E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 2002, S. 316-318)

Eine durchgreifende Landreform könnte einen wesentlichen Beitrag zur Lösung der sozialen Probleme in Brasilien leisten. Sie wird seit Jahrzehnten diskutiert, ist in der Verfassung festgeschrieben, macht aber nur begrenzte Fortschritte. Die scheidende Regierung Cardoso hat mehr getan als andere Regierungen vor ihr, aber auch sie zu zögerlich. Von einer Regierung unter der Führung von Lula da Silva, die das wahrschein-liche Ergebnis der Stichwahl Ende Oktober sein wird, erhoffen die Landlosen sich größere Anstrengungen.

In Brasilien leben Mitte 2002, von insgesamt 170 Millionen Einwohnern, 53 Millionen unter der Armutsgrenze; sie haben weniger als 80 brasilianische Reais (R$) monatlich zur Verfügung (etwa 27 Euro). Darunter sind 23 Millionen, die den täglichen Bedarf von 2000 Kalorien nicht decken können.1 Die UNO meldet, dass in der weltweit neuntgrößten Industrienation täglich 280 Kinder im ersten Lebensjahr aufgrund von Unterernährung sterben. Der Nordosten, das scheinbar ewige Armenhaus Brasiliens, umfasst allein 70 % der ländlichen Armut des Landes. Hier sind die Menschen im Durchschnitt 5-6 cm kleiner als im Südosten, Folge Jahrhunderte langen Mangels in einem reichen Land. Warum?

Armut in Brasilien bedeutet: Ungleichheit von Vermögen, Einkommen und Grundbesitz. In Ländern mit vergleichbarem Pro-Kopf-Einkommen zwischen 3500 und 6000 US$ liegen die Armutsquoten deutlich niedriger: 15 % in Chile, 4 % in Bulgarien. In Brasilien sind es 34 %. Oder anders herum: Länder mit einer vergleichbaren Armutsquote zwischen 28 % und 34 % haben ein deutlich niedrigeres durchschnittliches Pro-Kopf-Einkommen: Botswana (2400 US$) oder Mauretanien (800 US$). In Brasilien sind es 4300 US$. Dies spiegelt sich in der seit Jahrhunderten weitgehend unangetasteten Grundbesitzstruktur: Knapp 10 % der landwirtschaftlichen Grundbesitzer verfügen über ca. 80 % des Landes. Die restlichen 90 %, die ca. 4 Millionen kleinen und mittleren Grundbesitzer, teilen sich die verbleibenden 20 % des bewirtschaftbaren Landes. Der Gini-Koeffizient des ländlichen Grundbesitzes gehört mit 0,857 spektakulär zur Weltspitze.

Die Daten und die Schlussfolgerungen sind bekannt. Der entscheidende Baustein von Armutsbekämpfung ist die Umverteilung des gesellschaftlichen Reichtums. Es wäre in einem urbanisierten Land wie Brasilien übertrieben zu behaupten, dass der alles entscheidende Entwicklungsimpuls aus der Modernisierung der Agrarstruktur und des Agrarsektors kommen könnte. Eine umfassende Agrarreform hat aufgrund der historischen und aktuellen Auseinandersetzungen um den Zugang zu Land und wegen des enormen ungenutzten Beschäftigungspotenzials des Agrarsektors jedoch eine kaum zu überschätzende strategische Bedeutung, sowohl für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung als auch für die Konsolidierung der brasilianischen Demokratie.

Die Verfassung und die Realität

Artikel 3 der brasilianischen Konstitution von 1988 definiert als grundlegendes Ziel die Abschaffung der Armut und der Marginalisierung sowie die Verringerung der sozialen und regionalen Ungleichheiten. Artikel 184 erhebt die Agrarreform zum Verfassungsauftrag. Er fordert den Staat auf, Immobilien zu enteignen, wenn die Sozialpflichtigkeit des Grundbesitzes nicht gewährleistet ist. Dies ist der Fall, wenn ein Großgrundbesitz nicht rational genutzt wird bzw. Umwelt- oder Arbeitsgesetze missachtet werden. Nach einer Erhebung des brasilianischen Agrarreforminstituts (INCRA) von 1998 trifft dies zu auf 60 000 unproduktive Großbetriebe mit insgesamt 166 Millionen ha. Sie könnten laut Verfassung umverteilt werden. Die Arbeiterpartei (PT) des Favoriten bei der Stichwahl um die Präsidentschaftswahlen Ende Oktober, Luiz Inácio "Lula" da Silva, spricht immerhin noch von 90 Millionen ha, die umzuverteilen sind. Unter Zugrundelegung der regional unterschiedlichen notwendigen Betriebsgröße könnte nach Schätzungen des Brasilianischen Verbandes für Agrarreform (ABRA) mindestens 1,8 Millionen ländlichen Familien eine produktive Beschäftigung gesichert werden. Diese Reform würde in einem Zeitraum von sechs Jahren die öffentliche Hand jährlich 4,8 Mrd. R$ (1,6 Mrd. Euro) kosten, 16 000 R$ (5300 Euro) pro Familie.

Offenbar reichte der politische Wille bisher nicht aus. Von 1996 bis 2000 wuchs die städtische Bevölkerung um fast 12 %, während die ländliche Bevölkerung um 6,3 % sank. Während jedoch die Abwanderungsrate aus der Landwirtschaft in Deutschland in den vergangenen 50 Jahren zu einem guten Teil mit dem Anwachsen des städtischen Arbeitsmarktes begründet werden kann, gilt dies für Brasilien nicht. Die vergangenen Jahre waren von De-Industrialisierung, wachsender urbaner Arbeitslosigkeit, Informalität und Gewalt geprägt.

Die städtische und die ländliche Armut sind kommunizierende Röhren. Die Abstimmung mit den Füßen zeigt, dass es im Schnitt Jahr für Jahr mehr als eine halbe Million Menschen vorziehen, eine äußerst zweifelhafte Zukunft in den Favelas der großen und zunehmend der mittleren Städte zu riskieren, als in der Perspektivlosigkeit auf dem Land zu verharren. Der brasilianische Agrarsektor übt offenbar immer weniger seine von Theodor Bergmann2 beschriebene (Mindest-)Funktion des "sozialen Wartezimmers" für zukünftige Wachstumsschübe in Industrie und Handel aus. Effektive Armutsbekämpfung in der Stadt - dies sei hinzugefügt - ist aufgrund der zusätzlichen gigantischen Investitionen in soziale und ökonomische sowie Umwelt-Infrastruktur unvergleichbar viel teurer als eine effektive Agrarreform, und damit unwahrscheinlicher.

Die Agrarreform-Bilanz der
Regierung Cardoso

Der scheidende Präsident Cardoso hält sich zugute, dass er mehr für die Agrarreform getan habe als alle Regierungen vor ihm. Das ist richtig, muss aber angesichts der historischen und bis heute anhaltenden Agrarreformresistenz der politischen Elite relativiert werden. Die von Cardoso präsentierten Daten sollen belegen, dass in seinen beiden Amtszeiten über eine halbe Million Familien angesiedelt wurden. Diese Zahl dürfte jedoch übertrieben sein; die Agrarreformbehörde selbst hatte zunächst deutlich niedrigere Zahlen vorgetragen. Als der Widerspruch im März 2002 öffentlich diskutiert wurde, löste ein Regierungsdekret einen Teil des Problems: Von der Agrarreform Begünstigter war per Definition nun derjenige, der ausgewählt war - auch wenn er noch nicht in den Besitz von Land gekommen war.

Kritik wird des Weiteren daran geübt, dass das zugeteilte Land pro Familie häufig unter der vorgesehenen und zum wirtschaftlichen Erfolg regional notwendigen Betriebsgröße liegt und daher viele Familien das zugeteilte Land wieder verlassen müssen.

Schließlich wird die Haushaltspolitik des Ministeriums für Ländliche Entwicklung (MDA) kritisiert. Das unabhängige Forschungsinstitut INESC gibt an, dass das MDA bis Mitte November 2001 lediglich 25 % seines verabschiedeten Jahreshaushalts ausgegeben hatte. Es schloss das Jahr mit 83 % ab. 58 % des Gesamthaushaltes waren also in den letzten sechs Wochen des Jahres und 17 % gar nicht verausgabt worden - eine Haushaltspraxis, die in der Tat Fragen aufwirft.

Nach Ablauf des ersten Halbjahres 2002 waren wiederum lediglich knapp 10 % ausgegeben. Der Haushalt des MDA ist zuständig für die Agrarreform und insbesondere für Investitionen zur wirtschaftlichen Konsolidierung bäuerlicher Landwirtschaft. Sowohl für die bestehenden Kleinbauern als auch für die neuen Ansiedlungsprojekte ist die Förderpolitik in den vor- und nachgelagerten Bereichen wie Ausbildung, Beratung, Kreditförderung und Vermarktung nicht ausreichend, um die Landflucht in die städtische Misere zu bremsen.

Anerkannt werden muss auf der anderen Seite, dass die kleinbäuerliche Landwirtschaft in den letzten Jahren erste Erfolge verzeichnen konnte in der Zuwendung öffentlicher Mittel, insbesondere bei der Kreditförderung.

Agrarreform über den Markt?

Seit 1998 setzt die brasilianische Regierung verstärkt darauf, eine Agrarreform durchzuführen, die auf dem freiwilligen An- und Verkauf von Land beruht. Die Vorstudien und die nachfolgende Finanzierung der subventionierten Kredite zum Landkauf sind stark von der Weltbank gestützt. Die Befürworter loben als Vorteil die Freiwilligkeit und heben hervor, dass eine solche Agrarreform wesentlich billiger ist als die über das verfassungsmäßige Institut der Enteignung/Entschädigung/Umverteilung. Man sollte hinzufügen: billiger für den Staat, nicht aber für die Begünstigten. Denn auch freundlich gesinnte Gutachter haben Zweifel, ob die Begünstigten in der Lage sein werden, durch die landwirtschaftliche Produktion auf dem neuen Gut die langfristigen Immobilienkredite zu bedienen und gleichzeitig ihre Lebenssituation substanziell zu verbessern. Eine spürbare Umverteilung der extremen Landbesitzkonzentration ist auf diesem Wege nicht wahrscheinlich.

Und die Landlosenbewegung MST?

Die Landlosenbewegung Movimiento dos Sem Terra (MST) ist seit Jahren ein entscheidender Motor für eine moderne Transformation auf dem Land. Landbesetzungen waren und sind ein zentrales Instrument der Auseinandersetzung des MST. Ein Präsidialdekret, das sowohl die an Besetzungen beteiligten Menschen als auch das besetzte Land von jeder Enteignung und Agrarreform ausschließt, hat zwar eine dämpfende Wirkung gehabt, grundsätzlich aber nichts an der politischen Stoßkraft des MST geändert.

Seine Bedeutung ergibt sich auch aus der erstaunlichen Fähigkeit, Bauern und Landarbeiter zu mobilisieren, zu organisieren und auszubilden sowie die Frage des Zugangs zu Land öffentlich zur Diskussion zu stellen. Dies ist insbesondere in einem Land wie Brasilien, in dem der politische Klientelismus eine lange und schlechte Tradition hat, eine reale politische Innovation. Aufgrund seiner Impaktfähigkeit in bezug auf die Verbesserung der entwicklungspolitischen Rahmenbedingungen auf dem Land ist der MST Partner vieler Hilfswerke und NROs, aber auch staatlicher Entwicklungszusammenarbeit.

Seit Oktober 2002 arbeitet mit der Zustimmung des brasilianischen Außenministeriums auch eine Fachkraft des Deutschen Entwicklungsdienstes (DED) mit der Landlosenbewegung, um an nachhaltigen Alternativen zur Jahrhunderte langen Monokultur des Zuckerrohrs im Nordosten mitzuwirken.

Welche Agrarreform mit einem
Präsidenten Lula?

Die agrar- und entwicklungspolitischen Rahmenbedingungen würden sich mit einem Präsidenten Lula vermutlich deutlich verbessern. Soziale, politische und wirtschaftliche Motive sprechen für eine deutliche Beschleunigung und Vertiefung der Agrarrefom. Das Parteiprogramm der PT hebt vor allem die zu erwartenden beschäftigungspolitischen Effekte hervor. Vorgeschlagen wird ein Bündel von aufeinander abgestimmten Maßnahmen im vor- und nachgelagerten Bereich sowie Förderung der kleinbäuerlichen und genossenschaftlichen Organisation. Es kann jedoch nicht damit gerechnet werden, dass eine PT-Regierung jene produktive und prosperierende, nach US-amerikanischem Beispiel funktionierende großflächige Landwirtschaft beispielsweise im mittleren Westen des Landes antastet. Während in der ersten Hälfte 2002 das brasilianische BIP um nur 0,14 % anstieg und die Industrieproduktion sogar um 1,78 % sank, wuchs der Agrarsektor im gleichen Zeitraum um 8,18 %. Mechanisierung, Produktivitätserhöhung und Exportorientierung sind die Merkmale dieser Landwirtschaft, die der brasilianischen Handelsbilanz die "Rettung" bringt, wie die Zeitschrift "Veja" im Überschwang formuliert. Daran wird auch eine Regierung Lula, die wie ihre Vorgängerin den Zufluss ausländischen Kapitals und Handelsbilanzüberschüsse anstreben muss, kaum etwas ändern wollen.

Ein wirtschaftlich weniger bedeutender, aber politisch selbstbewusster als früher auftretender Zweig innerhalb der kleinbäuerlichen Landwirtschaft beruft sich auf die so genannte Agroökologie als wirtschaftliche, soziale und ökologische Alternative. Ende Juli 2002 erörterten 1200 Delegierte des "Nationalen Agroökologie-Kongresses" die Perspektiven alternativer und demokratischer Agrarpolitik.

Nachhaltige ländliche Entwicklung und
effektive Armutsbekämpfung

Jede ernsthafte und langfristige ländliche Entwicklungsstrategie muss die enormen regionalen Unterschiede in Brasilien berücksichtigen. Während beispielsweise die kleinbäuerliche Landwirtschaft im Süden nicht wenige Parallelen zum westeuropäischen Strukturwandel auf dem Land aufweist und zum guten Teil am Markt durchaus konkurrenzfähig ist, gibt es im Nordosten kaum eine kleinbäuerliche Tradition. Der Gegensatz Großgrundbesitz - Minifundium ist hier noch sehr stark. Die Hälfte der zwei Millionen kleinbäuerlichen Familien in Brasilien leben im Nordosten. 60 % von ihnen haben mit weniger als 5 ha kaum Chancen, sich von ihrem Land zu ernähren.

In regional unterschiedlicher Gewichtung sollte die Politik betriebswirtschaftliche Rentabilität und ökologische Nachhaltigkeit mit Nahrungs- und Beschäftigungssicherung sowie Förderung zivilgesellschaftlicher Organisation zur Überwindung personaler Abhängigkeit anstreben. Dies bedeutet auch, dass die Anfang der 90er Jahre beschlossene radikale Marktöffnung für landwirtschaftliche Importe einer differenzierten Zollpolitik Platz machen muss. Brasilien sollte sich darüber hinaus im Rahmen der anstehenden Verhandlungen um die Amerikaweite Freihandelszone (FTAA) nicht das Recht auf Subventionierung seiner Landwirtschaft nehmen lassen. Soziale und ökologische Gründe dafür gibt es im Übermaß. Schließlich müssen aber auch ländliche außerlandwirtschaftliche Beschäftigungsalternativen für die häufig chancenlosen Kleinstgrundbesitzer gefördert werden.

Ohne eine massive Agrarreform aber können die hier grob skizzierten und durchaus nicht neuen Elemente moderner Agrarpolitik keinen Erfolg haben.

2) Theodor Bergmann, in: Hartmut Elsenhans, (Hg.): Agrarreform in der Dritten Welt. 1979