E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2000, S. 322 - 324)

In drei Regionen der Republik Mali hat die KfW den Aufbau von Dorfkassen unterstützt, die sowohl Ersparnisse mobilisieren als auch Kleinkredite vergeben. Damit die Dorfkassen mehr Kredite vergeben können als sie durch Sparanlagen einnehmen, wurde ihnen die Möglichkeit eingeräumt, sich bei der staatlichen Agrarentwicklungsbank zu refinanzieren. Die Netz der Dorfkassen, das zehn Jahre lang von außen gefördert wurde, hat seine Nachhaltigkeit inzwischen dadurch bewiesen, dass es kostendeckend arbeitet und sich aus eigenen Kräften weiter ausdehnt.

Informelle Dorfkassen - Zusammenarbeit mit
der landwirtschaftlichen Entwicklungsbank

Die elf Millionen Einwohner der Republik Mali zählen zu den ärmsten der Erde: Die Lebenserwartung liegt bei nur 54 Jahren, die Säuglingssterblichkeit ist mit 144 Todesfällen auf 1000 Lebendgeburten entsprechend hoch. Das durchschnittliche jährliche Pro-Kopf-Einkommen liegt bei 530 DM. Der überwiegende Teil der armen Bevölkerung (86 %) lebt auf dem Lande. 47 % des malischen BSP wird im Agrarsektor erwirtschaftet (vorwiegend Baumwoll- und Reisanbau).

Auch das im Nordosten Malis weit abgelegene Dogonland, eine der drei Projektregionen des FZ-Vorhabens, ist von großer Armut gekennzeichnet. Hygienekrankheiten sind weit verbreitet; das Bildungsniveau ist extrem niedrig. Die Bewohner, vorwiegend Kleinbauern, leben vom Zwiebel- und Hirseanbau und betreiben Tierhaltung. Da die Region oft von Dürren und Heuschreckenplagen heimgesucht wird, reichen die Erträge für einen gesicherten Lebensunterhalt kaum aus.

Vor Beginn der Projektaktivitäten gab es für die Dorfbewohner, wenn sie größere Geldbeträge für Anschaffungen oder Notausgaben (etwa im Fall von Krankheit) brauchten, nur die kleinen, traditionellen Spar- und Kreditvereinigungen ("Tontines"), deren Volumen in der Regel begrenzt ist, und private Geldverleiher mit Wucherzinsen von bis zu 120 Prozent. Die bescheidenen Ersparnisse, die einem Kleinbauern möglich sind, konnten auch nicht als Rücklage (z. B. für die nächste Aussaat) an einem sicheren Ort deponiert werden. Das erwirtschaftete Einkommen wurde stattdessen unsicher zu Hause aufbewahrt, für Konsumzwecke oder den Kauf von Vieh ausgegeben.

Auch die damals bereits bestehende staatliche Agrarentwicklungsbank BNDA (Banque Nationale de Développement Agricole) konnte den Kleinbauern keine auf ihre Bedürfnisse zugeschnittenen Spar- und Kreditmöglichkeiten anbieten; ihre Zweigstellen waren überdies viel zu weit von den Dörfern im Dogonland entfernt.

Um diesen Problemen abzuhelfen, wurden Mitte der 80er Jahre im Rahmen eines Vorhabens zur Förderung einkommenschaffender Maßnahmen (Kleinstaudamm-Rehabilitierung) selbstverwaltete "Dorfkassen" aufgebaut (Caisses Villageoises d’Epargne et de Crédit Autogérées, CVECA), in einem Projekt, das von Deutschland sowohl durch Finanzielle wie durch Technische Zusammenarbeit (FZ/ TZ) unterstützt wurde. Die Dorfkassen sollten den Dorfbewohnern Zugang zu Kredit verschaffen, aber zugleich auch ihre Ersparnisse mobilisieren. Hintergrund war die vielfach gemachte Erfahrung, dass die Wirkung einkommenschaffender Vorhaben (etwa die Förderung des bewässerten Reisanbaus) oft deshalb nicht nachhaltig war, weil lokale Finanzmärkte zur produktiveren Verwendung der Ersparnisse fehlten.

Einige der Kassen konnten schon bald den starken Kreditbedarf nicht mehr aus den Ersparnissen ihrer Mitglieder decken und waren zunehmend auf andere Refinanzierungsquellen angewiesen. Dies war der Ausgangspunkt für ein Novum in der Finanzsektorförderung der KfW: Die Beiträge an die BNDA, die seit 1986 von der KfW unterstützt wird, sollten nicht mehr ausschließlich für die direkte Vergabe landwirtschaftlicher Endkredite verwendet, sondern auch den Dorfkassen zur Verfügung gestellt werden. Dieses Konzept wurde ab 1994 im Rahmen der FZ im Dogonland und in zwei weiteren ländlichen Regionen Malis umgesetzt.

Die Dorfkassen basieren auf dem Prinzip der Selbstverwaltung: die Dörfer entscheiden selbst über die Gründung einer Kasse und wählen aus ihrer Mitte deren "Personal" aus, also den Leiter, den Kassenwart und den Kontrolleur. Ein Teil der Mittel wird für Alphabetisierungsprogramme und Aus- und Fortbildung eingesetzt, damit aus den gewählten Bäuerinnen und Bauern richtige "Dorfbankmanager" werden. Das Selbstverständnis der Kassen beruht auf dem Gedanken der Solidargemeinschaft; daher fühlt sie sich auch der Dorfgemeinschaft insgesamt verantwortlich.

Die von der BNDA zur Verfügung gestellten Kredite werden durch übergeordnete, aus Dorfkassenvertretern zusammengesetzte sog. Kassenvereinigungen ("associations") an die einzelnen Dorfkassen weitergeleitet. Der Einstandszins der Dorfkassen für diese Kredite liegt mit jeweils ca. 20 % weit über der nationalen Inflationsrate von 2 % (1999). Dieser Zins wird auch für Spareinlagen angeboten. Die von den Dorfkassen geforderten Kreditzinsen betragen 30-40 % p. a., so dass zur Deckung ihrer Kosten eine Zinsmarge von rd. 10-20 % verbleibt.

Diese Marge mutet zwar hoch an, ist aber angesichts der zeit- und kostenaufwendigen Bearbeitung vieler Kleinstkredite und Sparkonten durchaus angemessen und mit ähnlichen Mikrofinanz-Intermediären international vergleichbar. Die Zinshöhe wirkt auch nicht abschreckend, da alternative Geldquellen, z. B. informelle Geldverleiher, sehr viel teurer sind. Anders als diese bieten die Dorfkassen zudem einen sicheren Aufbewahrungsort für Ersparnisse, was für viele Kunden mindestens ebenso wichtig ist wie der Zugang zu Kredit.

Ein mit malischen Fachleuten besetzter, ehemals staatlicher, nun privatisierter Beratungs- und Prüfdienst (Service commun), dessen Leistungen von den Kassen und ihren Verbänden bezahlt werden müssen (ebenfalls abgedeckt durch die Zinsmarge), sorgt für die ordnungsgemäße Abwicklung der Finanztransaktionen, führt Kassenprüfungen durch und bildet das Kassenpersonal in Buchführung und Finanzmanagement aus.

Mit den überwiegend kurzfristigen Krediten (Laufzeit 3-6 Monate) finanzieren die Dorfbewohner eine Vielzahl kleinerer betrieblicher Investitionen (einkommenschaffende Maßnahmen) und decken auch finanzielle Bedürfnisse im privaten Bereich ab (Krankheit, Hochzeit, Beerdigungen). Als Kreditsicherheiten dienen sozialer Druck" und Vermögenswerte wie Ziegen, Fahrräder, landwirtschaftliche Geräte und dergleichen.

Welches sind die wichtigsten Erkenntnisse
des Dorfkassen-Ansatzes?

1. Räumliche Ausdehnung. 1999 existierten in den drei Projektregionen mehr als 150 Dorfkassen mit 8 übergeordneten Kassenvereinigungen. Die Dorfkassen haben insgesamt knapp 65 000 Mitglieder, durch die schätzungsweise 500 000 Menschen erreicht werden. Rund 70 % der wirtschaftlich aktiven Dorfbewohner haben als Mitglieder ihrer Kassen Zugang zu Sparen und Kredit. Die Kassen erreichen damit alle aktiven Bevölkerungsschichten. Der Rest profitiert indirekt von den Leistungen der Kassen: durch die Einkommenssteigerung der Mitglieder können auch Kinder, alte und kranke Menschen besser mitversorgt werden; der traditionell stark ausgeprägte soziale Zusammenhalt auf dem Lande kann so gestärkt werden.

2. Armutsorientierung. Über die Kassen werden jährlich 4,4 Mio. DM an Ersparnissen mobilisiert. Diese Ersparnisse stellen die überwiegende Refinanzierungsbasis (rund zwei Drittel) für das Gesamtkreditvolumen von 6,7 Mio. DM dar; das restliche Drittel wird über die Kredite der BNDA bereitgestellt. Diese Zahlen belegen nicht nur eine hohe Breitenwirksamkeit, sondern auch eine klare Armutsorientierung: Die durchschnittliche Kredithöhe, einer der relevanten Indikatoren zur Messung des Anteils der von dem Vorhaben begünstigten armen Haushalte, betrug 1998 im Durchschnitt aller Dorfkassen umgerechnet rd. 180 DM, im Dogonland 160 DM, in einer anderen Region gar nur 80 DM. Die bei Projektplanung ins Auge gefasste Zielgruppe, die überwiegend zu den ärmsten Einwohnern Malis zählt, wurde also in hohem Maße erreicht.

3. Soziale Nähe. Die Rückzahlungsquoten der Dorfkassen betragen in der Regel 95 % und darüber - ein Indiz für die Effizienz der Kreditvergabe und für die Nachhaltigkeit der Zielerreichung. Dies zeigt, dass die Dorfkassen sich zu stabilen und damit verlässlichen Finanzintermediären im ländlichen Raum entwickelt haben. Die Dorfkassen im Dogonland arbeiten seit 1997 zum allergrößten Teil sogar kostendeckend in dem Sinne, dass nicht nur ihre administrativen Kosten gedeckt sind, sondern auch die Zinsaufwendungen für die Spareinlagen und die BNDA-Kredite einschließlich deren Tilgung sowie die Zahlungen an den "service commun". Bedingt wird dieses erfreuliche Ergebnis durch zwei Faktoren: Erstens besitzen die Dorfkassen eine große "soziale Nähe" zu ihren Kunden, weil sie nicht nur räumlich gut erreichbar sind, sondern auch die Sprache der Kunden sprechen. Zweitens sind die Spar- und Kreditkonditionen auf die Bedürfnisse ihrer Kunden zugeschnitten: Größere Geldbeträge, seien es nun angesparte Gelder oder Kreditbeträge, stehen dann zur Verfügung, wenn sie gebraucht werden. Wichtig ist auch, dass die Rückzahlungsbelastung tragbar ist und dass das gesparte Geld sicher angelegt, d. h. dem potenziellen Zugriff von Familienangehörigen entzogen ist. Insofern ist auch die Rechnung der BNDA aufgegangen, die Möglichkeiten der ländlichen Bevölkerung zur Schaffung bzw. Erhaltung von Einkommen auf effiziente Art und Weise zu verbessern.

4. Einkommensteigerung. Das Vorhaben hat gezeigt, wie eine gelungene Finanzintermediation, also die effiziente Transformation von Spareinlagen in Kredit, dazu beitragen kann, über den reinen Zugang zu Finanzprodukten hinaus drängende soziale Probleme der Bevölkerung in Angriff zu nehmen. So kam eine Wirkungsanalyse der Ohio State University aus dem Jahre 1997 in bezug auf das Dogonland zu dem Ergebnis, dass sich die wirtschaftliche Situation der Haushalte verbessert habe: Die Mitglieder der Dorfkassen waren weniger "verwundbar" durch die finanziellen Folgen von Krankheit, Tod und anderen Ereignissen im Lebenszyklus. Die Mitglieder der Dorfkassen gehören zwar nicht zu den ärmsten Haushalten. Die Nachfrage nach Kredit war aber bei den ärmeren Haushalten höher als die mobilisierten Ersparnisse, während reichere Händler als "Nettosparer" auftraten. Insofern kam es zu einem Ressourcentransfer zugunsten der wirtschaftlich Schwächeren. Ferner, so die Studie, konnte durch das Vorhaben erreicht werden, dass die Selbsthilfebereitschaft und -befähigung der Bevölkerung gefördert, der soziale Zusammenhalt gestärkt, die Ernährungssicherung und schließlich auch das "Empowerment" von Frauen verbessert wurden (z. B. über die Alphabetisierungsprogramme, die auf die gesamte Dorfbevölkerung ausgeweitet wurden und das niedrige Bildungsniveau verbessert haben).

5. Verknüpfung mit BNDA. Die Partnerbank BNDA trug zum Erfolg des Vorhabens maßgeblich bei. Als entscheidend erwiesen sich hierbei die effiziente, professionelle Leitung der Bank durch einen erfahrenen malischen Fachmann sowie das gute Ausbildungsniveau und die hohe Motivation ihrer Mitarbeiter. Die BNDA sieht in der Refinanzierung von Dorfkassen ein attraktives Geschäftsfeld, da neben den niedrigeren Kosten der Kreditvergabe die Rückzahlungsmoral der Kassen deutlich besser ausfällt als diejenige ihrer eigenen Endkreditkunden: Zahlungsausfälle gegenüber den Dorfkassen-Netzwerken hat die BNDA bislang noch nicht gehabt - gegenüber bis zu 50 % Ausfälle bei der ursprünglich praktizierten direkten Kreditvergabe an Endkreditnehmer. Die BNDA kann damit ihrem Auftrag, auch ärmeren Bevölkerungsgruppen Zugang zu Finanzdienstleistungen zu verschaffen, letztlich weitaus besser gerecht werden als durch die traditionelle Agrarkreditvergabe. Die BNDA ist heute und auf absehbare Zeit das einzige Kreditinstitut, das bereit und in der Lage ist, in substantiellem Umfang im ländlichen Raum Malis zu operieren und - neben den ländlichen Spar- und Kreditgenossenschaften - auch die Dorfkassen-Netzwerke zu refinanzieren. Durch diese Verknüpfung von Institutionen des formalen Sektors mit informellen Finanzintermediären, die mittlerweile als Best-practice-Modell" international anerkannt ist, wurde nicht nur die Geschäftstätigkeit einer staatlichen Agrarentwicklungsbank gestärkt, sondern auch eine "Entwicklung von unten" in Gang gesetzt.

6. Anschubwirkung. Das Dorfkassen-Vorhaben konnte "strukturbildend" im Sinne der Ausdehnung der sog. "financial frontier" wirken: Die FZ hat - ohne die Eigenanstrengungen der Zielgruppen zu unterlaufen - eine wichtige Katalysatorrolle gespielt, und zwar nicht nur in Bezug auf den verbesserten Zugang der Zielgruppe zu nachhaltigen, bedürfnisgerechten Finanzdienstleistungen (Erweiterung des Kundenkreises), sondern auch in Bezug auf die Verbreiterung des Angebots an derartigen Finanzprodukten. In anderen Landesteilen Malis bilden sich inzwischen in Eigeninitiative neue Dorfkassen nach ähnlichem Muster heraus, so z. B. mit französischer Unterstützung in der Region um Kayes im Westen. In einem Distrikt des Dogonlandes (Koro) sind die vorhandenen Kassenvereinigungen daran beteiligt, selbst neue Dörfer auszuwählen und Dorfkassen aufzubauen. Damit hat das Vorhaben eine Ausstrahlung über die eigentliche Projektregion hinaus und hat zur Verbreitung und Professionalisierung ländlicher Finanzmärkte beigetragen. Der Dorfkassen-Ansatz hat insgesamt bewiesen, dass selbst einfache Organisationsformen der Ersparnismobilisierung und Kreditvergabe in Mali nachhaltig funktionieren können und vor Ort weiterentwickelt werden.

7. Rahmenbedingungen. Der Erfolg des Projekts wäre nicht denkbar gewesen ohne die Verbesserung der Rahmenbedingungen im malischen Finanzsektor, an dessen Förderung auch andere Geber beteiligt waren. Zu den zentralen Erfolgsfaktoren zählen der in Mali vorhandene marktwirtschaftliche Ordnungsrahmen, die Geldwertstabilität und real positive, langfristig kostendeckende, marktkonforme Zinsen. Die deutsche EZ (Engagements von KfW, GTZ und DEG, die einer der Anteilseigner der BNDA ist) hat zu diesen Rahmenbedingungen u. a. dadurch beigetragen, dass sie

• den Prozess der Erarbeitung eines 1997 verabschiedeten malischen Entwicklungsplans zur Förderung von Mikrofinanzinstitutionen (sog. "systèmes financiers décentralisés") begleitete und förderte;
  
• in Übereinstimmung mit anderen Gebern im malischen Finanzsektor erreichte, dass die für Mikrofinanzinstitute geltende Zinsobergrenze von 12 % auf 27 % heraufgesetzt wurde, was zwar im Sinne der Kostendeckung immer noch nicht ausreichend ist, aber bereits einen wichtigen Schritt in diese Richtung darstellt (die gegenwärtige Überschreitung dieser Grenze durch die Dorfkassen wird von den Behörden toleriert);
  
• eng mit der französischen Agence Française de Développement zusammenarbeitete (u. a. Kofinanzierung und gemeinsame Evaluierung der BNDA).
  

Die KfW hat seit 1989 in diesem Prozess häufig die Initiative ergriffen, vor allem durch die Organisation von Diskussionsveranstaltungen ("tables rondes") mit malischen Partnern und internationalen Gebern sowie durch den Einsatz von Experten. Sie beteiligte sich ferner an der Finanzierung des übernationalen Netzwerks RIECA (Réseau des Institutions d’Epargne et de Crédit Autogérées), eines afrikanischen Zusammenschlusses dezentraler Finanzinstitutionen.

Zum Hintergrund gehört, dass es in Mali neben den Dorfkassen zwei weitere Mikrofinanz-Modelle gibt, die erfolgreich eingeführt wurden:

Die Mutuelles oder COOPEC, nach dem Raiffeisen-Modell genossenschaftlich organisierte Institutionen, die pyramidal aufgebaut sind, was zugleich Kundennähe auf der unteren Ebene und professionelles Management auf der höheren Ebene ermöglicht. Sie erheben den Anspruch, alle Bankfunktionen innerhalb des Systems wahrzunehmen. Ihre Arbeit ist daher kostenintensiver, sie befinden sich meist in städtischen oder reicheren ländlichen Gebieten.

Die Institutionen des Crédit Solidaire nach dem Modell der Grameen Bank, bei denen Kredite vor allem an Frauen und für einkommenschaffende Aktivitäten vergeben werden. Die wichtigste ist Nyeta Muso in der Stadt Mopti, die rund 2000 Marktfrauen als Mitglieder hat und von der französischen EZ unterstützt wird, mit der BNDA als Projektträger.

1999 wurde die Association Professionelle des Institutions de la Microfinance (APIM) geschaffen, in der sich alle von der BNDA betreuten Organisationen zusammengeschlossen haben. Im gleichen Jahr wurden von der BNDA im Rahmen der Refinanzierung Beträge in Gesamthöhe von 2524 Mio. FCFA an die MFIs vergeben.

Lessons learnt und
künftige Herausforderungen

Ist das Dorfkassen-Modell auf andere Länder übertragbar?

Der Aufbau von Dorfkassen-Netzen ist ein langwieriger Vorgang. In Mali war eine Förderdauer von mehr als 10 Jahren erforderlich. Je nach Rahmenbedingungen ist demnach ein entsprechend langer Atem nötig. Nach den Erfahrungen in Mali sollten daneben folgende Mindestvoraussetzungen für eine Übertragbarkeit des Ansatzes erfüllt sein:

• Bei der Bevölkerung muss eine hohe Organisationsbereitschaft bestehen;
  
• die Siedlungsdichte des Einzugsgebietes der Dorfkassen sollte nicht unter 15 Einwohner je Quadratkilometer liegen;
  
• die Dorfkassen müssen die Möglichkeit haben, mit einem effizient arbeitenden Finanzinstitut des formellen Sektors zusammenzuarbeiten (dies muss keine Entwicklungsbank, sondern kann auch eine Geschäftsbank sein).
  

Die zentrale Herausforderung für die Dorfkassen-Netzwerke, neben weiteren Bemühungen zur Steigerung der Ersparnismobilisierung und zur Kostensenkung, wird künftig darin bestehen, bei der Refinanzierung des wachsenden Kreditportfolios durch eigene Kreditaufnahme von externen Geberbeiträgen unabhängig zu werden. Regionale Geschäftsbanken folgen dem Beispiel der BNDA nur zögerlich, weil sie das Risiko nicht einschätzen können und keine Möglichkeiten haben, es abzusichern. Daher hat die FZ der BNDA eine Refinanzierungsgarantie bereitgestellt, um ihr die Refinanzierung der Dorfkassen-Förderung auf dem regionalen Finanzmarkt zu erleichtern. Auch dieser Weg wird langwierig und letztlich nur dann von Erfolg gekrönt sein, wenn die auf Demokratisierung, Dezentralisierung und Privatisierung ausgerichteten malischen Entwicklungsziele von der Regierung konsequent weiterverfolgt werden und auch die sektoralen Rahmenbedingungen weiterhin günstig bleiben.