Abwicklung notfalls immer eine kleine Tochterfirma einschalten können).

Wer kann es dann Politikern, Bürokraten, Bankdirektoren oder Unternehmern verdenken, wenn sie sich als glühende Anhänger der Entwicklungsbankenfinanzierung erweisen! Den Umgang mit der unnötigen zusätzlichen Verschuldung überlassen sie gern ihren Nachfolgern (die über sogenannte "debt-for-development swaps" zuweilen versuchen, in den Umschuldungsverhandlungen wenigstens nachträglich noch etwas für die Armutsbekämpfung herauszuholen).

Zu dieser Konstellation kommt hinzu, dass die Kapitalhilfe für Entwicklungsbanken zur Aufrechterhaltung der "finanziellen Repression" in den Empfängerländern beiträgt. Darunter verstehen die Ökonomen seit den Studien von McKinnon und Shaw von 1973 eine Situation, in welcher die Zinsen des formellen Finanzsektors auf niedrigem Niveau, also deutlich unter dem Marktzins, administrativ fixiert werden. Weil dann inländische Vermögenseigentümer keinen Anreiz mehr haben, ihr Geld für Kredite zur Verfügung zu stellen, weichen sie ins Ausland aus und blockieren damit das Wachstum des für die Entwicklung jeder Ökonomie wichtigen Banksektors. Die notwendige Reform des Zinsgefüges muss aber der Regierung weniger dringlich erscheinen, wenn genügend Geld durch Kapitalhilfe hereinfließt.

Gegen die geballten Interessen der Individuen auf Geber- wie auf Nehmerseite hatten es die Kritiker der Entwicklungsbanken nicht leicht, sich durchzusetzen, aber in den 1980er Jahren begann die Suche nach Alternativen auf breiter Front.

Alternativen zur
Entwicklungsbankenförderung

Engagierte Politiker, Bürokraten, Wissenschaftler, Consultants und Nichtregierungsorganisationen (NROs) begannen seit den 1980er Jahren in verschiedenen Ländern der Welt, mit einer neuen Politik ernst zu machen: Dabei ging es darum, die erklärten Prinzipien der Armutsbekämpfung und der Nachhaltigkeit beim institution-building im Bereich der Kleinst-, Klein- und Mittelbetriebsförderung über den Finanzsektor anzuwenden. Einige der Ergebnisse fanden bereits im Weltentwicklungsbericht der Weltbank von 1989 ihren Niederschlag.

Als erstes wurden sogenannte "integrierte" ländliche und städtische Projekte und Programme mit eigenen "Rotationsfonds" ausgestattet, aus welchen beschäftigungs- und einkommenschaffende Maßnahmen finanziert werden sollten. Wegen deren Integration in Projekte, deren Schwerpunkt bei Infrastrukturmaßnahmen lag (Slumsanierung, Bewässerung, Elektrifizierung, Gesundheitsförderung oder Regionalplanung), degenerierten sie jedoch typischerweise zu Dispositionsfonds für die Projektleitung. Eine nachhaltige Finanzdienstleister-Struktur entstand damit nicht, eher eine Empfängermentalität, und durch die Vermischung von Kredit und Geschenk wurde die Einstellung zu marktgerechten Finanzbeziehungen eher untergraben als gefördert (GTZ 1996).

Einen Sonderfall stellt die Grameen Bank in Bangladesch dar. Hier brachte der charismatische Professor Muhammed Yunus die Regierung dazu, eine Staatsbank in den Dienst der Armutsbekämpfung, und zwar insbesondere der landlosen Frauen, zu stellen. Die Ergebnisse sind nicht unumstritten, zumal die Subventionsabhängigkeit hoch blieb, aber diese Institution hat gezeigt, dass Geldwirtschaft alles andere als selbstverständlich ist und dass die Emanzipation der Frau zur freien Wirtschaftsbürgerin ein Ziel ist, dem sich rein finanztechnologische Prinzipien vielleicht unterzuordnen haben (vgl. Hashemi 1997 sowie die Website der Grameen Bank). Den Test der Entwicklung zu einer nachhaltigen Institution ohne heroischen Leiter und ohne Subvention hat die Grameen Bank noch zu bestehen; vielleicht wird sie ja auch vormachen, wie ein armes Land wie Bangladesch auf Dauer einen sinnvoll konstruierten "Einfüllstutzen" für permanente Entwicklungshilfe-Transfers etablieren kann. Eine abschließende Beurteilung erscheint derzeit nicht möglich.

Als weitere Alternative zu den herkömmlichen Entwicklungsbanken bieten sich die NROs an. Es ist bei Gebern beliebt, sie zu fördern, weil sie zielgruppennah sind oder sich zumindest so darstellen können. In der Praxis erweisen sie sich jedoch als problematische Partner, wenn es um die Herausbildung einer dauerhaften, formellen Finanzstruktur im Interesse kleiner Kreditnehmer geht. Als engagierte Linke stehen NRO-Mitglieder und -Führer dem Markt und seinen "bourgeoisen" Gesetzen in der Regel skeptisch gegenüber und sind nur selten bereit, mit aller Härte als Bankiers aufzutreten und die Ownership für eine Finanzinstitution zu übernehmen. Das gilt auch für ihre Förderer bei den internationalen Gebern, insbesondere bei kirchlichen Organisationen, aber auch für Skandinavier, Deutsche, Niederländer u. a. bei den staatlichen bi- und multilateralen Institutionen.

Auf der anderen Seite werden häufig NROs von solchen Großunternehmern und konservativen Gebern (vor allem aus den USA und der Schweiz) gesponsert, die den Kleinbauern auf dem Lande sowie den Kleinhändlern und sonstigen Erwerbstätigen im "informellen Sektor" der Städte aus politischen Gründen die Vision einer "Marktwirtschaft von unten" (de Soto 1986) vermitteln wollen, ohne wirklich an ihrem Wohl interessiert zu sein.

Kritische Evaluierungen zeigen, dass zwar in Einzelfällen NROs dazu gebracht werden können, formelle Finanzinstitutionen zu gründen und diese auch als Allein- oder Miteigentümer zu betreiben, dass der Erfolg solcher Upgrading-Projekte jedoch sehr von den Beratern und auch den Gebern abhängt, vor allem von der Existenz führungsfähiger Einzelpersonen, dass er aber nicht als Regelfall betrachtet werden kann (vgl. Schmidt/Zeitinger 1996).

Der "commercial approach"

Die Zielgruppen und die sie beratenden Akademiker vor Ort bemerkten natürlich nach einiger Zeit, dass die großen Worte hohl waren und dass es den nationalen wie den internationalen Finanziers in erster Linie um ihre eigene heimliche Agenda ging und gar nicht sonderlich um die Bekämpfung der Armut bei den Zielgruppen. Wenn die Frontier des formellen Finanzsektors "nach unten", d. h. in Richtung auf die Armen vorangetrieben werden sollte (von Pischke 1991), dann musste das zur Verfügung gestellt werden, was die Armen an Finanzdienstleistungen wirklich brauchen, nämlich kleine, schnell verfügbare Betriebsmittel- und Notfallkredite und auch sichere und rentable Anlagemöglichkeiten für temporäre Überschüsse. Da Armut ein Massenphänomen ist, müssen diese Finanzprodukte mit einer Kredittechnologie (d. h. in einer Organisationsform) angeboten werden, die eine massenhafte, möglichst flächendeckende Reichweite ermöglicht.

Gegenüber dem vorherrschenden Paradigma des "gelenkten Investitionskredits" mit obligatorischer Beratung, subventionierten Zinsen und relativ hohen Summen zur Durchsetzung von Innovationen im Rahmen von "Pilotvorhaben", die wegen begrenzter Zuschussmittel allerdings fast nie über die Förderung von ein paar "Piloten" hinausgekommen sind, bedeutete diese Diagnose einen radikalen Bruch. Es fanden sich jedoch auf beiden Seiten der politischen Barrikade ausreichend Menschen, die sich von dieser plausiblen, wenn auch wenig heroischen Konzeption überzeugen ließen. Als selbsttragend-kommerzieller, aber dennoch die Interessen der Zielgruppen wahrender Ansatz begann er sich gegen Ende der 1990er Jahre unter den Namen commercial approach oder new development finance durchzusetzen und schlug sich schließlich auch nieder in den Konzepten des BMZ (1997 und 1998) und der Weltbank sowie in den Dokumenten der multilateralen Gruppe zur Armutsbekämpfung (Consultative Group to Assist the Poorest, CGAP 2000).

Nach dem Fall der Mauer

Mit dem Verblassen der Utopien gewannen empirisch gestützte Diagnosen an Überzeugungskraft, die zeigten, dass gerade eine unheroische, verlässliche und immer wieder aktivierbare Hausbank-Kunden-Beziehung den besten Beitrag darstellt, den eine Bank zum wirtschaftlichen Überleben und in vielen Fällen sogar zur Vermögensakkumulation bei der Zielgruppe der armen Leute und insbesondere der Klein- und Kleinstbetriebe leisten kann. Dass es darüber hinaus öffentliche Dienstleistungen aller Art, Altersrenten, Kindergeld und ähnliche Transfers gibt und geben sollte, mit denen der Armut in aller Welt begegnet wird, soll dabei nicht nur erwähnt, sondern besonders hervorgehoben werden, damit Kleinkreditprogramme und ähnliche Bankdienstleistungen nicht einem Anspruch unterworfen werden, den sie nicht erfüllen können. Ein Kredit und seine Bedienung mit Zins und Tilgung sind immer eine Last für den Kreditnehmer, und nur insofern eventuell ein beneficium, als eine besondere Gewinnchance wahrgenommen werden kann. Für die Ärmsten der Armen sind Transfers angesagt, nicht Kredite und sonstige Bank- oder Versicherungsleistungen.

Zu solchen Ergebnissen kamen die Praktiker der Entwicklungszusammenarbeit vor Ort ebenso wie ideologisch unvoreingenommene Theoretiker schon seit Mitte der 1980er Jahre. Der ideologische Druck wich jedoch erst mit dem Zusammenbruch des Ostblocks, als die kommunistische Bedrohung ebenso wie die Utopie des nichtkapitalistischen Arbeiter-und-Bauern-Paradieses verschwanden.

Daher kann es nicht verwundern, dass die Praktiker beider Seiten und die unmittelbaren Vertreter der Zielgruppen sich kurz danach mit den aufgeklärten Vertretern von Gebern, Consultants und Wissenschaftlern zu einer internationalen Koalition unter dem Titel "New Development Finance" zusammenfanden. Das Gipfeltreffen vom Februar 1997, der Microcredit Summit mit Hillary Clinton, tendierte bereits in diese Richtung, selbst wenn es bezüglich Subventionsabhängigkeit noch keine klaren Signale sendete (Schmidt/ Winkler 1997); es gab aber bei den Gebern grünes Licht für eine massive finanzielle Förderung, denn Weltbankpräsident James Wolfensohn versprach, sich gemeinsam mit allen anderen Gipfelteilnehmern dafür einzusetzen, dass bis zum Jahr 2005 auf der ganzen Welt zusätzlich 100 Millionen Familien in den Genuß von Mikrokrediten kommen.

Die anschließenden "Annual Conferences on New Development Finance", die von 1997 bis 1999 an der Universität Frankfurt/M. stattfanden (Schmidt/Gonzalez-Vega 1999), entwickelten sich dann zu einem wichtigen Forum, auf welchem sich vormals diametral entgegengesetzt fühlende Akteure gegen das ancien régime zusammenfanden. "Old" ist demnach alles, was auf den Anspruch hinausläuft, Menschen umzuerziehen und Kredit mit Zwangsberatung zu koppeln, was auf Dauer subventionsabhängig, also abhängig vom guten Willen und von der politiquería einflussreicher nationaler Machthaber und Geber ist, und was die erklärte Zielgruppe der Armen in Stadt und Land aus den Augen verliert. All dies gilt in erster Linie für stark international geförderte und kleinere Länder; in Indien, Pakistan und Brasilien, ganz zu schweigen von China, haben die Verhältnisse ihren eigenen Rhythmus und ihre speziellen Ausprägungen.

Nach dem Fall der Mauer ergab sich aber nicht nur in den Entwicklungsländern und im Nord-Süd-Verhältnis, sondern vor allem auch in Osteuropa eine neue Situation. Die etablierten Geberinstitutionen wie USAID und Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) wurden ergänzt um die multilaterale Osteuropa-Bank (European Bank for Reconstruction and Development, EBRD), und die bald so genannten "Transformationsländer" reihten sich unter die "Empfänger" der internationalen Entwicklungshilfe ein.

Die international agierenden NROs und Consulting-Firmen mit Erfahrungen im Kleinkreditwesen von Entwicklungsländern waren nun auch für die Projekte und Programme in Osteuropa gefragt. Der Finanzsektor wurde als Herz einer jeden Marktwirtschaft wahrgenommen, und gleichzeitig wurde bald erkannt, wie wichtig Mittelstand, Handwerk, Kleinbauernschaft und all die vielen spontan entstehenden Kleinst- und Kleinbetriebe der verschiedensten Art für die Versorgung der Bevölkerung und für die Beschäftigung sind, dass ihnen jedoch Finanzdienstleistungen nicht in größerem Umfang zur Verfügung standen.

Jetzt zeigte sich, dass ohne Geschäftsbanken der Zahlungsverkehr nicht funktioniert und dass dieses Manko auch die Kleinen erheblich beeinträchtigt. Über den Kleinkredit hinaus, der bis dahin stets im Vordergrund gestanden hatte, wurden Depositen, Überweisungen und all die anderen Finanzdienstleistungen, die für die Zielgruppen wichtig sind, in den Blick genommen. Allmählich entwickelte sich der Begriff "Mikrofinanzen" zum Oberbegriff für die Orientierung von Maßnahmen im Finanzsektor zugunsten kleiner Leute.

"Downscaling", "Upgrading"
oder "Starting from Scratch"

Mit speziellen Kreditprogrammen, die vom sonstigen Portefeuille getrennt gehalten wurden, versuchten die externen Geber zunächst, die existierenden Banken zu einem Downscaling ihrer Aktivitäten und zur Hinorientierung auf die neu entstehenden privaten Klein- und Mittelbetriebe zu bewegen. Das Ergebnis war per saldo eher mager, denn die Identität der großen Geschäftsbanken ließ sich durch diese Programme nicht wesentlich beeinflussen, und immer wenn einige von ihnen privatisiert wurden oder wegen Finanzkrachs oder Korruptionsskandalen geschlossen werden mussten, wurden die speziellen Kleinunternehmens-Portefeuilles in Mitleidenschaft gezogen - so effizient sie auch für sich genommen gemanagt sein mochten.

Neben diesem Kanal über die großen Banken begann man auch mit dem Aufbau und dem "Upgrading" von Kreditprogrammen über Nichtregierungsorganisationen und lokale Handelskammern. Auch hier waren die Resultate eher enttäuschend, denn für ein nachhaltiges Massen-Bankgeschäft waren die lokalen Träger meist wenig geeignet. Bald jedoch kamen Verantwortliche bei Gebern und Consulting-Firmen darauf, eigene Mikrofinanz-Institute zu gründen. Starting from scratch, greenfield banking und ähnliche Formeln, die die Neugründung "auf der grünen Wiese" umschreiben sollten, begannen die Runde zu machen.

Die erste "Micro-Enterprise Bank" entstand in Bosnien, und bald darauf wurden weitere Mikrofinanz-Institutionen (MFIs) in Georgien, Albanien und Kosovo sowie in Haïti, Bolivien, Nikaragua, Mosambik und weiteren Ländern je nach den lokalen Bedingungen und mit wechselnden Partnern gegründet. Die Weltbank-Tochter International Finance Corporation (IFC) beteiligte sich ebenfalls und begann im Sommer 2000 mit dem Aufbau einer "Global Microfinance Capacity Building Facility", die zu weiteren entsprechenden Gründungen führen soll.

Im Unterschied zu herkömmlichen Entwicklungshilfeprojekten sind diese MFIs nicht mehr auf Zeit, sondern auf Dauer angelegt, und auch die Consultants aus dem Norden verstehen sich als Partner auf Dauer. Im Zeitalter der Globalisierung machen sich die internationalen Entwicklungsorganisationen mehr und mehr zu Partnern zweiter Klasse, von denen man sich als Einheimischer über kurz oder lang wieder absetzen muss, um nicht im Regen stehen gelassen zu werden, wenn sie weiterhin ihre Zusammenarbeit befristen und das Land wieder verlassen.

Vielleicht sollten aber die deutschen Sparkassen und Genossenschaftsbanken, angesichts der Herausforderungen der Globalisierung, bei ihren Entwicklungsprojekten stärker ein global playing mit einem Netz von Beteiligungen auf Dauer in Betracht ziehen, um ihren Förderauftrag zugunsten der Kleinen langfristig nicht nur lokal und national, sondern auch global zu erfüllen.

Zur laufenden Information die Websites von:
Microcredit Summit http://www.microcreditsummit.org
CGAP http://www.cgap.org
accion http://www.accion.org
KfW http://www.kfw.de
DEG http://www.deginvest.de
IPC http://www.ipcgmbh.de
IMI http://www.imi-ag.de
Weltbank/IFC http://www.worldbank.org
Grameen Bank http://www.gramee-info.org