Wie kann man Korruption messen?

E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 1999, S. 300-303)

Wie kann man Korruption messen?
Der Korruptionsindex 1999 von Transparency International

Johann Graf Lambsdorff

Seit 1995 veröffentlicht die Organisation Transparency International (TI) jährlich einen Korruptionsindex, der offenlegt, in welchem Maße die internationale Geschäftswelt bestechen muss, um in bestimmten Ländern an Aufträge zu gelangen. Dieser Index zog jedoch Kritik auf sich, weil er die Geber der Bestechungsgelder unbeachtet ließ. In diesem Jahr veröffentlicht TI zum ersten Mal zusätzlich einen Index der Länder, aus denen die Bestechungsgelder kommen, und einen Index der bestechungsanfälligen Branchen. Johann Graf Lambsdorff und Fredrik Galtung erläutern die Methoden, die bei der Erstellung der drei Indices angewandt werden.

Die empirische Erforschung der Korruption wurde noch vor fünf Jahren für schier aussichtslos gehalten, da kaum verlässliche Methoden der Informationsgewinnung vorstellbar waren. Objektive Daten über Korruption sind rar. Eine der wenigen möglichen Quellen sind international vergleichende Daten von Justizbehörden über Anklageerhebungen, Verurteilungen und Strafen. Solche Daten werden seit einigen Jahren von der UNO durch eine Umfrage bei nationalen Behörden erhoben.

Die Vergleichbarkeit der Daten ist dabei jedoch außerordentlich zweifelhaft, da sie unter sehr unterschiedlichen Bedingungen und Anforderungen erhoben werden. Davon abgesehen könnte eine hohe Zahl von Verurteilungen eher eine ausgeprägte Effizienz und Kompetenz der Justiz widerspiegeln als ein tatsächlich hohes Maß an Korruption. Aber auch subjektive Befragungen galten früher als untauglich, da Korruption zumeist nur im Verborgenen vonstatten geht. Möglicherweise sind dabei die Befragten nicht richtig informiert, oder sie könnten Gründe haben, ihre Informationen zu verheimlichen. So waren die Aussichten der empirischen Erforschung der Korruption vor einigen Jahren gering.

Ein länderbezogener
Korruptionsindex

Eine Möglichkeit der empirischen Forschung erschloss sich jedoch durch die Konstruktion eines länderbezogenen Korruptionsindex. Da die befragten Personen hierbei nur eine allgemeine Einschätzung des Korruptionsniveaus eines Landes abgeben sollen und nicht nach delikaten Details gefragt werden, versprach ein solches Vorgehen unverfälschte Ergebnisse. Diese Überlegungen veranlassten mich daher 1995, in Zusammenarbeit mit Transparency International den ersten Korruptionsindex zu konzipieren. Dieser Index, genannt "Corruption Perceptions Index" (CPI), wird seitdem jährlich aktualisiert. Die operative Arbeit wird an der Universität Göttingen unter meiner Leitung durchgeführt. Die Methodik unterliegt einer permanenten Begutachtung durch ein mit internationalen Fachleuten besetztes Komitee.

Der Index hat mittlerweile eine zentrale Stellung in akademischen und politischen Diskussionen über Korruption eingenommen. Sozialwissenschaftler, Geschäftspersonen und die breite Öffentlichkeit verwenden ihn gleichermaßen als wichtigen Indikator. Internationale Organisationen nutzen den CPI als Indikator für die Qualität einer Regierung. Eine umfangreiche Forschung der Ursachen und Auswirkungen der Korruption hat mittlerweile auf diesem Index aufgebaut. So ließ sich darlegen, wie stark das Investitionsklima eines Landes unter Korruption leidet, wie sehr ausländische Investoren abgeschreckt werden und die resultierende Qualität der Infrastrukur und der bürokratischen Organisation eines Landes in Mitleidenschaft gezogen wird.

Aufgrund der gewachsenen Bedeutung des Index müssen hohe Anforderungen an die zugrundeliegende Methodik gestellt werden. Der Index ist ein sogenannter "composite index". Er basiert auf einer Anzahl voneinander unabhängiger Befragungen, die mit unterschiedlichen Personengruppen und unterschiedlicher Methodik vorgenommen wurden, und deren Ergebnisse zum CPI zusammengefasst werden. Dies ist die statistisch robusteste Methode, ein subjektives Maß der Korruption zu erstellen.

Die Quellen des Index

Bei der jährlichen Erstellung des Index werden so viele aktuelle und verlässliche Quellen wie möglich berücksichtigt. Ein Nachteil dieser Methode ist, dass sie nicht erlaubt, gültige Zeitreihen über das Korruptionsniveau zu erstellen. Veränderungen in der Bewertung eines Landes resultieren nicht nur aus veränderten Einschätzungen, sondern können auch das Resultat einer veränderten Auswahl von Befragten oder einer unterschiedlichen Methodik sein. Als Folge davon hebt Transparency International immer wieder hervor, dass jeder Index als Summe verfügbarer Quellen der Gegenwart zu interpretieren ist. Vergleiche mit dem Index des Vorjahres können dabei irreführend sein. Allerdings ist der Einfluss unterschiedlicher Methoden auf die Resultate eher gering. Von praktischer Seite bleibt daher zu vermuten, dass eine solche Verzerrung der Jahresvergleiche nicht besonders stark sein dürfte. Der Index 1999 umfasst Daten aus folgenden Quellen:

- Economist Intelligence Unit(http://www.eiu.com)
- Gallup International(http://www.gallup-international.com)
- Institute for Management Development (http://www.imd.ch)
- Political & Economic Risk Consultancy(http://www.asiarisk.com/percsurv.html)
- Political Risk Services(http://www.prsgroup.com)
- Weltbank und Universität Basel (http://www.unibas.ch)
- World Economic Forum (http://www.weforum.org)
- Freedom House(http://www.freedomhouse.org)
- Wall Street Journal, Central European Economic Review(http://wsje.com/)
- International Crime Victim Survey (http://ruljis.leidenuniv.nl)

Das Kriterium für die Auswahl der Quellen ist, dass diese das Ausmaß der Korruption von Staatsdienern messen (z. B. Politiker, Richter, Polizisten und staatlich Bedienstete). Korruption wird dabei verstanden als Missbrauch öffentlicher Macht zu privatem Nutzen, z. B. die Bestechung von Staatsdienern, die Annahme von Gefälligkeiten bei der öffentlichen Auftragsvergabe oder die Unterschlagung öffentlicher Gelder. Hierbei können sich die jeweils von den Quellen verwendeten Fragen voneinander unterscheiden, müssen aber auf jeden Fall auf das gesamte Ausmaß der Korruption gerichtet sein. Für die Zukunft sollte es interessant sein, zwischen verschiedenen Formen der Korruption zu unterscheiden, z. B. zwischen Nepotismus und Bestechung mit Geld oder zwischen administrativer und politischer Korruption, oder aber zwischen den Formen der sogenannten "petty corruption"und "grand corruption".Leider können wir derzeit solche interessanten Details noch nicht liefern. Es muss betont werden, dass die verwendeten Quellen selbst keine solche Differenzierung vornehmen, sondern Korruption in einem sehr allgemeinen Sinne messen.

Die Stärke des Index besteht darin, dass eine Kombination unterschiedlicher Quellen zu einem einheitlichen Index die Verlässlichkeit der Angaben zu den einzelnen Ländern erhöht. Diese Vorgehensweise hat inzwischen weitgehend Unterstützung gefunden. Die Erhöhung der Verlässlichkeit wird dadurch erreicht, dass nur Länder mit mindestens drei Quellen in den Index aufgenommen werden. Durch die Kombination von Quellen kann der Einfluss eines Ausreißers durch wenigstens zwei andere Angaben gemildert werden. Die Wahrscheinlichkeit, ein Land falsch zu bewerten, verringert sich dadurch deutlich.

Die Struktur des Index

Der Index wird vollständig in der Tabelle dargestellt. Neben dem Durchschnittswert eines einzelnen Landes und der Position (dem Rang) in der Tabelle wird die Anzahl von Quellen und die Standardabweichung zwischen diesen Quellen angegeben. Je höher die Anzahl an Quellen und je niedriger die Standardabweichung zwischen den Quellen, desto verlässlicher ist der Wert eines Landes. Die relativ hohe Standardabweichung für Bolivien von 1,1 impliziert, dass 66 % der Quellen zwischen einem CPI-Wert von 1,4 und 3,6 liegen. Offensichtlich ist der Durchschnittswert in diesem Falle nur beschränkt aussagefähig. Im Gegensatz dazu impliziert die geringe Standardabweichung von 0,5 bei Deutschland, dass 66 % der Werte zwischen den CPI-Werten 7,5 und 8,5 liegen. Die Einschätzung des Korruptionsniveaus von Deutschland ist demzufolge recht homogen.

Während die Quellen alle in gleichem Maße das Ziel verfolgen, das Ausmaß der Korruption zu ermitteln, sind die Unterschiede bei der Auswahl der Befragten (Stichprobe) bedeutend. Von einigen Quellen wird die Einschätzung eines Landes weitgehend von dort ansässigen Personen (lokale Geschäftspersonen und Mitarbeiter von multinationalen Konzernen) durchgeführt. Die Ergebnisse stellen daher teilweise eine Selbsteinschätzung dar. Dies steht im Kontrast zu anderen Quellen, bei denen Geschäftspersonen oder Länderexperten fremde Länder einschätzen. Eine Selbsteinschätzung führt zu dem Problem, dass der jeweils zugrunde gelegte Bewertungsmaßstab eventuell nicht einheitlich ist. So könnte eine subjektiv hoch empfundene Korruption sich aufgrund eines hohen ethischen Standards des Befragten einstellen oder weil keine sonstigen gravierenden sozialen Probleme existieren. Andere potenzielle Probleme entstehen bei einer Fremdeinschätzung, welche ein hohes Korruptionsniveau aufgrund eines fehlenden kulturellen Verständnisses identifizieren könnte. Für die Zwecke der Indexerstellung ist daher die Mischung aus verschiedenen Methoden hilfreich. Die einzelnen Ergebnisse werden verlässlicher, da die Daten gut miteinander korrelieren. Diese Korrelation impliziert, dass methodologische Unterschiede für die Ergebnisse von untergeordneter Bedeutung sind. Insbesondere sind die angesprochenen Probleme einer verzerrten Selbst- oder Fehleinschätzung nicht erkennbar, da ansonsten eine solch hohe Korrelation nicht vorhanden wäre.

Ein weiteres Problem mit Wahrnehmungen der Korruption besteht darin, dass Befragte eventuell nicht über persönliche Erfahrungen berichten, sondern die Einschätzung der öffentlichen Medien wiedergeben. Ohne Zweifel tragen die Medien zur Wahrnehmung bei. In der extremen Form könnte ein solcher Einfluss bedeuten, dass die Einschätzung der Befragten sich nur auf Hörensagen bezieht. Die Daten des International Crime Victim Surveywiderlegen jedoch diese Einschätzung. Diese Umfrage erhebt, ob die befragte Person im vergangenen Jahr aufgefordert wurde, Bestechungsgelder zu zahlen. Die hierzu gesammelten Daten beziehen sich somit auf persönliche Erfahrungen und nicht auf Hörensagen. Da die Daten sehr stark mit den anderen Quellen korrelieren, kann geschlussfolgert werden, dass ein verzerrender Einfluss der Medien auf den Index nicht erkennbar ist.

Die einzelnen Quellen wurden standardisiert, so dass bei ihrer Aggregation die komparative Information nicht verzerrt dargestellt wurde. Daraufhin wurde aus den Quellen ein einfacher Durchschnittswert für jedes Land berechnet. Weitere Details der angewandten Methodik und der empirischen Forschung sind auf unseren Internet-Seiten dargestellt: http://www.transparency.de und http://www.uni-goettingen.de

Dr. Johann Graf Lambsdorff ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Volkswirtschaftlichen Seminar der Universität Göttingen und Senior Research Adviser von Transparency International.

Ein neuer Index: Die Rangliste der Bestechungsgeber

Fredrik Galtung

Seit der Corruption Perceptions Index (CPI) 1995 zum ersten Mal veröffentlicht wurde, gab es gegen ihn den Einwand, dass er nur die eine Seite der internationalen Korruptionsgleichung abbilde: die der Bestechungssempfänger. Er enthält keinerlei Einschätzung der anderen Seite, der Bestechungsgeber im internationalen Handel. Das führte dazu, dass die hohen Ränge unter den korruptionsanfälligen Staaten in erster Linie von den sehr armen Ländern besetzt werden; auf den niederen Rängen finden sich ausschließlich die Industrieländer. Eines der Ziele von TI war jedoch von Anfang an, die internationale, grenzüberschreitende Dimension von Korruption offenzulegen. Dieser Erwartung genügte der CPI nicht.

Wir erkannten also, dass eine Eingruppierung der führenden Exportländer nach ihrer Neigung, Bestechungsgelder zu zahlen, dringend erwünscht war. Wir hatten jedoch keinerlei empirische Daten, auf denen ein solcher Index hätte aufbauen können. Von führenden Ökonomen, die sich mit Korruption befassten und die wir um Rat fragten, erhielten wir sogar die Antwort, ein solcher Index mache keinen Sinn oder er könne nicht aufgestellt werden. 1997 machte Johann Graf Lambsdorff eine ökonometrische Analyse, die ergab, dass einige führende Exporteure überwiegend mit besonders korrupten Ländern Handel trieben.1 Dies war zweifellos ein Schritt in die richtige Richtung, aber aus methodologischen Gründen konnten wir uns nicht entschließen, diese Studie unter der Verantwortung von TI als Gegenstück zum CPI herauszubringen.

Wenn wir eine neue Untersuchung zu dieser höchst sensiblen Frage unternehmen wollten, dann müsste dazu eine völlig neue Methodik entwickelt werden, mit neuem Fragebogen und neuem Stichprobenplan, und diese Methodik müsste zuvor in einer Pilotstudie getestet werden. Und dies würde kostspielig werden, so dass wir auch die Mittel dafür finden müssten.

Erst 1999 waren wir so weit. Wir sprachen mit führenden Geschäftsleuten, Wissenschaftlern, Staatsbediensteten und Journalisten in Europa, Nord- und Südamerika. Eine erste erfolgreiche Pilotstudie wurde im Juni in Argentinien durchgeführt. Nach Einholung verschiedener Angebote wurde Gallup International(GIA) beauftragt, die Studie durchzuführen: durch Befragung führender Geschäftsleute in 14 Schwellenländern.

Die Länder, in denen die Befragungen durchgeführt wurden, waren ausschließlich solche Schwellenländer (die meisten außerhalb der OECD), die nicht in größerem Maße von externer Finanzhilfe abhängig sind. Ausgewählt wurden 1-2 führende Länder aus jedem Kontinent:

Afrika: Südafrika, Nigeria, Marokko

Lateinamerika: Argentinien, Brasilien, Kolumbien

Asien/Pazifik: Indien, Thailand, Indonesien, Philippinen, Südkorea

Europa: Ungarn, Polen, Russland

Diese Liste umfasst frühere britische und französische Kolonien, größere islamische und buddhistische Länder und berücksichtigt Asien (mit fünf Ländern) in dem Ausmaß, das seiner Rolle im internationalen Handel und im Investitionsbereich entspricht. In jedem Land befragte Gallup 55-60 Führungspersönlichkeiten aus großen nationalen oder ausländischen Wirtschaftsunternehmen, Handelskammern, Anwaltskanzleien, Buchprüfungsfirmen und Geschäftsbanken.

Der so zustande gekommene Bribe Payers Index (BPI) umfasst Einschätzungen der 19 führenden Exportländer, von den USA bis Australien. Nicht in die Liste aufgenommen wurden Länder, die vorwiegend Rohstoffe exportieren. Wir denken, dass die Veröffentlichung des BPI in diesem Jahr gerade zur rechten Zeit kommt, weil sie mit dem Inkrafttreten der OECD-Konvention gegen die Bestechung ausländischer Staatsbediensteter zusammenfällt. Der BPI 1999 und seine Nachfolger in den kommenden Jahren werden deshalb den Maßstab liefern, mit dem die Wirksamkeit der Konvention gemessen werden kann.

In der folgenden Tabelle sind die Länder auf einer Skala von 0 bis 10 angeordnet, wobei 10 die geringste Bereitschaft zur Bestechung, 0 die höchste Bestechungsbereitschaft bedeutet. Überraschend auch für uns war, dass kein einziges Land die höchsten Ränge erreichte.

Zusätzlich zum BPI arbeiten wir an einer Rangliste der Wirtschaftssektoren, die im internationalen Geschäftsverkehr am meisten zur Korruption neigen. Diese Liste werden wir in einigen Monaten veröffentlichen. Es gibt weitflächige Beobachtungen, dass einige Branchen stärker zu Korruption neigen als andere. Diese Rangliste soll dazu beitragen, den Blick dafür zu schärfen und vielleicht auch den Anstoß zu sektorspezifischen Reformen geben, z. B. in der Form des von TI entwickelten Instruments des Integritätspaktes.

1) J. G. Lambsdorff (1998): An Empirical Investigation of Bribery in International Trade, in: European J. of Dev. Research, 10(1)

Fredrik Galtung ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Faculty of Social and Political Science, Cambridge University, und Research Associate von Transparency International.

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