E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 12, November 2002, S. 336-338)

Für die rot-grüne Koalition beginnt eine zweite Amtszeit, die Entwicklungspolitik geht aus den Koalitionsverhandlungen gestärkt hervor. Die Eigenständigkeit des Ministeriums, die vor der Wahl noch zweifelhaft schien, ist festgeschrieben, ebenso ein Anstieg der Mittel. Das Konzept der nachhaltigen Entwicklung findet an vielen Stellen in der Koalitionsvereinbarung seinen Niederschlag, es ist zu einem Querschnittthema geworden. Heidemarie Wieczorek-Zeul erläutert, wo sie die Schwerpunkte der künftigen Arbeit sieht: Bekämpfung der Armut, Sicherung des Friedens, gerechte Globalisierung, Schutz von Umwelt und Klima.

Schwerpunkte der Arbeit

Frau Ministerin, wo sehen Sie die Schwerpunkte der deutschen Nord-Süd-Politik für die nächsten vier Jahre?

Zentraler Schwerpunkt ist für uns die Bekämpfung von Armut, mit dem Ziel, bis zum Jahr 2015 weltweit die Zahl der Armen zu halbieren - so lautet die Zielsetzung der internationalen Staatengemeinschaft, und so hat es das Bundeskabinett mit dem Aktionsprogramm 2015 beschlossen. Dieses Programm wollen wir umsetzen. Dabei steht im Mittelpunkt die Fortsetzung der HIPC-Entschuldungsinitiative, die auf den von den Entwicklungsländern selbst erarbeiteten Armutsbekämpfungsstrategien basiert. Dazu gehört, dass alle Kinder bis zum 14. Lebensjahr die Schule besuchen können, denn das ist eine wichtige Voraussetzung für Entwicklung in den Partnerländern und zugleich auch eine Voraussetzung für die Eigenständigkeit von Mädchen und Frauen.

Der zweite große und wichtige Arbeitsbereich ist die Sicherung des Friedens. Wir wollen dazu beitragen, dass gewaltfreie Konfliktregelung größere Bedeutung erlangt. Und da ist ja unsere europäische Erfahrung, dass Integration und Zusammenarbeit den Frieden sichern, etwas, das wir guten Gewissens exportieren können, und ebenso der Grundsatz des Wandels durch Zusammenarbeit. Mit der Osterweiterung der Europäischen Union setzen wir für beides gerade ein praktisches Beispiel. Wir werden also regionale Zusammenarbeit in den einzelnen Kontinenten unterstützen, durch handelspolitische wie durch entwicklungspolitische Maßnahmen.

Dazu kommt unser Ansatz, in den internationalen Beziehungen auf politische Lösungen, auf Abrüstung und Deeskalation zu setzen. Mit der Ablehnung einer deutschen Beteiligung an einem Irak-Krieg haben wir für diese Überzeugung ein Signal gesetzt. Insgesamt soll Entwicklungszusammenarbeit durch präventive Maßnahmen dazu beitragen, Konflikte so frühzeitig zu entschärfen, dass sich gar nicht erst kriegerische Konfrontationen daraus ergeben können.

Das dritte zentrale Thema ist: Die Globalisierung gerecht gestalten. Da geht es einmal um die handelspolitischen Fragen, also darum, dass die Industrieländer ihre Märkte für die Exporte der Entwicklungsländer weiter öffnen, dass sie ihren Agrarsektor reformieren und ihre Agrarexportsubventionen abbauen müssen.

Es geht ferner darum, das Staateninsolvenzrecht voranzubringen, einen wichtigen Reformansatz, den wir in der Koalitionsvereinbarung deutlich verankert haben. Es muss verhindert werden, dass Staaten überhaupt erst in die Überschuldung geraten, und dass durch lang verschleppte Nichtregelung der Entschuldungsproblematik wirtschaftliche Agonie und soziale Verzweiflung in einem Maße geschürt werden, dass diese Länder sich nicht mehr erholen können.

Neue Ansätze wollen wir in den Blick nehmen bei der Finanzierung globaler öffentlicher Güter. Das bedeutet, dass für den Schutz und die Sicherung der gemeinsamen Güter der Menschheit, insbesondere im Bereich der Umwelt und der natürlichen Ressourcen, auch diejenigen einen Beitrag leisten sollen, die die Belastungen erzeugen. Das kann geschehen durch die so genannten Nutzungsentgelte, etwa für den Luftraum und die hohe See, oder durch eine Besteuerung von Devisenspekulationen, also die Tobin-Steuer. Das wollen wir in den internationalen Institutionen neu diskutieren.

Schließlich gehört zu einer gerechten Gestaltung der Globalisierung auch noch die Frage, wie die Umwelt- und Klimaziele umgesetzt werden können. In Johannesburg war es ja aufgrund der Haltung der OPEC-Staaten und der USA nicht möglich, hierfür eine klare Orientierung zur Ausweitung der erneuerbaren Energien festzulegen. Es hat sich dort aber so etwas wie eine globale Koalition für erneuerbare Energien gebildet. Etwa 80 Länder aus allen Kontinenten, aus Nord und Süd, haben sich mit der gemeinsamen Zielsetzung zusammengefunden, den Einsatz erneuerbarer Energien und die Energieeffizienz verstärkt zu fördern. Das ist sehr wichtig unter dem Aspekt einer nachhaltigen Entwicklung. Deshalb hat die Bundesrepublik nun für 2003 zu einer internationalen Konferenz eingeladen, bei der das diskutiert werden soll.

Die verstärkte Förderung im Energiebereich wird auch dazu führen, dass es in den Entwicklungsländern zur Ausbildung und Qualifizierung vieler Menschen kommt, denn natürlich werden für den Ausbau von Solar- oder Windenergie qualifizierte Arbeitskräfte gebraucht.

Kooperation und Kohärenz

Für all diese Aufgaben müssen wir möglichst viele Allianzen und Partnerschaften suchen - das gehört auch zu dem neuen Denken, das wir seit 1998 praktizieren - denn ein Land allein kann eine solche Politik nicht gestalten. Wir brauchen Partner im Norden, in den europäischen Ländern, und natürlich in den Entwicklungsländern. Wir brauchen auch die Entwicklungspartnerschaft mit der Wirtschaft, die ja schon gute Fortschritte gemacht hat. Und wir brauchen das Engagement von Städten und Gemeinden ...

Und Ländern?

Und Bundesländern natürlich! Ich plane gerade jetzt wieder ein Treffen mit den zuständigen Ländervertretern. Und dazu gehören natürlich auch die vielfältigen Initiativen von Nichtregierungsorganisationen und von Kirchen, und da kann ich mich für die letzten vier Jahre wirklich für absolut gute Zusammenarbeit nur bedanken.

Das meiste von dem, was Sie jetzt an Aufgaben und Zielen formuliert haben, geht weit über den Bereich klassischer Entwicklungszusammenarbeit hinaus. Bedeutet das, dass es auch eine stärkere Zusammenarbeit mit anderen Politikbereichen, mit anderen Ressorts geben muss?

Ja natürlich, unter dem Stichwort "Kohärenz" werden wir das künftig auch organisatorisch stärker verankern. Das ist in der neuen Koalitionsvereinbarung im Gegensatz zur vorigen auch sehr deutlich; wenn Sie z. B. das Agrarkapitel anschauen, das ausführliche Formulierungen enthält zur Stärkung ländlicher Räume in Entwicklungsländern und zur Bekämpfung des Hungers - da werden grundsätzliche gemeinsame Positionen deutlich.

Braucht man dafür nicht auch neue Instrumente, etwa gemeinsame Arbeitsgruppen oder Komitees?

Wir haben schon die so genannten Kohärenzgespräche innerhalb der Bundesregierung eingeführt. So haben wir zum Beispiel das gesamte Aktionsprogramm 2015 unter Einbeziehung der anderen Ressorts entwickelt, das hat sich in der Verfahrensweise sehr bewährt - vor allem weil es dazu geführt hat, dass die anderen Ressorts die Ergebnisse mittragen, dass sie, wie wir in der Entwicklungspolitik sagen würden, einen Sinn für "Ownership" entwickelt haben und sich nicht von uns "dominiert" fühlen. Das globale Denken ist dann eben keine Sache mehr, die bei den Überlegungen anderer Ressorts am Ende angeklebt wird, sondern es wird in jedem Bereich von Anfang an mitgedacht - in der Umweltpolitik, in der Agrarpolitik, in der Wirtschaftspolitik, und in der Außenpolitik natürlich sowieso.

Im Koalitionspapier lese ich, dass mit dem Auswärtigen Amt ein gemeinsamer Aktionsplan zur Krisenprävention und Friedenskonsolidierung entwickelt werden soll.

Wir haben ja schon in der vorigen Legislaturperiode ein Papier zur Frage der Krisenprävention entwickelt, das aus den Diskussionen des Bundessicherheitsrats hervorging und dann im Kabinett beschlossen wurde. Dieser Beschluss hat in erster Linie die drei Ressorts BMZ, Auswärtiges Amt und zudem Verteidigungsministerium umfasst, weil ja auch die präventive Stationierung von Soldaten ein Element der Krisenprävention sein kann. Das werden wir weiterentwickeln.

Wirtschaftliche Entwicklung

Sie haben die Insolvenzregelung für Länder genannt als ein Instrument, das neu angestrebt werden soll. Hat das damit zu tun, dass die bisherige HIPC-Entschuldungsinitiative nicht schnell genug Wirkung zeigt, wie manche Kritiker angemahnt haben?

Nein, das wäre ein falscher Schluss. Das Insolvenzrecht ist ja bereits seit langem von zivilgesellschaftlichen Organisationen gefordert worden, vor allem mit der Begründung - absolut berechtigt -, dass heute ein einzelner Gläubiger eine Umschuldungsverhandlung blockieren kann, mit der Folge, dass das betreffende Land dann in eine vollständige wirtschaftliche Agonie gestürzt wird. Das Insolvenzverfahren würde im Gegensatz dazu künftig die Möglichkeit bieten, alle Gläubigerländer an Beschlüsse zu binden. Deshalb muss dieses Instrument neu entwickelt werden, aber zugleich muss die Entschuldungsinitiative fortgesetzt werden.

Muss zur Entschuldung nicht noch anderes hinzukommen, um die wirtschaftlichen Probleme der Entwicklungsländer zu lösen?

Ich betone immer wieder, dass Entschuldung allein natürlich nicht ausreichen kann. Zusätzlich müssen Anstrengungen unternommen werden, die wirtschaftliche Situation der Länder von Grund auf zu verbessern. Wir haben das bei einer internationalen Konferenz über Armutsbekämpfungsstrategien gesehen, die wir im Mai in Berlin durchgeführt haben. Dort haben die Vertreterinnen und Vertreter der Entwicklungsländer ihre Situation selbst dargestellt.

Die Länder brauchen besseren Marktzugang und bessere Handelsmöglichkeiten, um ihre Einnahmen zu erhöhen, sonst können sie den Teufelskreis der Verschuldung nicht durchbrechen. Die Frage der Entschuldung muss also verkoppelt werden mit der Frage der Marktöffnung und der Förderung des Handels.

In jüngster Zeit kommt noch hinzu, dass durch die Kriegsangst, die mit der Androhung des Irak-Kriegs einhergeht, einige Länder so stark getroffen sind, dass sie wirtschaftlich wieder zurückfallen. Das hat schon dazu geführt, dass Länder, die eigentlich ihren "completion point" für das Eintreten des endgültigen Schuldenerlasses erreicht hätten, diesen nun doch noch nicht erreicht haben. Da ist nun unsere Schlussfolgerung, dass wir bei den Ländern, die durch solche Entwicklungen betroffen sind, die Instrumente flexibler handhaben müssen, dass sie notfalls eben einen weiteren Schuldenerlass erhalten müssen, um nicht doppelt bestraft zu werden.

Was die Lücke angeht, die zeitweise in der Finanzierung der Entschuldungsinitiative entstanden war und die je nach Schätzung zwischen 800 Millionen und einer Milliarde Dollar betrug, so ist diese Lücke auf dem HIPC-Gebertreffen Ende Oktober in Paris geschlossen worden.

Internationale Organisationen

Zu der Frage der Exportfähigkeit der Entwicklungsländer: Sie haben an anderer Stelle gesagt, die nächste Runde der WTO-Verhandlungen müsse eine Entwicklungsrunde werden, das steht auch so im Koalitionspapier. Gibt es denn Aussichten, dass sie das tatsächlich wird? Bei den EU-AKP-Verhandlungen, die Ende September angefangen haben, haben die Entwicklungsländer die EU aufgefordert, mit ihnen auf entscheidende Änderungen bei den WTO-Regeln hinzuarbeiten, weil diese "in sich benachteiligend für die Entwicklungsbedürfnisse der AKP-Staaten" seien; das ist aber offenbar von den europäischen Unterhändlern abgelehnt worden mit der Begründung, man könne bei den WTO-Bestimmungen "keinen Schritt zurück machen".

Soweit sich die Frage bezieht auf die Aushandlung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen im Rahmen des Cotonou-Abkommens, so ist im Vertragsmandat der EU-Kommission ausdrücklich vorgesehen, dass es zu einer asymmetrischen Liberalisierung kommen soll: Die Entwicklungsländer, die ja die Schwächeren sind, dürfen über längere Phasen ihre Märkte schützen, während die EU-Länder ihre Märkte öffnen. Wenn die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen umgesetzt werden, wird es unterschiedliche Regelungen zur Marktöffnung geben. Das ist auch bei den Freihandelsabkommen mit Südafrika und Mexiko nicht anders.

In den laufenden WTO-Verhandlungen, der Doha-Entwicklungsrunde, wird auch über die Interpretation der WTO-Regeln für regionale Handelsabkommen (Artikel XXIV) gesprochen. Dabei sind wir uns mit der Kommission völlig einig, dass das Ergebnis dieser Diskussionen entwicklungsfreundliche Regeln sein müssen, die auf die spezifische Situation von Entwicklungsländern Rücksicht nehmen. Allerdings müssen die auszuhandelnden Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den WTO-Regeln im Einklang stehen, welche in den WTO-Verhandlungen noch zu diskutieren sind. Dies sieht auch das Abkommen von Cotonou vor.

Bezogen auf die spezifische Rolle, die die EU in den Handelsfragen in der Doha-Runde spielt, habe ich allerdings die Befürchtung, dass durch die veränderten Mehrheitsverhältnisse in einigen Ländern (z. B. in Frankreich oder Portugal) die Möglichkeiten der EU, in der Frage der Agrarexportsubventionen den Entwicklungsländern stärker entgegenzukommen, eingeschränkt worden sind. Das hat sich schon abgezeichnet im Vorfeld von Johannesburg. Wir wollten eigentlich, dass die EU dort eine Verringerung der Agrarexportsubventionen ankündigt, und zwar unabhängig vom Verlauf der WTO-Runde. Das war wegen der französischen und der portugiesischen Position faktisch nicht möglich.

Es ist aber völlig klar, dass, wenn wir in den Handelsbeziehungen und in der WTO-Runde wirklich die Lage der Entwicklungsländer verbessern wollen, die Industrieländer ihre Position verändern müssen, sonst werden sich Wut und Frust über die Heuchelei so aufbauen, dass die Konfrontation in der Welt zunimmt. Allerdings müssen die Entwicklungsländer das bei der Doha-Runde auch selbst mit allem Nachdruck fordern.

Sind sie dazu nicht zu schwach?

Innerhalb der WTO sind die Entwicklungsländer mittlerweile in der Mehrheit, und jedes Land hat eine Stimme. Das wird auch schon Veränderungen mit sich bringen, denke ich. Die Zeiten von Seattle, wo sich einige Vertreter von Industrieländern in einem separaten Raum einschlossen und Geheimverhandlungen führten, die werden vorbei sein.

Capacity Building

Kann die Bundesrepublik etwas tun, um die Verhandlungsfähigkeit der Entwicklungsländer zu stärken?

Das tun wir schon. Die Stärkung der Verhandlungskapazität der Entwicklungsländer gehört zu den Schwerpunkten der Entwicklungszusammenarbeit im Handelsbereich. Ziel ist, dass die Entwicklungsländer ihre Interessen sachgerecht in der WTO, aber auch in anderen multilateralen Foren geltend machen können. Auch die WTO selbst bietet hier Unterstützung an. Und dies muss auch eine spezifische Aufgabe der WTO sein, muss Teil ihrer Entwicklungsdimension sein. Wir sind aber auch bilateral tätig. Auf der Konferenz über Entwicklungsfinanzierung in Monterrey im März 2002 haben wir 5 Millionen für die bilaterale handelsbezogene Entwicklungszusammenarbeit in diesem und dem nächsten Jahr zugesagt. Dabei geht es auch und gerade darum, die Verhandlungskapazität der Entwicklungsländer zu stärken.

Sie haben von regionalen Organisationen gesprochen, und die EU-AKP-Verhandlungen haben ja zum Ziel, Verträge nicht mehr mit einzelnen Ländern, sondern nur noch mit solchen regionalen Verbünden abzuschließen. Diese Verbünde sind aber bisher zum Teil nur sehr vage umrissen. Kann man eigentlich schon davon ausgehen, dass sie als Vertragspartner in Frage kommen?

Das ist richtig, aber andererseits wissen die Partnerregierungen ja schon seit längerer Zeit, dass das von ihnen erwartet wird. Wir hoffen, dass der zeitliche Druck dazu führt, dass sie sich schneller einigen.

Ist das BMZ in den Entwicklungsländern für die strukturelle Unterstützung, von der Sie gesprochen haben, eigentlich angemessen gerüstet? Müsste es nicht eine stärkere Vertretung des Ministeriums vor Ort geben?

Das ist in der Tat einer der Punkte für die weitere Reform der Entwicklungspolitik, dass wir eine stärkere Präsenz vor Ort sicherstellen wollen. Wenn wir diesen neuen Ansatz der Entwicklungspolitik praktizieren wollen, komplexe Strategien wie etwa die Armutsbekämpfungsstrategien in den Ländern zu unterstützen, dann müssen wir da stärker präsent sein. Wie wir das organisatorisch machen, das müssen wir noch diskutieren.

Glauben Sie, dass Sie damit in diesen vier Jahren weiterkommen?

Das ist ja das Gute an einer zweiten Amtszeit. Meine Kollegin Clare Short hat immer gesagt, in einer zweiten Amtszeit kann man all die Reformen anpacken, die eine längerfristige Perspektive brauchen.