E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2000, S. 319 - 321)

Aus den vielfältigen positiven wie negativen Erfahrungen, die in der Entwicklungspolitik in den beiden letzten Jahrzehnten im Bereich von Mikrofinanz gemacht wurden, hat sich als eines der erfolgversprechendsten Konzepte das der Neugründung von zugleich sozial wie kommerziell orientierten Micro-Enterprise Banks herausgeschält. Dieses Konzept, das inzwischen in einer Reihe von Ländern verwirklicht wurde, geht davon aus, dass die normalen Geschäfts- banken für ein Engagement im sozialen Bereich nicht geeignet sind, dennoch aber ein kommerzieller Ansatz notwendig ist, wenn Mikrofinanzinstitutionen überlebensfähig sein sollen. Reinhard H. Schmidt beschreibt das Konzept, an dessen Entwicklung er beteiligt war.

1. Ein neuer Ansatz der
Entwicklungsfinanzierung

In Albanien, Bosnien, Georgien und inzwischen sogar in Kosovo sind in den letzten zwei Jahren Micro-Enterprise Banks (MEBs) entstanden, weitere sind in anderen Ländern und Kontinenten (Mosambik, Ghana, Haïti, Philippinen) in Vorbereitung. Die MEBs vergeben viele kleine Kredite, bieten Möglichkeiten der Geldanlage und wickeln für ihre Kunden den Zahlungsverkehr mit dem In- und Ausland ab. Sie sind von der örtlichen Bankenaufsicht zugelassen und unterliegen deren Kontrolle. Sie wachsen schnell und bauen ihre Filialnetze aus.

Unmittelbare Beobachtungen und einfachste Berechnungen zeigen, dass sie einen wesentlichen Beitrag zur Stärkung des lokalen Finanzsystems und damit zur wirtschaftlichen Entwicklung ihrer Länder leisten. Vor allem ist ihr Entwicklungsbeitrag auch sozial relevant, weil sie ihre Dienstleistungen in erster Linie solchen Kunden anbieten, die den existierenden lokalen Banken uninteressant erscheinen. Abgesehen von den Arbeitsplätzen in den Unternehmen, die sie finanzieren, bieten sie selbst vielen jungen Leuten qualifizierte Arbeitsplätze. Zudem sind diese Banken, die aussehen wie kleine deutsche Volksbanken oder Sparkassen, profitabel. Sie haben auch private Investoren, und deren Bedeutung nimmt zu.

Das alles erscheint sehr erstaunlich. Am erstaunlichsten ist vielleicht, dass die MEB-Gründungen Entwicklungshilfeprojekte darstellen. Es hat sich in der Entwicklungszusammenarbeit in den letzten Jahren ein Konsens herausgebildet, der Institutionen wie die MEBs als neues Leitbild erscheinen lässt.

Die Liste der Beispiele für erfolgreiches financial institution-building umfasste bisher Banco Sol und Caja los Andes in Bolivien, Calpiá in El Salvador und BRI/Unit Desa in Indonesien. Die MEBs sind die Neuerscheinungen auf dieser Liste. Ihr Erfolg lässt sich bereits jetzt an Zahlen ablesen (Zeitinger, 2000). Eine genauere Analyse, die die quantitativen Einflüsse der verschiedenen Erfolgsfaktoren und damit auch den der Förderung durch Entwicklungshilfegeber (donors) zu isolieren versucht, würde zwar mehr Daten erfordern, als es angesichts der kurzen Geschichte der MEBs bisher geben kann. Doch soviel scheint bereits jetzt klar zu sein: Der Aufbau neuer Banken stellt einen aussichtsreichen neuen Ansatz des microfinance dar.

2. Aus Erfahrungen lernen

Der neue Ansatz stellt einen Versuch dar, aus den bisherigen positiven und negativen Erfahrungen der Entwicklungsfinanzierung Lehren zu ziehen und sie umzusetzen. Eine erste und sehr positive Lehre betrifft die Methodik der Kreditvergabe: Es ist möglich, mit vertretbaren Kosten und sehr geringen Ausfallquoten kleine und kleinste Kredite auch an Menschen zu vergeben, die aus der Sicht konventioneller Banker nicht kreditwürdig sind und für die sich etablierte Banken nicht interessieren.

Diese Methodik ist weder ein Geheimnis noch schwer zu erlernen. Sie ist jedoch mit den Organisationsstrukturen und -prozessen herkömmlicher Banken, deren Schwerpunkt bei anderen Geschäften und Zielgruppen liegt, nicht vereinbar. Dies ist die zweite Lehre aus vielen sogenannten Downscaling-Projekten. Um Klein- und Kleinstkredite erfolgreich vergeben zu können, muss eine Bank zu einer weitgehenden Dezentralisierung von Entscheidungskompetenzen fähig und bereit sein, eine erfolgsabhängige Entlohnung zulassen und qualifizierten Mitarbeitern glaubwürdige Beschäftigungs- und Aufstiegsperspektiven eröffnen. Und dafür muss die Bank auch wachsen. Als Gegengewicht zur Dezentralisierung muss das Personal sehr gut ausgebildet und stark motiviert werden, und es muss ausgefeilte Kontrollmechanismen geben.

Diese Überlegungen sprechen dafür, Finanzdienstleistungen für "kleine Leute" in Spezialinstituten anzubieten. Dies hat man in der Vergangenheit mit der Strategie des upgrading von vorhandenen kreditvergebenden NROs durch externe Förderung versucht. Die Erfahrungen mit dem upgrading waren teilweise sehr gut, teilweise aber auch problematisch. Dies führt zur dritten und vierten Lehre, auf denen der neue Ansatz aufbaut.

Die dritte Lehre ist eindeutig positiv: Es ist möglich, mit vertretbarem Aufwand an Entwicklungshilfemitteln eine vorhandene Institution "aufzurüsten" und in eine funktionierende Kleine-Leute-Bank zu transformieren (Schmidt/Zeitinger, 1998). Die oben genannten Institutionen aus Bolivien und El Salvador sind dafür die Musterbeispiele.

Gemessen an den vielen Versuchen ist die Zahl der Erfolgsfälle beim upgrading allerdings gering, und dies verweist auf die vierte und eher negative Lehre. Das upgrading hat immanente Grenzen. Im Prozess der Entwicklung und Förderung existierender Institutionen entstehen Macht- und Interessenpositionen, die dem weiteren Fortgang des Projekts entgegenstehen. Wer Manager oder Gründer/Initiator einer extern geförderten und relativ erfolgreichen kreditvergebenden NRO ist, hat naturgemäß wenig Interesse daran, dass diese Institution zu einer "richtigen Bank" wird, für deren Leitung er oder sie zum Beispiel allein wegen der Qualifikationsanforderungen der Bankenaufsicht nicht geeignet wäre. Auch die Entwicklungshilfegeber, die in aller Regel die teuren ersten Schritte eines Upgrading-Prozesses finanziert haben, verstehen sich leider meist nicht als owners und als Advokaten der geförderten Institutionen und vor allem der noch nicht erreichten Zielgruppe. Sie sind in der Regel zufrieden mit dem, was erreicht worden ist, und scheuen die Auseinandersetzung mit denen, die ihre Positionen sichern und dadurch eine Weiterentwicklung der Institution behindern, selbst wenn diese entwicklungspolitisch wünschenswert wäre.

Gerade die erfolgreiche Institutionenstärkung verschärft den Gegensatz zwischen den Besitzstandswahrungs-Interessen derer, die einfluss- und prestigereiche Positionen erlangt haben, und den Interessen der Zielgruppen und der Mitarbeiter am weiteren Ausbau der Institution. Dieser empirisch gut belegbare Konflikt hat eine strukturelle Ursache: NROs haben keine Eigentümer, die ein "objektives" Interesse an dem langfristigen finanziellen und entwicklungspolitischen Erfolg der Projekte haben und deshalb eine konstruktive Rolle übernehmen. Die Formalisierung ändert daran nichts, sofern sich nicht zugleich die Eigentümerstruktur wesentlich ändert.

3. Der Aufbau neuer
Microfinance-Banken

Der neue Ansatz unterscheidet sich vom herkömmlichen institution-building durch upgrading in zwei Hinsichten. Zum einen werden die Phasen der Institutionenstärkung vor der Formalisierung und der Umwandlung übersprungen: statt Aus- und Umbau einer NRO also Neubau einer Kleine-Leute-Bank! Zum anderen werden die Fragen von ownership and governance von vornherein mit der Perspektive einer mittelfristigen Entwicklung geklärt. Die eher technischen Probleme der Kreditvergabe und der Institutionengestaltung sind hingegen im Prinzip weitgehend nach bewährtem Muster lösbar.

Die Errichtung einer Bank from scratch in einem Entwicklungs- oder Transformationsland umfasst eine Reihe von Schritten. Der erste besteht in der Projektidentifikation. Die zentrale Frage ist hier, ob das Projekt entwicklungspolitisch sinnvoll sein könnte. Im zweiten Schritt folgt die Prüfung, ob eine neue Bank entwicklungspolitisch wirklich nötig und sinnvoll, wirtschaftlich tragfähig und politisch realisierbar ist. Die wirtschaftliche Tragfähigkeit wird dabei unter der Prämisse geprüft, dass für die Anlaufphase technical assistance und eine Refinanzierung der ersten Ausleihungen zu günstigen Konditionen beschafft werden können, denn ohne diese wären die hier besprochenen Projekte gerade dann nicht durchführbar, wenn sie entwicklungspolitisch besonders wichtig erscheinen.

Im dritten Schritt müssen ein vorläufiger Konsens unter den möglichen Investoren und dem sogenannten Sponsor, der die Bank technisch aufbauen und in der ersten Zeit leiten soll, hergestellt und die Anschubfinanzierung durch einen oder mehrere donors gesichert werden. Als Investoren kommen nationale und internationale Entwicklungsinstitutionen wie die deutsche KfW und die DEG, die niederländische FMO, die EBRD und die Weltbanktochter IFC, aber auch private Stiftungen wie die DOEN-Foundation und Beteiligungsgesellschaften wie IMI oder Profund und auch private Banken (im Falle von MEB-Kosova die Commerzbank) in Betracht. Die lokalen Partner können lokale Banken (z. B. in Georgien, Haïti und Mosambik), Stiftungen (Albanien) und Unternehmen (Philippinen) sein. Entscheidend für die mögliche Einbeziehung als internationale Investoren sind die Bereitschaft und die Fähigkeit, erstens eine aktive Rolle als Eigentümer zu spielen und im board der neuen Bank präsent und aktiv zu sein, zweitens außer durch die Kapitalbeteiligung noch in anderer Hinsicht zum Erfolg des Projekts beizutragen und drittens das Konzept einer kommerziell orientierten und gleichwohl entwicklungspolitisch verpflichteten Strategie des institution-building mitzutragen.

Die zweite Bedingung kann z. B. dadurch erfüllt werden, dass ein Investor zugleich als donor fungiert und TA-Mittel oder Kredite bereitstellt oder von "Nur-Donors" beschafft. Wären die beiden anderen Bedingungen nicht erfüllt, würde die Koordination zu schwierig. Der Kreis der möglichen Investoren, die diese Bedingungen erfüllen, ist eng begrenzt. "Reine" Investoren, die nur Kapital zu bieten hätten, wären durchaus zu finden. Ihre Einbeziehung würde aber in der Aufbauphase nur die Koordination erschweren. Als Projektsponsor, der auch ein Investor sein sollte, kommen im Prinzip auch die genannten Entwicklungsinstitutionen in Betracht. In der Praxis wird dafür aber eher ein privates Unternehmen mit einschlägiger Erfahrung herangezogen. In den genannten Beispielen ist der Sponsor die Frankfurter IPC-GmbH; in Lateinamerika spielt "Accion" eine ähnliche Rolle.

Als vierter Schritt ist ein Business-Plan zu erarbeiten. Er bildet die Basis für die verbindliche Festlegung der Investoren, des Sponsors und gegebenenfalls der donors und für die Gründung einer lokalen Gesellschaft als rechtlicher Träger der zu errichtenden Bank, die Beantragung einer Banklizenz und die technische Vorbereitung der Bankeröffnung einschließlich der Rekrutierung und Ausbildung des lokalen Personals. Wenn der gesamte Prozess schnell abläuft, dauert er ein Jahr. Nach bisherigen Erfahrungen sind im Vergleich zu Upgrading-Projekten die Zeit für den Aufbau einer funktionierende Bank kürzer, der finanzielle Aufwand für die Entwicklungshilfegeber geringer und die Erfolgschancen höher.

Der Erfolg der neuen Banken fördert das Engagement und die Loyalität der Mitarbeiter und festigt die Verbindung zwischen den Investoren und den Sponsoren. Er stärkt damit genau die Faktoren, die ihrerseits erforderlich sind, damit dieser Erfolg eintreten kann. Deshalb finden bei verschiedenen Projekten immer wieder dieselben Akteure als internationale Investoren, Sponsoren und donors zusammen: Für die schnelle und erfolgreiche Abwicklung müssen sich alle Parteien gut kennen und begründetes Vertrauen zueinander haben; und nur eine rasche Abfolge ähnlicher Projekte mit denselben Akteuren bietet die Möglichkeit, Wissen einschließlich qualifizierten Personals von einer "Baustelle" zur nächsten zu transferieren. Wo, wenn nicht in ähnlichen Projekten, kann jemand, der in einem Land eine microfinance bank oder deren Kreditabteilung aufbauen und leiten soll, dies lernen? Wo, wenn nicht in einem "Schwesterprojekt", sollen die lokalen Mitarbeiter geschult werden, ehe die Bank eröffnet ist? Wo, wenn nicht möglicherweise auch in anderen ähnlichen und faktisch verbundenen Banken, gibt es die Aufstiegschancen, die den besten lokalen Mitarbeitern geboten werden müssen, um ihre Motivation zu stärken und sie zu binden?
In der Tat ist die schnelle Abfolge von Bankengründungen in einem weitgehend stabilen Kreis von Partnern ein wesentlicher Teil des "Erfolgsrezepts". Dieses Rezept erscheint den Beteiligten so aussichtsreich, dass wichtige Entwicklungsorganisationen wie die IFC, die KfW und die EBRD, deren Prestige durch entwicklungspolitische und finanzielle Fehlschläge nachhaltig beschädigt werden könnte, sich daran binden und Privatpersonen wie die privaten Aktionäre der IMI, die die Zusammenhänge überschauen, sich mit wesentlichen Teilen ihrer Ersparnisse an den Bankengründungen beteiligen.

4. Vorbehalte und Probleme

Die Neugründung von Banken für "kleine Leute" als entwicklungspolitisches Konzept hat natürlich auch Schwächen. Fünf Probleme und Vorbehalte sollen hier aufgegriffen werden.

(1) Wie beschrieben wurde, erfordert der Aufbau von microfinance banks die intensive, enge und dauerhafte Kooperation zwischen vielen Partnern, die substanzielle Beiträge leisten sollen, und er setzt ein hohes Maß an Verbindlichkeit und wechselseitigem Vertrauen voraus. Aber Vertrauen ist weitgehend personengebunden und daher flüchtig. Die Personen, die in den letzten Jahren die informelle Koalition aufgebaut haben, aus der die obengenannten MEBs entstanden, sind in Organisationen eingebunden, die ihre Eigengesetzlichkeiten haben und natürlich nicht in idealer Weise an die Notwendigkeiten dieser Projekte angepasst sind. Zudem können diese Personen jederzeit ihre Positionen in ihren Organisationen verlieren. Man kann auch nicht ausschließen, dass ein Projekt sich als wirklicher Fehlschlag erweist. Oder ein Partner könnte das Vertrauen der anderen missbrauchen. Bisher weiß niemand, was in einem solchen Fall passiert. Noch ist das Gleichgewicht instabil. Es gibt zwar Bemühungen um eine Stabilisierung, aber wie wirksam diese letztlich sind, bleibt abzuwarten.

(2) Die beschriebene Koalition aus internationalen Investoren, Sponsor und Gebern ist bisher die einzige ihrer Art. Dies schafft Eintrittsbarrieren am Markt für die relevanten Leistungen. Konkurrenz wäre wünschenswert. Wegen der zu lösenden Aufgaben müssten mögliche Konkurrenten aber ebenfalls Netzwerke und Koalitionen sein. Es gibt zwar Bemühungen, Konkurrenz entstehen zu lassen - die IFC bemüht sich gezielt um ein "dual sourcing" der Leistungen für den Bankenaufbau -, nur sind sie bisher wenig erfolgreich.

Neben diesen "echten" Problemen gibt es andere, die vor allem dadurch zu Problemen werden, dass sie als solche deklariert werden. Sie betreffen den exit der Investoren, die Rolle lokaler Investoren und die generelle Berechtigung von Entwicklungshilfe für Projekte, die sich von ihrem Konzept her als profitabel herausstellen sollen.

(3) Jetzt schon einen Ausstieg der Investoren aus den gegründeten Banken zu planen, würde die Anreizverträglichkeit auf allen Ebenen in Frage stellen. Später wird sich für einzelne Investoren jedenfalls dann eine marktmäßige Lösung des exit-Problems, d. h. eine Verkaufsmöglichkeit, finden, wenn sich die neuen Banken weiter so gut entwickeln wie bisher. Die weiterreichende Vorstellung, dass ein Ausstieg aller ausländischer Investoren aus entwicklungspolitischen Gründen erstrebenswert oder gar erforderlich wäre, ist nicht mehr zeitgemäß. In der Zeit der Globalisierung gibt es keinen sachlichen generellen Grund, warum eine Bank in Georgien nur georgische Eigentümer haben sollte. Eine entwicklungspolitisch sinnvolle Erwartung betrifft hingegen die Qualifizierung des lokalen Personals. Dies ist mit dem Neugründungsansatz sehr gut zu erreichen. Das Führungspersonal neuer Banken rekrutiert sich in zahlreichen Fällen aus Mitarbeitern, die in anderen Entwicklungs- und Transformationsländern ihr Handwerk gelernt haben.

(4) Die bisherige Erfahrung lässt auch nicht erkennen, warum es generell sinnvoll sein sollte, von Anfang an lokale Investoren und insbesondere lokale Banken an den Neugründungen zu beteiligen. Es hängt völlig vom Einzelfall ab, ob eine lokale Beteiligung dem Projektziel, das Finanzsystem des Landes zu stärken und das Leistungsangebot für "kleine Leute" zu verbessern, eher dient oder schadet.

(5) Ist es überhaupt vertretbar, die Gründung von "Kleine-Leute-Banken", die darauf angelegt sind, in relativ kurzer Zeit profitabel zu werden, mit Entwicklungshilfemitteln zu fördern? Die Frage ist vielschichtig. Vertretbar erscheinen öffentliche Subventionen jedenfalls dann, wenn ohne diese die Banken nicht gegründet würden.
Ex ante und in allen bisherigen Fällen scheint dies der Fall zu sein. Die Risiken der Projekte sind unübersehbar. Wer, wie es immer wieder und durchaus mit Recht proklamiert wird, Privatinitiative und privates Risikokapital in Entwicklungsprojekte einbinden will, muss auch akzeptieren, dass diese ventures erfolgreich verlaufen. Das ist schließlich ihr entwicklungspolitisches Ziel!

Auch die Zielgruppenbestimmung der MEBs erscheint entwicklungspolitisch sinnvoll. Für sehr kleine Unternehmen gibt es oft Kredite am informellen Markt oder von dauerhaft subventionierten NROs, und große Kredite werden von normalen Banken angeboten. Dazwischen klafft oft eine Lücke. Diese Lücke im Kreditangebot bildet eine Wachstumsbremse für kleine Unternehmen, die aus der Gruppe der "ganz Kleinen" herauswachsen würden, wenn sie nur Kredite bekämen (Tschach, 2000). Die MEBs versuchen gezielt, diese Lücke zu füllen.

All dies sagt nichts über die relative Förderungswürdigkeit der Gründung von MEBs im Vergleich zu anderen Projekten im Finanzbereich. Relevante Alternativen wären Upgrading- und Downgrading-Projekte sowie die Förderung bestehender kreditvergebender NROs, auch die Förderung von Banken für mittlere und große Unternehmen wie die von der KfW initiierten "Förderbanken" und von Banken mit lokalen Eigentümern. Eine methodisch anspruchsvolle Untersuchung über die relativen Vorteile dieser entwicklungspolitischen Alternativen gibt es bisher nicht, sie ist überfällig.

Literatur:
Kimenyi, Mwangi S./ Wieland, Robert C./ Von Pischke, J. D.: Strategic Issues in Microfinance. Avebury (UK) 1998
Morduch, Jonathan: The Microfinance Promise, in: Journal of Economic Literature, 37(1999), S. 1569-1614
Otero, Maria/Rhyne, Elisabeth: The New World of Microfinance: Building Healthy Financial Institutions for the Poor. West Hartford (CT), 1994
Schmidt, Reinhard H./Winkler, Adalbert: Building Financial Institutions in Developing Countries, erscheint in: Journal für Entwicklungspolitik, 4/2000
Schmidt, Reinhard H./Zeitinger, Claus-Peter: Critical Issues in Microfinance and the Role of Donors, in: Kimenyi et al. (1998), S. 27-51
Tschach, Ingo: Theorie der Entwicklungsfinanzierung. Frankfurt 2000
Von Pischke, J. D.: Finance at the Frontier. Debt Capacity and the Role of Credit in the Private Economy. Washington 1991
Winkler, Adalbert: Wirtschaftswachstum und Finanzsystementwicklung. Habilitationsschrift, Würzburg 1999
Zeitinger, Claus-Peter: Building New Institutions instead of Remodeling Existing Ones. Paper Presented at the World Bank/IMF Meeting in Prague, Sept. 2000 (abrufbar über IMI-website)