E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2002, S. 309-311)

Nachdem die Landfrage in den achtziger Jahren tabuisiert worden war, sind Agrarreformen in den 90er Jahren auf die Agenda der internationalen Entwicklungszusammenarbeit zurückgekehrt. Zwischen den Lippenbekenntnissen internationaler Konferenzen und der Realität tut sich jedoch eine weite Kluft auf. Staatlich gelenkte Agrarreformprozesse sind ins Stocken geraten und werden durch marktgestützte Landreformmodelle à la Weltbank verdrängt. Auch diese haben sich allerdings inzwischen als Fehlschläge erwiesen. Wenn Agrarreformen tatsächlich zur Armutsminderung beitragen sollen, müssen sie als menschenrechtliche Verpflichtung verstanden werden, der sich Staaten und zwischenstaatliche Organisationen nicht entziehen dürfen. Neue Strategien und Allianzen sind erforderlich.

Die Rückkehr der Landfrage

Lange war das Thema Landreform verdrängt - in den 90er Jahren ist es auf die Agenda der internationalen Entwicklungsdiskussion zurückgekehrt. In vielen Ländern - allen voran Brasilien - wuchs seit Ende der 80er Jahre die Landlosenbewegung an, es kam zu massenhaften Landbesetzungen, im mexikanischen Chiapas forderte Anfang 1994 die zapatistische Bewegung die autonome Verfügung über ihr Land. Auf dem Weltgipfel für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio und dem Welternährungsgipfel 1996 in Rom wurde die Notwendigkeit von Agrarreformen zur Überwindung von Hunger und Armut deutlich in den Vordergrund gestellt.

Zehn Jahre später muss man im Rückblick ernüchtert feststellen, dass den Versprechungen der Agenda 21 und des Aktionsplans von Rom kaum Taten gefolgt sind. Während das WTO-Agrarabkommen die Subventionierung der Agrarproduktion im reichen Norden nicht beendet hat und der Weltagrarhandel weiter die Kleinbauern des Südens schädigt, sind umverteilende Agrarreformen bis heute ausgeblieben. Ein Beispiel ist die Agrarreform in den Philippinen.

Stockende Agrarreform in
den Philippinen

Die philippinischen Bodenbesitzverhältnisse wurzeln in der spanischen Kolonialherrschaft und ähneln der "bimodalen" Besitzstruktur lateinamerikanischer Länder, wo wenige Latifundien einer großen Anzahl von Minifundien gegenüberstehen.1 Weite Teile der landwirtschaftlich nutzbaren Fläche werden von einer kleinen Klasse mächtiger Landbesitzer kontrolliert, während die große Mehrheit der ländlichen Bevölkerung kein oder nur wenig Land besitzt und in quasi feudaler Abhängigkeit von Großgrundbesitzern steht. Diese ungerechte Verteilung des Landbesitzes hat die Herrschaft der USA überdauert und prägt die philippinische Gesellschaft auf dem Lande bis in die Gegenwart hinein.

Das seit 1988 laufende Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP) ist das Resultat eines Kompromisses zwischen den widerstreitenden Fraktionen und Interessengruppen, die in den Philippinen durch den Sturz des Diktators Ferdinand Marcos an die Macht gelangten. Das erklärte Ziel war, die gesamte landwirtschaftlich nutzbare Fläche - etwa 10,3 Millionen Hektar - innerhalb von zehn Jahren an 3,9 Millionen landlose Bauernfamilien (Pächter und Landarbeiter) umzuverteilen - aber es gab zahlreiche Ausnahmeregelungen und Schlupflöcher, die dieses Ziel konterkarierten.2

Am Ende der zehnjährigen Laufzeit des Programms im Jahre 1998 war klar, dass die Umsetzung von CARP seinem Anspruch nicht gerecht geworden war. Knapp 4,6 Millionen Hektar waren laut offiziellen Angaben umverteilt worden: nicht ganz unerheblich, aber doch nur ein bescheidener Erfolg.

Der größte Hemmschuh für eine umfassende Reform war und ist die ungebrochene Macht der Großgrundbesitzer. Unter Ausnutzung der Schlupflöcher des Programms (Konversion in Industrieland, Aufteilung des Landes zur Umgehung der Landbesitzobergrenze von 7 Hektar etc.) und ihres erheblichen Einflusses vor allem auf lokale Behörden gelang es ihnen, bis 1998 über 93 % der umstrittenen privaten Ländereien vor der Umverteilung zu bewahren.3

Trotz der Verlängerung des Agrarreformprogramms um weitere zehn Jahre, die im Februar 1998 beschlossen wurde, bleibt die Zukunft tausender Landloser unsicher. Im Jahre 2001 hat der Umfang jährlich umverteilter Ländereien mit 107 000 Hektar einen historischen Tiefstand seit Anlauf des Programms erreicht. Das ohnehin knappe Budget für die Entschädigung privater Grundstücke wurde zudem für das Jahr 2002 um ein Drittel gekürzt.4

Das marktgestützte Landreformmodell
der Weltbank

Ähnlich wie in den Philippinen werden auch in Honduras, Brasilien und anderen Ländern staatliche Agrarreformprogramme nur halbherzig vorangetrieben. Zu eng sind auch dort die Verflechtungen zwischen nationalen und lokalen Regierungen einerseits und den Landoligarchien andererseits. Diese und andere Probleme bildeten den Ausgangspunkt für ein neues Modell, das von der Weltbank seit Mitte der 90er Jahre entwickelt wurde: "marktgestützte Landreform". Eine erfolgreiche Landreform, so lautet die zugrunde liegende These, setze Anreize zu einer freiwilligen Beteiligung der Grundbesitzer voraus.

Anders als "klassische" Agrarreformen verzichtet das marktgestützte Landreformmodell deshalb auf die Enteignung von Großgrundbesitzern und setzt auf das nachfrageorientierte Prinzip des "willing buyer - willing seller". Mithilfe einer flexiblen Kombination aus Krediten und Subventionen sollen Zusammenschlüsse von landlosen Bauern dem verkaufswilligen Grundbesitzer Ländereien abkaufen und notwendige Erstinvestitionen zu deren Bewirtschaftung tätigen. Die sofortige Auszahlung des vollen Marktpreises soll den Widerstand der Landbesitzer aufweichen, die Landmärkte stimulieren und für die Begünstigten darüber hinaus den Anreiz zu einer effizienten und marktorientierten Produktion schaffen.

Nur wer die zum Landkauf aufgenommenen Kredite zuzüglich Zinsen innerhalb einer bestimmten Frist zurückzahlt, darf das Land behalten. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass das Land nur in die Hände "geeigneter" Bauern gerät.

Die Rolle des Staates beschränkt sich beim Weltbankmodell im Wesentlichen darauf, günstige Bedingungen für funktionierende Land- und Kreditmärkte zu schaffen und - über lokale und regionale Verwaltungseinheiten - zwischen Käufern und Verkäufern zu vermitteln. "Der zentrale Vorteil des marktgestützten bzw. gemeinschaftlich verwalteten Programms besteht darin, dass es zentrale Bürokratien durch lokales Empowerment ersetzt", schreibt Klaus Deininger, der als Senior Economist in der Forschungsabteilung der Weltbank maßgeblich an der Entwicklung des Modells beteiligt war.5 Die Weltbank erhebt den Anspruch, durch das marktgestützte Modell die Ziele des wirtschaftlichen Wachstums und der nachhaltigen Armutsreduzierung miteinander in Einklang zu bringen.

Anspruch und Wirklichkeit

Unabhängige Analysen bisheriger Erfahrungen in Brasilien, Kolumbien und Südafrika zeigen, dass das marktgestützte Modell diesem Anspruch nicht gerecht wird. In allen drei Ländern ist der Output der Pilotprojekte hinter den Erwartungen der Weltbank weit zurückgeblieben.

In Südafrika, wo die Landreform weitgehend den Empfehlungen der Weltbank folgt, wurden in einer Testphase von 1995 bis 1999 lediglich 1,65 % (!) der ursprünglich anvisierten 29 Millionen Hektar Land umverteilt.6

Auf der Grundlage zweier Studien der Weltbank und einer der FAO kommt der Entwicklungssoziologe Saturnino Borras zu dem Ergebnis, dass auch in Brasilien die vorausgesagte Beteiligung von Großgrundbesitzern ausgeblieben sei. Die Dezentralisierung der Verhandlungen habe nicht etwa zu einer Stärkung lokaler Gemeinschaften, sondern zu erhöhter Einflussnahme lokaler Behörden im Sinne der Landbesitzer geführt. "Lediglich kleine und mittlere, kaum genutzte und verlassene Farmen" seien im Rahmen des Pilotprojektes Cédula da Terra verkauft worden. Von einer tatsächlichen Armutsorientierung könne nur bedingt die Rede sein, da die Einkommen der "Begünstigten" vor Anlauf des Projektes durchschnittlich weit über der Armutsgrenze gelegen hätten. In fast allen Fällen sei eine rechtzeitige Rückzahlung der Kredite unwahrscheinlich, womit den Bauern der Verlust des Landes drohe. Die meisten Begünstigten verzeichneten seit dem Landerwerb sogar Einkommensverluste.6

Sehr unbefriedigend sind die Ergebnisse auch in Kolumbien: Nur knapp 10 % der angestrebten Fläche von einer Million Hektar wurden dort zwischen 1994 und 1998 umverteilt. Noch schlechter als in Brasilien ist in Kolumbien zudem die Qualität der meist sehr abgelegenen Ländereien, die mithilfe des Projekts zu völlig überhöhten Preisen verkauft wurden.6 Die Folge ist, dass nahezu alle Begünstigten aus dem Jahre 1998 bereits jetzt in Zahlungsverzug sind, obgleich sie, anders als in Brasilien, nur 30 % des Landpreises plus Zinsen aufbringen mussten.7

Längst hat sich gegen marktgestützte Landreformen eine starke internationale Opposition aus NROs, Bauern- und Landlosenorganisationen gebildet. So forderten die Menschenrechtsorganisation FIAN und das weltweite Kleinbauernnetzwerk La Vía Campesina in ihrer Petition "Land ist mehr als eine Ware" im Dezember 2000, die Förderung marktgestützter Agrarreformen auszusetzen, solange die Auswirkungen der Programme auf die ländliche Armut nicht von unabhängiger Seite geprüft worden seien. Auf zwei internationalen Agrarreformkonferenzen, im Dezember 2000 in Tagaytay City, Philippinen, und im März 2001 in Bonn, haben NROs und Bauern ihre Ablehnung deutlich bekräftigt. "Marktgestützte Landreformen sind in einem Umfeld hoher sozialer Ungleichheit unzureichende Instrumente und dürfen umverteilende Agrarreformen nicht ersetzen", heißt es in der Abschlusserklärung von Bonn vom März 2001, die von den 125 anwesenden Vertretern von Regierungen, zwischenstaatlichen Organisationen, Bauern- und Nichtregierungsorganisationen getragen wurde.8

Selbst in einer von der Weltbank moderierten E-Mail-Diskussion äußerten sich die meisten Teilnehmer "entschieden negativ" gegenüber dem Modell, wie es in der offiziellen Zusammenfassung auf der Homepage der Weltbank heißt.9

Reagiert hat die Weltbank lediglich mit weiteren Konsultationen, von denen Bauernorganisationen und die meisten kritischen NROs allerdings ausgeschlossen blieben. Aller empirischen Evidenz und den weltweiten Protesten zum Trotz wurden die Programme in Brasilien im Jahre 2000 und in Kolumbien im Januar 2002 mithilfe neuer Weltbankkredite verlängert und erheblich ausgeweitet, während die staatlichen Agrarreformbehörden INCRA bzw. INCORA in den letzten Jahren massive Kürzungen erfahren haben.10 Auch in Honduras und Guatemala wurden Pilotprojekte gestartet. Wenngleich die Weltbank immer wieder behauptet, lediglich einen komplementären Ansatz zu verfolgen, betreibt sie faktisch einen Paradigmenwechsel in der Landpolitik, der auf eine finanzielle Austrocknung staatlicher Programme zur Landumverteilung hinausläuft.

Agrarreformen als menschenrechtliche
Staatenpflicht

Die Antwort auf teilweise berechtigte Kritik an staatlichen Agrarreformen darf nicht deren Abschaffung sein, im Gegenteil: Sie müssen verstärkt werden. "Agrarreformen sind eine menschenrechtliche Staatenpflicht, die sich aus dem Menschenrecht auf Nahrung ergibt. Dieses zentrale Menschenrecht verpflichtet die Regierungen völkerrechtlich, den Landlosen Zugang zu Land, Saatgut, Wasser und anderen produktiven Ressourcen zu verschaffen, damit sie sich selbst ernähren können", erklärt Sofía Monsalve, Koordinatorin der internationalen Agrarreformkampagne "Brot, Land und Freiheit", die von FIAN und La Vía Campesina getragen wird.

Auf der Suche nach Agrarreformstrategien, die dieser Verpflichtung gerecht werden, lohnt ein Blick auf die positiven Erfahrungen in Japan, Taiwan und Südkorea. Gemeinsam war diesen Agrarreformen, dass sie innerhalb kurzer Zeit den Großteil der Ländereien jeweils an die Mehrheit der Bauern umverteilten und damit das Fundament für eine langfristige wirtschaftliche Entwicklung schufen, die von einer starken Binnennachfrage ausging und nicht nur einer kleinen Elite zugute kam. Die Landumverteilung "basierte nicht auf Marktprinzipien", betont Keith Griffin, Ökonomieprofessor von der University of California. "In allen drei Fällen waren die Konfiszierung des Eigentums von Landbesitzern und die Subventionierung der Begünstigten grundlegende Bestandteile."11

Eine wichtige Erfolgsbedingung war daher die enge Zusammenarbeit zwischen starken und von der Oligarchie unabhängigen Regierungen einerseits und den Bauernorganisationen andererseits. Diese Bedingung war im philippinischen Fall selbst unter dem vergleichsweise erfolgreichen Agrarreformminister Ernesto Garilao zwischen 1992 und 1998 nur teilweise erfüllt.12

Freilich können diese Erfahrungen nicht ohne weiteres - losgelöst aus ihrem historischen Kontext - auf die Gegenwart und andere Länder übertragen werden. Stärker als früher müssen bei Agrarreformen heute auch die Rechte von Frauen, der Schutz indigener Gemeinschaften sowie ökologische Aspekte berücksichtigt werden. Schließlich dürfen sich Agrarreformen nicht in einer Umverteilung von Land erschöpfen, sondern müssen in ein umfassendes Konzept zur Förderung einer nachhaltigen ländlichen Entwicklung eingebettet werden. Eine umfassende Agrarreform muss Kleinbauern auch die Verfügung über andere produktive Ressourcen wie Saatgut, Wasser und Wälder sowie den Zugang zu günstigen Krediten und Vermarktungsmöglichkeiten garantieren.

Festzuhalten bleibt dennoch, dass Agrarreformen ohne umfassende Umverteilung von Land Stückwerk bleiben und weder eine breite wirtschaftliche Entwicklung ermöglichen noch wesentlich zur Überwindung von Hunger und Armut beitragen. Marktmechanismen reichen dazu keineswegs aus. Die gegenwärtige Marktorientierung in der Landpolitik multilateraler und auch deutscher Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit gehört daher dringend auf den Prüfstand. Die Unterstützung von Begünstigten der Landreform, die Beratung von Agrarreforminstituten, etwa zur Verbesserung von Kartierungen, Katastern oder der Besteuerung von Großgrundbesitz, sind durchaus sinnvoll. Ohne eine gezielte Stärkung der Verhandlungsmacht von Landlosen- und Kleinbauernorganisationen werden Agrarreformen jedoch an dem Einfluss von Großgrundbesitzern scheitern.

12) Saturnino M. Borras: wie Fn. 2, S. 48-51