E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 11, November 1999, S. 304-306)

Korruption, lange ein Thema, über das nur hinter vorgehaltener Hand geredet wurde, ist heute weltweit auf der öffentlichen Tagesordnung, der Kampf gegen die Korruption nimmt an Kräften zu. Das ist zu großen Teilen das Verdienst der 1993 gegründeten internationalen Nichtregierungsorganisation Transparency International (TI). Hansjörg Elshorst, Geschäftsführer von TI, schildert die Methoden und Strategien der Organisation.

Auf Reisen und bei Diskussionen, als ich noch in der Entwicklungszusammenarbeit tätig war, als Geschäftsführer der GTZ, habe ich kaum jemals direkt über Korruption gesprochen - ein Tabu für Täter und Opfer. Indirekt war Korruption jedoch häufig ein Thema, als Ursache wie als Wirkung: Wenn wir uns darüber unterhielten, ob die Priorität Groß- und Neuanlagen zukomme oder der eigentlich nahe liegenden angepassten Technologie bzw. der Wartung bestehender Anlagen; wenn, trotz aller TZ, die Leistungsfähigkeit von Behörden rückläufig war, unternehmerische Initiative totreguliert wurde; wenn wir uns in der EZ zunehmend dem Zwang ausgesetzt sahen, Geld und Arbeit in der Zusammenarbeit mit den Partnern selbst unter Kontrolle zu halten ...

Weil sie das Totschweigen der Korruption für unerträglich hielten, ergriffen Anfang der 90er Jahre Peter Eigen und einige andere die Initiative zur Gründung von Transparency International (TI),einer "Coalition against Corruption in International Business Transactions".1993 wurde TI als Verein deutschen Rechts in Berlin gegründet (s. E+Z 1993:3). Dort arbeitet das Internationale Sekretariat mit nunmehr 30 Angestellten. Dennoch spielt Deutschland für die internationale Bewegung eine untergeordnete Rolle. Dagegen las man bereits Mitte vorigen Jahres als Überschrift in Time: "Peter Eigen's Transparency International put corruption on the world's agenda".In der Tat: Dass das Thema Korruption heute derart dominant auf der internationalen Tagesordnung steht, ist vor allem das Verdienst von Peter Eigen und TI. Die Zeit war reif, aber jemand musste das aussprechen - beharrlich, immer wieder, über Jahre hinweg.

Heute ist das Thema weit über TI hinausgewachsen. Heute muss TI, etwa in der EZ, nicht mehr dafür kämpfen, dass Korruption und good governancebeachtet werden. Heute warnen wir bereits vor Vereinfachungen, unterstreichen, dass der Norden an der Korruption mitschuldig ist, dass Korruption nicht nur Ursache, sondern auch Folge von Armut ist, dass mehr und nicht weniger Geld nötig ist, um korrumpierte öffentliche Institutionen zu erneuern und damit die Voraussetzungen für good governance und good business zu schaffen. Den Entwicklungspolitiker überrascht es nicht, dass ein Problem "in Mode" kommt und dann auch gleich überdreht wird. Doch diesmal beschränkt sich die Mode nicht auf die EZ-Community. Während diese immer stärker darum kämpft, dass die Relevanz ihrer Arbeit Anerkennung findet, wird gerade außerhalb der Community der Beitrag von TI herausgehoben. Ich frage mich seit geraumer Zeit, wie dieser Unterschied zustande kommt. Sicherlich nicht durch Überlegenheit von TI da, wo die EZ am meisten investiert, in der fachlichen und methodischen Kompetenz. An zwei Beispielen will ich das Vorgehen von TI beleuchten.

Internationale
Wirtschaftsbeziehungen

Im internationalen Bereich, so unsere Vorstellungen in der Gründungsphase, sollte TI vorrangig tätig werde. Ein gutes Thema für die Handvoll Aktivisten aus Nord und Süd, aus Wirtschaft, Wissenschaft und Entwicklungpolitik, die sich zum Kampf gegen die Korruption zusammengefunden hatten. Für Grand Corruptionsind Nord und Süd gleichermaßen verantwortlich, Grand Corruptionbei internationalen Investitionen und Handel untergräbt Marktwirtschaft und Entwicklung gleichermaßen. Breit war das Feld, zahlreich die Gelegenheiten, bei denen TI immer wieder und unermüdlich über Korruption sprechen konnte.

Internationale Wirtschaftsbeziehungen - TI hätte bei UNCTAD und WTO ansetzen können, analog zum Engagement vieler NROs bei den großen UN-Konferenzen. Oder bei einzelnen Großprojekten, etwa der wohl vertrauten Weltbank. Schon damals wurde dafür das Instrumentarium entwickelt, der Integrity Pact,in dem (etwa bei großen Ausschreibungen) Regierungen, bietende Firmen und Banken sich gegenseitig verpflichten, ein Beispiel zu setzen für ein Geschäft ohne Korruption, abgesichert durch Transparenz und Beteiligung der Öffentlichkeit. Doch dafür ist erst heute die Zeit reif, auch bei Großvorhaben der Privatisierung.

Damals setzte TI dort an, wo eine Allianz mit mächtigen Interessen eine Chance für Erfolg bot. Nur in den USA war Bestechung im Ausland strafbar. 20 Jahre lang haben die USA Druck auf andere Industrieländer ausgeübt, dies ebenfalls gesetzlich zu regeln. Ohne Erfolg - die Regierungen schützten den Wettbewerbsvorteil ihrer Firmen, ungestraft bestechen und die Bestechungsgelder von der Steuer abziehen zu können.

TI fügte zum Druck der Amerikaner das Instrumentarium der Zivilgesellschaft hinzu: die öffentliche Meinung zu mobilisieren, ansprechbaren Parteien und Gruppen Material an die Hand zu geben, in vertraulicher Lobby einige Unternehmer zu überzeugen, dass ein gemeinsames Vorgehen aller exportierenden Länder auch in ihremInteresse sei. Und Rückkoppelungen herbeizuführen: Entscheidend waren schließlich Briefe führender deutscher und französischer Unternehmer an ihre Wirtschaftsminister. In der OECD-Konvention vom November 1998 verpflichten sich 34 Länder, Korruption im Ausland strafbar zu machen. In 15 Ländern hat diese Konvention bereits Gesetzeskraft, in den anderen Ländern sind die Gesetze auf dem Weg. Auch die Steuerabzugsfähigkeit ist flächendeckend abgeschafft.

Heute unterstreichen führende Unternehmer, dass sie zur Zukunftssicherung eher auf Innovationspotential und Wirtschaftlichkeit vertrauen und dass Korruption mögliche Mängel in diesen Bereichen gefährlich lange verdecken konnte. Heute ist die öffentliche Sensibilität gegenüber Korruption so gewachsen, dass viele Unternehmen Rufschädigung durch Korruptionsskandale und -prozesse befürchten. Heute wird TI's Botschaft gehört, dass Korruption nur gemeinsam und systemisch bekämpft werden kann. Bei Maßnahmen gegen Korruption erfahren Unternehmer die Chancen globaler öffentlicher Strukturen und Initiativen. Sie erfahren auch sehr direkt den Wert funktionierender Strukturen in den Partnerländern. Wenn die EZ ihnen glaubhaft macht, dass sie relevant zu solchen Initiativen und zur Schaffung solcher Strukturen beitragen können, gibt es Hoffnung, dass sich Public-Private Partnership zu einer breiten Unterstützung der EZ durch die Wirtschaft entwickeln wird.

Die neue Gesetzeslage bietet die Chance zu Synergien. In Zukunft reicht ein Verdacht, damit die Staatsanwälte tun, was bei einem Offizialdelikt ihre Pflicht ist. Das macht die Medien und die Zivilgesellschaft in den Ländern des Südens und des Ostens wesentlich schlagkräftiger. Wenn einige Firmen das erlebt haben, werden viele Unterstützung suchen, um eine jahrzehntelang eingespielte (korrupte) Kultur in ihren Unternehmen zu verändern. Das gibt Wirtschaftsprüfern und Beratern die Chance, am Kampf gegen Korruption zu verdienen. TI hat sie frühzeitig auf diesen Bedarf hingewiesen und wird an dieser Stelle nun selbst nicht mehr gebraucht.

Inzwischen unterstützt TI die OECD beim Monitoring der Umsetzung der Konvention. Zugleich beginnen wir mit der Lobby für die Erweiterung der Konvention. Zum einen sollen durch gesetzliche Regelungen in 34 Ländern Buchhaltung und Wirtschaftsprüfung zu wirksameren Instrumenten der Korruptionsbekämpfung gemacht werden. Zum anderen soll die Risikodeckung durch Exportversicherungen (wie Hermes) bei Korruption entfallen; heute werden die Schmiergelder mitversichert.

Korruption und EZ

Noch Jahre nach der Gründung von TI hatten sich die Weltbank und andere EZ-Organisationen für nicht betroffen und unzuständig erklärt. Bei der Weltbank wandte sich Präsident Lewis Preston gegen das Thema und gegen TI; erst der Reformwille des 1995 neu ins Amt gelangten Präsidenten James D. Wolfensohn eröffnete die Chance, auf die TI wartete. In einer Konferenz der Führungsteams von Weltbank und TI im Sommer 1996 ließ sich Wolfensohn überzeugen, dass das Thema die Weltbank etwas angehe.

TI hat dann die Weltbank bei der Erstellung einer Board-Vorlage und beim Lobbying vor der entscheidenden Board-Sitzung unterstützt. Der Board, darunter viele Vertreter von korrupten und die Korruption begünstigenden Regierungen, stimmte der Absicht des Präsidenten zu, sich an die Spitze der Bewegung gegen Korruption zu setzen, obwohl die Weltbank offensichtlich selbst im Glashaus saß. In der Anfangsphase hat TI auch fachlich einiges zur Umsetzung der neuen Politik beigetragen. Die eigentliche Arbeit, die Selbstverpflichtung des Präsidenten in der Öffentlichkeit konzeptionell und praktisch umzusetzen, musste und muss die Weltbank jedoch aus eigener Kraft leisten.

Wer in der Weltbank darauf setzte, das Thema wie so viele andere zuvor durch Rhethorik zu entschärfen, sah sich getäuscht. Hunderte von Watchdog-NROs beobachten das Verhalten der Bank, z. T. greifen sie dabei auf Konzepte und Instrumente zurück, die TI entwickelt hat. Wenn die Berichte Korruption nachweisen, machen sie Schlagzeilen im Wallstreet Journaloder in der Washington Post,beschäftigen Regierungen und gefährden die Zustimmung von Parlamenten. TI wird nicht gebraucht für dieses "monitoring" im Einzelfall.

Angesichts der hohen Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit haben inzwischen die Regionalbanken nachgezogen. Auch fast alle bilateralen EZ-Organisationen haben Instrumente zur Bekämpfung von Korruption entwickelt, im eigenen Programm und als Angebot für ihre Partner. Auch hier war TI nur am Rande involviert, Finanzierung von TI-Aktivitäten ist allerdings sehr häufig Teil des Programms dieser EZ-Organisationen. Sie tragen zu gleichen Teilen wie internationale Stiftungen zur Finanzierung von TI bei, deutlich vor dem Beitrag von Firmen.

Manchmal reagiert TI auf Schwächen im Instrumentarium von EZ-Organisationen. Bei strukturellen Reformen fordern Entwicklungsbanken zunehmend die Einbeziehung der Zivilgesellschaft. Das wird dann oft durch die Banken finanziert, obwohl auch ihr Beitrag kritisch überprüft werden soll. Auch Regierungen, obwohl sie bei der Korruptionsbekämpfung oft Teil des Problems sind, erteilen Aufträge an Vertreter von Organisationen der Zivilgesellschaft. TI will dazu beitragen, die Unabhängigkeit der zivilgesellschaftlichen Gruppen zu sichern und ihren Beitrag fachlich zu qualifizieren. Wir legen deshalb zur Zeit einen Fonds auf, aus dem solche Beiträge finanziert werden können.

Das Vorgehen auf
internationaler Ebene

TI hat an vielen anderen Themen gearbeitet und mit vielen Organisationen kooperiert. Sehr effektiv z. B. mit der Europäischen Kommission, wenngleich vor allem hinter den Kulissen. Wenn die Zeit dafür reif ist, oft als Ergebnis langer Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit, wendet sich TI auch weiterhin neuen Themen und Organisationen zu, z. B. der WTO und dem Thema der Schmiergelder auf den Konten von Geschäftsbanken. Wie zuvor bei der Weltbank könnte bei der WTO die neue Führung die Chance sein, auf die TI gewartet hat. TI's Daueraufgabe ist es, sein Thema in der Öffentlichkeit und durch Einwirkung auf Entscheidungsträger "frisch" zu halten und all denen Instrumente, Know-how und Erfahrungen anzubieten, die irgendwo in der Welt den Kampf aufnehmen wollen. Wichtigste Instrumente dafür sind die Medienarbeit, die Korruptions-Indices (vgl. die Beiträge von Johann Graf Lambsdorff und Fredrik Galtung) und Beiträge zu Konferenzen und Klausuren. Die Website, deren Besucherzahl sich in diesem Jahr wiederum (auf zwei Millionen) verdoppeln wird (www.transparency.de), soll vor allem den Praktikern einen konzeptionellen Rahmen, Dokumentationen, Informationen und Kontakte bieten.

Die Arbeit auf Landesebene

Die Arbeit auf internationaler Ebene, die bisher geschildert wurde, ist nur die eine Hälfte dessen, was TI versucht. Auf Landesebene arbeitet TI durch sogenannte National Chapters (NC).77 solcher Gruppen gibt es heute in verschiedenen Entwicklungsstufen in allen Teilen der Welt. Hinzu kommen Arbeitskontakte in weiteren 26 Ländern. NCs sind NROs nach nationalem Recht. Sie bilden die demokratische Basis der internationalen TI-Bewegung und sichern deren Legitimation als Teil der Zivilgesellschaft. Die Vorsitzenden der NCs, von ihren jeweiligen Mitgliedern gewählt, sind ihrerseits wahlberechtigte Mitglieder des weltweiten (TI-)Vereins und wählen den Board, der unter dem Chairman Peter Eigen die internationale Bewegung steuert.

In ihrer sozialen Zusammensetzung sind die NCs typisch für TI insgesamt: nicht grass-root,sondern Persönlichkeiten, die Zugang zu allen Lebensbereichen haben und ihre Zeit, Arbeit und Kontakte überwiegend auf freiwilliger Basis zur Verfügung stellen. International sind das in der Regel Senioren, die eine Karriere in der EZ oder der Industrie hinter sich haben und - über E-mail angebunden - einen wesentlichen Teil der Kompetenz von TI darstellen. Sie stehen für eines der Erfolgsgeheimnisse von TI: Dezentralisierung, flache Hierarchie, Mobilisierung vorhandener Ressourcen statt Schaffung oder Transfer von neuen, zusätzlichen Ressourcen.

Komplementär zu den globalen Anstrengungen bekämpfen National ChaptersKorruption in ihren Ländern. Sie sollten im Prinzip ähnlich vorgehen wie die internationale Bewegung. Dafür wurden Instrumente geschaffen, die entsprechend breit ansetzen: die Beschreibung des Integritätssystems als Referenzrahmen, der jeweils angepasst wird, integrity surveysund workshops,um Chancen offen zu legen und Eigenitiative anzuregen. Der Bericht von Michael Wiehen über die Arbeit des deutschen Chapters steht als Beispiel für viele andere.

Doch in zahlreichen Ländern können die NCs mit dem internationalen Erfolg von TI nicht mithalten, jedenfalls noch nicht. TI finanziert sie nicht, da dies Abhängigkeiten von der Zentrale schaffen würde. NCs müssen sich ihre Finanzierung vor Ort beschaffen. Bei den meisten reicht das nicht für ein professionelles Management und eine stabile Verwaltung; das freiwillige Engagement erschöpft sich in Zuarbeiten. Oft wird auch die Zeit unterschätzt, die nötig ist, um eine eingespielte Organisation aufzubauen. Manchmal bleibt die das NC tragende Gruppe marginal, repräsentiert weder die Breite der Gesellschaft noch arbeitet sie eng mit anderen Organisationen zusammen. Andere bleiben bei einer Handvoll von Projekten hängen, mit ähnlichen Aktivitäten und Instrumenten wie die anderer kleiner NROs - und ähnlich hilflos angesichts der Breite des Problems. Wie diese NROs sind sie auf Aufträge aus EZ-Finanzierung angewiesen, bei denen man für konkrete Projektergebnisse geradestehen muss.

Nicht erst seit heute ist klar, dass für TI die Stärkung seiner tragenden Struktur eine Frage des Überlebens ist. Doch nicht das steht im Vordergrund, sondern die Nutzung des window of opportunity,das der - auch von TI mitgestaltete - internationale Trend für den Kampf gegen Korruption geöffnet hat. TI muss auch vor Ort auf breiter Front arbeiten, vor allem mit der Zivilgesellschaft, die auch dank EZ vielerorts seit langem gewachsen ist. Partnerschaften mit funktionierenden Organisationen können TI's Präsenz vor Ort stärken und gleichzeitig die internationale Erfahrung und Reputation von TI für dessen Partner nutzbar machen.

Die Rolle der Zivilgesellschaft

Es wäre einen eigenen Artikel wert, TI's Vorgehen mit dem von EZ-Organisationen zu vergleichen. Vielleicht ist schon eine Zusammenfassung des Vorgehens von TI anregend:

• Den Überblick behalten über alles, was für Korruption relevant ist; sich nicht auf das verengen, was man unter Kontrolle zu haben glaubt;
  
• Wirkung nach außen den Vorrang vor eigener Optimierung geben;
  
• durch Präsenz in der Öffentlichkeit und Lobbyarbeit Chancen eröffnen;
  
• auf Organisationen einwirken, bis sie den Kampf gegen Korruption zu ihrer eigenen Sache machen;
  
• nur dort aktiv werden, wo sich (solche) Gelegenheiten bieten;
  
• darauf vertrauen, dass Ressourcen den Gelegenheiten folgen;
  
• zusammen mit anderen eigenverantwortlich Handelnden einen Beitrag leisten zur Veränderung von Systemen.

Selbst wenn ein Vergleich dieses Vorgehens mit dem von EZ-Organisationen anregend ist, in einem Kernpunkt ist er irreführend. TI's Vorgehen kann nicht durch Großstrukturen imitiert werden, gleichgültig ob sie im öffentlichen und privaten Sektor arbeiten oder als Allianzen und Netzwerke der Zivilgesellschaft. Normalerweise wird die Zivilgesellschaft erst durch solche Allianzen international relevant. Zugleich aber legt sie sich fest, kann zugeordnet werden und wird berechenbar. TI hat keine festen Allianzen, auch nicht mit anderen Organisationen der Zivilgesellschaft.

TI's Arbeit ist vielleicht am ehesten mit einer Garagenfirma im frühen Sillicon Valley vergleichbar, aber auf dem Feld der öffentlichen Güter. Eine solche "Firma" ist bekanntlich für Innovationen gut, allerdings nur für eine begrenzte Zeit, bis sie ihrerseits absorbiert worden ist oder ein Plätzchen findet unter den etablierten Organisationen. Ob sich dieses Vorgehen bei anderen Themen wiederholen lässt? Da es viele Themen gibt, ist das ein Gedanke, der Mut macht. Ich freue mich auf einen Austausch darüber mit Leuten, die längere Erfahrungen in der Zivilgesellschaft haben als ich.