E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2002, S. 312-315)

Seit Jahrzehnten wird auf den Philippinen von Landreform geredet, lange Zeit wurde wenig erreicht. Die Reform begann 1972 unter Präsident Marcos, wurde von Präsidentin Aquino (mit den Ländereien der Marcos-Hinterlassenschaft) und von späteren Regierungen weitergeführt. Von 1988 bis heute wurden etwa 5 Mio. ha zugeteilt, 2,1 Mio. Kleinbauernfamilien waren die Begünstigten. Am meisten erreicht wurde in den Jahren 1992 bis 1998, als das Agrarreformministerium eng mit den autonomen Kleinbauernverbänden zusammenarbeitete. Nur durch solche Zusammenarbeit, so die These von Saturnino Borras, kann es wirklich zu Erfolgen kommen. Am Beispiel des Dorfes Catulin zeigt er, wie die Zusammenarbeit von Staat und Nichtregierungsorganisationen auch die Ländereien hartnäckiger Grundherren für die Reform erschließen kann. Deutsche EZ hat dabei eine wichtige Rolle gespielt.

Die Philippinen gehören zu den wenigen Ländern, in denen heute umverteilende Landreformmaßnahmen mit einigem Erfolg durchgeführt werden. Dieses Land bietet deshalb Gelegenheit zu interessanten empirischen Beobachtungen.

Als das Comprehensive Agrarian Reform Program (CARP) 1988 von der Regierung Aquino durch das Gesetz Nr. 6657 eingeleitet wurde, begegnete es beträchtlicher Skepsis. Das Programm hatte einen schleppenden Start und kam erst Mitte der 90er Jahre wirklich in Fahrt; aber dann wurden, vor allem in der zweiten Hälfte der 90er Jahre, beträchtliche Erfolge erzielt. Bis 2001 wurden knapp 60 % (ca. 5 Mio. ha) der vorgesehenen Flächen zugeteilt. Dabei handelte es sich vor allem staatliche Ländereien. Die in jüngerer Zeit angestrebte Umverteilung von Privatland erwies sich als schwieriger. Daher wurde das ursprünglich auf zehn Jahre beschränkte Programm 1998 um 10 Jahre verlängert. Pessimisten hatten weniger erwartet, Optimisten mehr, und insgesamt fiel es Beobachtern schwer, die unerwarteten Ergebnisse des Programms zu erklären.

Jonathan Fox1 hat am Beispiel Mexikos auf eine Dichotomie zwischen zwei Erklärungsmodellen hingewiesen, bei denen die Rolle des Staates und die Rolle gesellschaftlicher Kräfte bei Landreformen unterschiedlich stark betont werden. Ich will hier von einem staatszentrierten und einem gesellschaftszentrierten Modell sprechen und diese am Beispiel der Philippinen illustrieren.

Das staatszentrierte Modell

Die Schlüsselelemente bei diesem Modell sind der Staat, die politischen Eliten und die Agenturen oder Institutionen, die politische Programme umsetzen. Die Vertreter dieser Denkrichtung, die vor allem aus der Tradition Max Webers kommen, verstehen den Staat als Herrschaftsinstitution, die gegenüber der Gesellschaft autonom ist, und die in der Lage ist, Entscheidungen zu treffen und in Aktionen umzusetzen, selbst wenn diese im Gegensatz stehen zu den Interessen der herrschenden Klassen oder bestimmter Gruppen in der Gesellschaft.2

Gesellschaftliche Akteure wie Bauernorganisationen oder NROs werden als notwendige Ergänzung zu staatlichen Reformmaßnahmen betrachtet, da ja der Staat administrativen und fiskalischen Beschränkungen unterliegt. Staatliche Akteure haben daher ihre eigenen Bauernorganisationen gesponsort oder bestehende gesellschaftliche Organisationen umgeformt und ihnen eine "unterstützende Rolle" bei der Politikumsetzung zugeteilt.

Staatliche Akteure vertreten häufig die Auffassung, dass Konflikte vermieden werden sollten, und dass daher Interessengruppen nicht behelligt werden sollten und Kritik von Seiten gesellschaftlicher Akteure nicht zu ermutigen sei. Der autonome Staat sei in der Lage, den Widerstand von Grundherren zu überwinden, wenn nur "politischer Wille", effiziente Organisation und genügend finanzielle Mittel verfügbar seien, um eine redistributive Landreform zu finanzieren.

Das gesellschaftszentrierte Modell

In diesem Modell sind die Schlüsselelemente soziale Klassen und formierte Interessengruppen. Die Vertreter dieser Denkschule, meist aus marxistischer Tradition, identifizieren soziale Mobilisierung von unten als Schlüssel zur Durchführung von Landreformen. Sie sehen strukturelle und institutionalisierte Widerstände gegen Reformen, sie nehmen den Staat wahr als "Gefangenen" der herrschenden Klassen, ohne autonome Handlungsfähigkeit. Der Staat erscheint ihnen entweder als monolithisch, oder alle Unterschiede innerhalb staatlicher Strukturen als Ausdruck von Gruppeninteressen. Reformbereite Kräfte (wie Bauernorganisationen, NROs und politische Bewegungen) müssen daher unabhängig und konfliktfähig gegenüber dem Staat bleiben, sie müssen auf ihn Druck ausüben, damit er Landreformen durchführt. Da vor allem strukturelle und institutionelle Hindernisse der Landreform im Wege stehen, müssen als Voraussetzung für eine Reform strukturelle und institutionelle Reformen vorgenommen werden.

Beide Modelle haben ihre Beschränkungen. Das staatszentrierte Modell überschätzt die Fähigkeit des Staates, seine Politik durchzusetzen, und unterschätzt das Gewicht struktureller Faktoren und die Möglichkeiten gesellschaftlicher Gruppen, Politiken zu blockieren und zu verhindern. Das gesellschaftszentrierte Modell andererseits überschätzt die Rolle struktureller Faktoren und gesellschaftlicher Gruppen und unterschätzt die Bedeutung des Staates und politischer Eliten beim Entwurf und der Durchführung redistributiver Reformen. Dieses Modell kann gewöhnlich nicht erklären, wieso staatliche Akteure unter bestimmten Umständen auch Politiken vertreten, die nicht im Interesse der herrschenden Klassen sind. Der Fall des CARP-Programms in den Philippinen hilft, die gegenseitigen Beziehungen zwischen den verschiedenen Akteuren zu verstehen.

Die Bodenreform seit 1988

Das Comprehensive Agrarian Reform Program hat in den 14 Jahren seines Bestehens etwa 5 Mio. ha Land an etwa 2,1 Millionen landlose Haushalte verteilt. Die Zahlen repräsentieren etwa zwei Fünftel der gesamten Agrarlandfläche und des landwirtschaftlich tätigen Bevölkerungsanteils. Dies entspricht etwa 60 % des angestrebten Programms. Kritiker der Regierung halten die offiziellen Angaben für zu hoch. Die Zweifel ergeben sich aus folgenden Beobachtungen: Es werden Fälle berichtet, in denen Land zugeteilt wurde, die Bauern aber vom bisherigen Besitzer daran gehindert wurden, es in Besitz zu nehmen. In anderen Fällen wird von "gefälschter" Landverteilung berichtet, wobei die Verfahren des marktbasierten "voluntary land transfer" (VLT) missbräuchlich genutzt werden. Schließlich gibt es Fälle, in denen frühere Entscheidungen rückgängig gemacht wurden. Aber selbst wenn man diese Fälle in Rechnung stellt, kann man von einem signifikanten, wenn auch bescheidenen Erfolg des Programms sprechen, vergleichbar mit ähnlichen Programmen in anderen Ländern.

Die Epoche Garilao

Die Erfolge verteilen sich jedoch sehr ungleichmäßig über die Laufzeit des Programms. Etwa zwei Drittel aller Landzuteilungen geschahen in den Jahren 1992-1998, als Ernesto Garilao das Department of Agrarian Reform (DAR) leitete. In dieser Zeit ermutigte das DAR das kritische Engagement der autonomen Bauernbewegungen und der NROs, die vorher, in der Zeit der Aquino-Regierung (1986-1992), eine Teilnahme an den CARP-Programmen verweigert hatten und von dieser auch nicht hinzugezogen worden waren, weil die Administration überzeugt war, das Programm allein umsetzen zu können.

Die Strategie der Zusammenarbeit mit den autonomen Bauernorganisationen wurde fortgeführt in der folgenden Periode, als Horacio Morales an der Spitze des DAR stand. Allerdings war die Bauernbewegung jetzt gespalten und dadurch geschwächt. Außerdem wurde die Landverteilung schwieriger, weil der größte Teil der staatseigenen Ländereien inzwischen aufgeteilt war; bei dem Land privater Eigentümer, das nun aufgeteilt werden sollte, gab es naturgemäß größere politische Widerstände, und die Rate der Landverteilung sank ab. In den Jahren seit 1998 wurden nur noch etwa 100 000 ha pro Jahr umverteilt.

Unter der Regierung Macapagal Arroyo (seit 2001), mit Hernani Braganza als Chef des DAR, hat die Landverteilungsrate die niedrigsten Werte seit Beginn erreicht. Zum Teil lässt sich dies dadurch erklären, dass die Behörde jetzt zu einem rein "staatszentrierten" Vorgehen zurückgekehrt ist, weil sie glaubt, sie könne das allein am besten. Das geht so weit, dass das Braganza-DAR gegen Demonstrationen von Bauern vor den DAR-Büros die Polizei zu Hilfe rief.

Insgesamt lässt sich also feststellen, dass für die erfolgreiche Reformtätigkeit in den Jahren von 1992 bis 2000 das Zusammenwirken zwischen reformorientierten staatlichen Akteuren "von oben" und sozialer Mobilisierung "von unten" maßgeblich gewesen ist: die "Sandwich-Strategie". Ein gutes Beispiel dafür sind die Vorgänge in dem Dorf Catulin auf der Halbinsel Bondoc. Dazu muss zunächst die Geschichte des Bondoc-Projekts erläutert werden.

Das Bondoc-Entwicklungsprojekt

Auf der Bondoc-Halbinsel, Provinz Quezon (auf der Hauptinsel Luzon), finanzierte die Bundesrepublik Deutschland ein großes regionales Entwicklungsprogramm, das von der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) zusammen mit der philippinischen Regierung durchgeführt wurde. Die Planungen für das Bondoc Development Program (BDP) begannen Ende der 80er Jahre, die Durchführung Anfang der 90er. Das Programm war vor allem infrastrukturorientiert (Straßenbau etc.), während Landverteilung, die doch das wichtigste Thema hätte sein sollen, gar nicht vorgesehen war. Es entstand deshalb der Verdacht, nicht ländliche Entwicklung sei das eigentliche Ziel, sondern die verkehrsmäßige Erschließung im Interesse der Großgrundbesitzer und die Bekämpfung der Guerilla. Das Programm zog von Beginn an heftigen Widerstand der philippinischen Kleinbauernorganisationen und NROs und der lokalen Guerilla auf sich, unterstützt durch Verbündete in deutschen NROs.

Dieser Widerstand trug dazu bei, dass das BDP im Verlauf der 90er Jahre umformuliert wurde und nun Landreform als zentrales Ziel einschloss. Dabei sollte eine Partnerstrategie angewendet werden, die den Partner-NROs größere Autonomie bei der Programmdurchführung zubilligte. Dieser Wechsel in der Strategie hatte zur Folge, dass einige der militanten Organisationen, die vorher gegen das BDP opponiert hatten, nun mit ihm zusammenarbeiteten - allerdings nur im engeren Bereich der Bodenreform, die sie dadurch voranzutreiben hofften, während sie sich an den übrigen Zielen des BDP (wie lokale Selbstregierung, Gesundheitsversorgung und Umweltschutz) nicht beteiligten.

Die gemeinsame Initiative führte dazu, dass die Bodenreform in den folgenden Jahren neue Fortschritte machte und die unterdrückten landlosen Bauern einige Erfolge verzeichnen konnten. Dies zeigt, dass Bodenreform unter den hier herrschenden Bedingungen einer militanten Großgrundbesitzerschicht zwar schwierig, aber nicht unmöglich ist.

Ob dabei wirklich ein strategischer Wandel in der Dynamik der Reform erzielt wurde, bleibt einstweilen strittig, ebenso wie die Frage, ob einheimische NROs sich in einer Situation wie der in Bondoc mit ODA-finanzierten Organisationen wie der GTZ verbünden sollten. Der Fall Catulin muss betrachtet werden als Teil einer weitergehenden Suche nach multiplen Strategien für strategische Reformen. Jedenfalls unterstreicht dieser Fall die Bedeutung reformorientierter Allianzen zwischen dem Staat und gesellschaftlichen Akteuren bei Landverteilungskampagnen, und ebenso, welche Rolle internationale Entwicklungsagenturen wie die GTZ bei solchen Reformstrategien spielen können.

Der Fall Catulin

Catulin ist ein Dorf in der Region Bondoc auf der Hauptinsel Luzon. Eine 174 ha große Kokosnussfarm wird dort seit Anfang der 60er Jahre von 55 kleinbäuerlichen Pächterfamilien bewirtschaftet - etwa 14 Busstunden südlich von Manila. Der Grundbesitzer, Domingo Reyes, verfügt über beträchtliche politische und wirtschaftliche Macht. Als Anhänger von Präsident Marcos war er von 1972 bis 1986 ernannter Bürgermeister der Gemeinde Buenavista, später gewann er mehrere Wahlen für diese Position.

Sein gesamter Landbesitz wird auf 15 000 ha geschätzt, eine enorme Größe in einem Land, in dem die durchschnittliche Familienfarm 2 ha groß ist. Er herrscht über tausende von Pächtern nach dem Sharecropping-System, wobei der Grundbesitzer 70 % der Ernte erhält, während der Pächter den größten Teil der Produktionskosten zu schultern hat. Eines seiner Herrschaftsinstrumente ist die Vergabe von kleineren Krediten in Notfällen, die die Pächter, die immer Rückzahlungsschwierigkeiten haben, nur umso fester an ihn binden.

Die Pächter wehrten sich gegen die Bürden dieser Herrschaft, indem sie heimlich ihren Ernteanteil zu vergrößern suchten - wer dabei erwischt wurde, verlor seinen Pachtvertrag. Als 1988 das Landreformgesetz verabschiedet wurde, wagten sie nicht, die Frage einer Reform für ihr Land aufzuwerfen. Ein zaghafter Versuch der lokalen Dienststelle des DAR führte nicht weit.

Zusammenarbeit mit der GTZ

Eine neue Chance schien sich für sie zu ergeben, als das von der deutschen Regierung finanzierte Bondoc Development Program (BDP) die Bodenreform unter seine Ziele aufnahm. Das Programm zeichnet sich vor anderen von ausländischen Gebern (ODA) unterstützten Programmen zur Agrarreform in seiner neuen Phase dadurch aus, dass es als einziges einen partizipativen Ansatz hat, d. h. Basisorganisationen bei der Durchführung der Bodenumverteilung unterstützt. Die EZ-Organisationen anderer Geber scheuen vor dieser politisch heiklen, aber absolut notwendigen Aufgabe zurück und beschränken sich auf unterstützende Programme, die erst nach dem Landtransfer einsetzen.

Die NRO, deren Basis- und Mobilisierungsarbeit von der GTZ unterstützt wurde, ist die (bereits 1977 gegründete) Philippine Ecumenical Action for Community Empowerment (PEACE), die ein landesweites politisches Netzwerk hinter sich hat. Die "community organizers" von PEACE führten mit den Einwohnern von Catulin eine Serie von Diskussionen über die Rechte der Bauern unter dem Bodenreformgesetz und über die speziellen Bedingungen in Catulin.

Nachdem die Bauern verstanden hatten, dass das PEACE-Netzwerk und das Bondoc Development Program zusammen mächtig genug waren, um der Macht der Grundbesitzer entgegenzutreten, entschlossen sie sich, ihren Anspruch auf die Einleitung eines Bodenreform-Verfahrens offen anzumelden: für eine Aufteilung der Reyes-Farm. Dies war eine Kampfansage an den Grundherrn, die erste, die es in den umfangreichen Ländereien von Reyes je gegeben hatte. Das DAR reagierte wie erhofft und entschied, dass die Farm aufgeteilt werden sollte.

Damit war aber noch nichts gewonnen. Es folgte eine Reihe von legalen und außerlegalen Auseinandersetzungen zwischen Reyes mit seinen Antireformanwälten auf der einen Seite und den armen Kleinbauern und ihren auswärtigen Verbündeten auf der anderen. Reyes versuchte rechtliche Manöver, hatte aber keinen Erfolg. Er war wütend, er wollte den Bauern eine Lektion erteilen, er begann einen Kleinkrieg gegen sie: Sie wurden von ihren Gehöften vertrieben, Farmarbeit wurde ihnen verweigert, ihre Häuser wurden niedergebrannt, ihre Arbeitstiere getötet. Die Bauern, auf der anderen Seite, erhielten juristische, politische und moralische Unterstützung von PEACE und BDP und dem dahinter stehenden nationalen Netzwerk. Aber trotz der Entscheidung des DAR, das Land aufzuteilen, konnten die Bauern es nicht physisch in Besitz nehmen, weil Reyes dies durch den Einsatz bewaffneter Sicherheitsmannschaften verhinderte.

In der Zwischenzeit verhandelte das DAR bereits über die Aufteilung weiterer Ländereien aus dem Reyes-Besitz, deren Pächter - unterstützt von PEACE und BDP - ebenfalls einen entsprechenden Antrag gestellt hatten. Mitte 1998 wurde klar, dass der Grundherr wirklich über Macht verfügte: Er war sogar in der Lage gewesen, die lokale Polizei und die lokalen Gerichte für seine Zwecke einzuspannen. Daraufhin beschloss die nationale Leitung des DAR - nachdem die Bauern von Catulin und ihre Verbündeten ihre Forderungen in einer Demonstration vor dem Sitz des Ministeriums vorgetragen hatten -, auswärtige Akteure ins Spiel zu bringen: Polizeitruppen des regionalen Kommandos, Militär und alle anderen staatlichen Dienststellen, die mit ländlicher Entwicklung befasst waren.

Im September 1998 landeten zwei Armee-Helikopter in dem entlegenen Dorf, denen hohe Polizei- und Militär-Offiziere, Regierungsbeamte und Vertreter der Medien entstiegen, zusammen mit mehreren Dutzend Polizisten und Soldaten. Vereint mit den Bauern marschierten sie im Dorf ein. Erst jetzt gab sich der Grundherr geschlagen. Die 55 Bauernfamilien konnten das ihnen zugesprochene Land übernehmen. Die nationalen Medien berichteten und verbreiteten landesweit die Botschaft, dass Bodenreform ernst genommen werden muss. Ein sensationeller Kampf war zu Ende.

Von diesem Tage an galt nicht nur auf der Halbinsel Bondoc, sondern im ganzen Land immer dann, wenn ein Grundherr sich der Bodenreform verweigerte, die Parole: Da hilft nur die Catulin-Strategie.

Die "Sandwich-Strategie"

Die Schlussfolgerung aus den Ereignissen in Catulin ist klar: Weder staatliche Instanzen allein noch gesellschaftliche Organisationen allein können Ziele wie eine umverteilende Landreform verwirklichen. Die Bauern brauchen die Machtmittel des Staates, um ihre Rechte durchzusetzen, der Staat braucht den moralischen Druck der Bauernorganisationen, um sich zum Einsatz dieser Machtmittel zu entschließen. Initiativen "von unten" und "von oben" müssen zusammenwirken, um die Reformziele zu erreichen - daher der Begriff der "Sandwich-Strategie".

Die Bedeutung der deutschen EZ

Es muss am Schluss betont werden, dass das von Deutschland mitfinanzierte Projekt BDP eine Schlüsselrolle bei der Bodenreform auf der Halbinsel Bondoc gespielt hat. Ohne die deutsche Unterstützung wären die Erfolge in Catulin und in vielen anderen Dörfern der gesamten Region nicht möglich gewesen. Es bedeutet deshalb einen großen Rückschlag für die Reformbewegung, dass Deutschland für 2003 das Ende des Programms verkündet hat. Die despotischen Landherren brechen in Jubel aus, für die Mehrheit der armen Kleinbauern ist die Beendigung der deutschen Hilfe völlig unverständlich - zu einem Zeitpunkt, da die Bodenreform gerade einen neuen Anlauf nahm, fühlen sie sich im Stich gelassen. Dies war eines der erfolgreichsten und sinnvollsten deutschen EZ-Programme, das einzige ODA-finanzierte Programm, das Kleinbauernorganisationen bei ihrem Kampf für Bodenreform unterstützt hat. Das geplante Nachfolgeprogramm beschränkt sich auf technische Beratung und Forschung, wie die Programme aller anderen Geber auch. Der mobilisierende Effekt, den das BDP hatte, wird damit nicht mehr möglich sein.

Internationale Unterstützung ist dringend notwendig, damit die Begünstigten der Agrarreform ihr neues Land behalten können. Bitte senden Sie höfliche Briefe an die Präsidentin Gloria Macapagal-Arroyo mit Kopien an den Agrarreformminister Hernani Braganza, in denen Sie Maßnahmen verlangen, die das Recht der Kleinbauern, sich selbst zu ernähren, gewährleisten.

2) so bei Merilee Grindle, John Thomas (1989): Policymakers, policy choices, and policy outcomes. The political economy of reform in developing countries, in: Policy Sciences, vol. 22, pp. 213-248