E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 12, Dezember 1998,
S. 312-316)

Anfang 1992 hat das BMZ für die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) mit ca. 40 Entwicklungsländern Länderkonzepte (LK) eingeführt. Sie sollen Schwerpunkte festlegen, auf die sich die Zusammenarbeit mit den Partnerländern konzentriert, und dadurch die Wirksamkeit der bilateralen EZ erhöhen. Inzwischen liegen mehrjährige Erfahrungen mit den LK sowie eine Serienevaluierung vor. Dabei hat sich gezeigt, daß für die angestrebte Wirkung der LK vier Faktoren wesentlich sind: ein problem- und zielorientiertes Verständnis des Begriffs Schwerpunkt, eine entsprechend begründete Ableitung der Schwerpunkte, die Formulierung einer strategischen Konzeption für die ausgewählten Schwerpunkte und schließlich die Anwendung der LK als Management- und Steuerungsinstrument im Lichte der für die Schwerpunkte formulierten Konzeption.

1. Die Länderkonzepte als Managementinstrument des BMZ

Der Gedanke, für die EZ mit einem Partnerland eine länderbezogene Konzeption zu formulieren, ist nicht neu. Früher gab es im BMZ z. B. Länderpolitikpapiere oder Länderhilfeprogramme. Neu an den 1992 eingeführten LK sind jedoch folgende Punkte:

• Es handelt sich um ein nach einheitlichen Vorgaben inhaltlich strukturiertes Konzept.
• Im Zuge der Erstellung oder Aktualisierung von LK finden Ländergespräche statt, zu denen die in der EZ mit dem Partnerland engagierten Institutionen der deutschen staatlichen und nichtstaatlichen EZ eingeladen werden und bei denen der Entwurf des erstmaligen oder aktualisierten LK erörtert wird.
• Zum LK gehören eine sozioökonomische und eine soziokulturelle Kurzanalyse, die nach einheitlichen Vorgaben von der Kreditanstalt für Wiederaufbau bzw. dem Deutschen Übersee-Institut erstellt werden.
• Nach Billigung durch die BMZ-Leitung sind die LK für die FZ, die TZ i. e. S. und bestimmte Bereiche der TZ i. w. S. verbindlich und für die nichtstaatliche EZ eine Orientierung.

Mit der Einführung von LK steht Deutschland nicht allein da. Auch andere Geber verfügen über Länderkonzepte (z. B. die Weltbank mit ihren 1990 eingeführten Country Assistance Strategies).

Nach den Vorgaben des BMZ zur Erstellung und Anwendung von LK, die 1994 präzisiert wurden1, ist das LK „Managementinstrument und Basis für die länderbezogene Umsetzung der entwicklungspolitischen Ziele des BMZ“. Die Vorgaben erläutern den Begriff Managementinstrument in der Weise, daß das LK folgende Funktionen erfüllen soll:

• Instrument für Planung und Entscheidungen: Das LK soll Schwerpunkte setzen, auf die sich die EZ mit einem Partnerland konzentriert. Das LK ist damit eine Grundlage für Entscheidungen über die Rahmenplanung und die Auswahl der Projekte und Programme der EZ mit einem Partnerland.
• Instrument für die Koordinierung nach innen: Das LK „dient der Verzahnung der Instrumente von FZ, TZ i. e. S. und TZ i. w. S. im Hinblick auf eine Entwicklungszusammenarbeit ,aus einem Guß’“ und soll die „Vorfeldoptimierung“ erleichtern. Die Koordinierung nach innen unterscheidet zwei Abstufungen: Verbindlichkeit für die staatliche und Orientierung für die nichtstaatliche EZ.
• Instrument für die Koordinierung nach außen: „Das Länderkonzept bildet auch die Grundlage für unsere Einflußnahme auf die und Abstimmung mit den länderbezogenen Programmen der anderen Geber, insbesondere der EU und der Weltbank.“
• Instrument für den Politikdialog mit der Partnerregierung.
• Instrument zur Information, das der „Transparenz länderbezogener entwicklungspolitischer Entscheidungen des BMZ“ dient.

2. Einige Ergebnisse der Serienevaluierung Länderkonzepte

1996/97 wurde das Instrument LK im Rahmen einer Serienevaluierung, die neun LK zum Gegenstand hatte, überprüft2. Dabei hat sich gezeigt, daß die LK verschiedene positive Effekte hatten: Sie haben in einer Reihe von Fällen zu einer stärkeren Konzentration der EZ auf bestimmte Schwerpunktbereiche beigetragen und dadurch die Berechenbarkeit des deutschen EZ-Beitrages sowie die Fachkompetenz der deutschen Seite und ihre Dialogfähigkeit gegenüber den Partnerländern und anderen Gebern verbessert; sie sind ein Referenzrahmen, der die Ablehnung von Projektvorschlägen oder -anträgen, die außerhalb der im LK genannten Schwerpunkte lagen, erleichtert hat; schließlich bieten sie eine Diskussionsgrundlage für die verschiedenen in einem Partnerland engagierten staatlichen und nichtstaatlichen Institutionen der deutschen EZ.

Auf der anderen Seite ist deutlich geworden, daß die angestrebte Wirkung der LK nicht in allen Fällen eingetreten ist. Folgt man den Vorgaben des BMZ für die LK, dann umfaßt die Erstellung und Anwendung der LK drei entscheidende Schritte:

• die Bestimmung von („sehr wenigen“) Schwerpunkten, auf die sich die EZ konzentrieren soll, und deren Ableitung aus den Kernproblemen und Potentialen des Partnerlandes unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen sowie der bisherigen Erfahrungen und der generellen entwicklungspolitischen Ziele der deutschen EZ;
• die Formulierung einer projektübergreifenden Konzeption für jeden Schwerpunkt, die u. a. Auskunft gibt über die mittelfristigen Ziele der deutschen Förderung, die Rahmenbedingungen für einen nachhaltigen Erfolg des EZ-Engagements, die Zielgruppen und Träger auf Partnerseite sowie die einzusetzenden EZ-Instrumente und deren Abstimmung;
• die Anwendung der LK als Management- und Steuerungsinstrument im Sinne der für die Schwerpunkte formulierten Konzeption.

In bezug auf jeden dieser drei Schritte hat die Querschnittsauswertung der Serienevaluierung Defizite aufgezeigt: Die Schwerpunktbereiche der EZ sind nicht immer entsprechend den Vorgaben abgeleitet worden. Die geforderte projektübergreifende Strategie für jeden Schwerpunktbereich ist längst nicht in allen Fällen formuliert worden. In der Folge konnten die LK insbesondere ihre Steuerungsfunktion nicht immer voll entfalten.

Die folgenden Abschnitte gehen auf diese drei Punkte näher ein. Dazu ist es zunächst erforderlich, den Begriff Schwerpunkte zu präzisieren, da er für die mit den LK verfolgte Zielsetzung zentral ist und die Serienevaluierung gezeigt hat, daß hier häufig Unklarheiten bestehen.

3. Plädoyer für ein problem- und zielorientiertes Verständnis von Schwerpunkten

Die LK-Vorgaben des BMZ geben keine explizite Definition des Begriffs Schwerpunkt. Ausgehend von den verschiedenen Einzelhinweisen der Vorgaben zur Ableitung von Schwerpunkten läßt sich jedoch folgende Begriffsbestimmung geben: Ein Schwerpunkt ist definiert durch die Entscheidung, wo knappe deutsche EZ-Mittel und die dazu vorhandenen Instrumente der deutschen EZ gebündelt eingesetzt werden sollen, um einen möglichst signifikanten und nachhaltigen Beitrag zur Lösung eines Kernproblems in einem Partnerland zu leisten.

Diese Definition hat den Vorzug, daß sie inhaltlich und nicht formal ist. Sie vermeidet die Gleichsetzung mit Begriffen wie Sektor, Subsektor, Bereich oder Region (und deren Abgrenzungsprobleme), sie wirft durch den Bezug auf ein Kernproblem im Partnerland und die Forderung nach einem signifikanten (d.h. strukturbildenden) Beitrag die Frage nach der Relevanz und dem Ziel des deutschen EZ-Beitrages auf, und sie verweist auf den mit der Bestimmung von Schwerpunkten verbundenen entwicklungspolitischen Such- und Entscheidungsprozeß.

Ein Schwerpunkt entsteht also nicht dadurch, daß mehrere Projekte, die zufällig in einem Sektor oder in einer Region angesiedelt, aber eher unverbunden sind, mit einem gemeinsamen Etikett (z. B. Schwerpunkt „Landwirtschaft“ oder „materielle und soziale Infrastruktur“) versehen werden. Es ist natürlich möglich, daß ein inhaltlich begründeter Schwerpunkt de facto zu einer Konzentration des Mitteleinsatzes in einem Sektor oder einer Region führt. Wesentlich (auch für die Bezeichnung des Schwerpunktes) ist dann aber nicht, daß es sich um Sektor A oder B handelt, sondern, daß es um den Beitrag der deutschen EZ zur Lösung von Problem A oder B geht.

Gegen die vorgeschlagene Definition des Begriffs Schwerpunkt ist eingewandt worden, daß sie zu abstrakt oder akademisch sei. Sie ist dies jedoch mitnichten, wie schnell deutlich wird, wenn man sich im Lichte der BMZ-Vorgaben für die LK den Such- und Entscheidungsprozeß, der zur Ableitung von Schwerpunkten führt, und die geforderte projektübergreifende Konzeption für die ausgewählten Schwerpunkte vergegenwärtigt. Die Vorgaben enthalten dazu wichtige Hinweise, die im folgenden systematisiert, akzentuiert und z. T. ergänzt werden.

4. Kriterien für die Auswahl von Schwerpunkten

Es gibt kein theoretisch begründbares Verfahren, aus dem sich zwangsläufig und eindeutig bestimmte (und nur diese) Schwerpunkte für die EZ mit einem Partnerland ableiten lassen. Die Bestimmung eines Schwerpunktes ist immer eine politische Entscheidung der deutschen und der Partnerseite im Sinne einer Prioritätensetzung unter Berücksichtigung verschiedener Kriterien und verschiedener Alternativen. Man sollte allerdings versuchen, dem Entscheidungsprozeß dadurch eine entwicklungspolitische Rationalität zu geben, daß man die Entscheidung an Kriterien orientiert, die eine möglichst hohe Wirksamkeit und Nachhaltigkeit des EZ-Beitrages erwarten lassen. Solche Kriterien können wie folgt umrissen werden: Die Bestimmung von Schwerpunkten sollte

• die Kernprobleme des Partnerlandes berücksichtigen (und sich nicht an wenig relevanten Problemen orientieren); Kernprobleme sind solche, die nach Einschätzung von Geber- und Partnerseite in der Reihe von festgestellten Problemen die wirtschaftliche und soziale Entwicklung am meisten behindern;
• die Entwicklungspotentiale des Partnerlandes berücksichtigen (und nicht dort ansetzen, wo die Entwicklungspotentiale eher gering sind);
• die Prioritäten des Partnerlandes und der deutschen EZ berücksichtigen (und nicht Schwerpunkte suchen, an denen das Partnerland kein großes Interesse hat oder die nicht den deutschen entwicklungspolitischen Vorstellungen entsprechen);
• die Rahmenbedingungen für die Zielerreichung, Wirksamkeit und Nachhaltigkeit des EZ-Beitrages berücksichtigen (und nicht dort erfolgen, wo zwar der Problemdruck groß ist, die Rahmenbedingungen aber eher ungünstig sind);
• den Bedarf an externer öffentlicher Hilfe in möglichen Schwerpunktbereichen berücksichtigen (und nicht solche auswählen, in denen sich das Partnerland im Prinzip selbst helfen kann oder wo privatwirtschaftliche Kooperation hinreichend ist);
• die Erfahrungen der deutschen EZ im Partnerland berücksichtigen sowie die komparativen Vorteile des deutschen EZ-Angebotes nutzen (und kein Engagement dort anstreben, wo die bisherigen EZ-Erfahrungen eher problematisch sind bzw. die deutsche EZ inhaltlich wenig anzubieten hat);
• das Engagement anderer Geber berücksichtigen (und, negativ formuliert, nicht zu Doppelarbeit unter den Gebern führen, bzw. positiv formuliert, prüfen, ob das Engagement anderer Geber im Sinne von Synergieeffekten wirksam ergänzt werden kann);
• nicht zuletzt die Höhe der zur Verfügung stehenden Mittel des deutschen EZ-Beitrages berücksichtigen (weil davon abhängt, in welchem Umfang und mit welcher Fokussierung die deutsche EZ einen Beitrag zur Lösung des als wesentlich erachteten Problems leisten kann).

Diese Liste von Kriterien ist nicht unbedingt vollständig. Sie soll den Such- und Bewertungsprozeß bei der Bestimmung von Schwerpunkten illustrieren. Zu diesen Kriterien soll das LK die relevanten Informationen und Bewertungen liefern (die meisten der genannten Kriterien sind bereits explizite Punkte im Gliederungsschema für die LK). Zu betonen ist, daß bei aller angestrebten Objektivierung und entwicklungspolitischen Rationalisierung des Suchprozesses die Bestimmung von Schwerpunkten vom zuständigen Regionalreferat letztlich immer Bewertungen (der Kernprobleme, Entwicklungspotentiale, Rahmenbedingungen, der Entwicklungsbereitschaft der Partner etc.) verlangt.

Dieses Verständnis von Schwerpunkten hat einige Implikationen. Eine allgemeine Aussage darüber, wie umfassend oder eng ein Schwerpunktbereich sein sollte, ist nicht möglich. Entscheidend ist immer, zu welchem Ergebnis der skizzierte Suchprozeß im Falle eines bestimmten Partnerlandes führt; Leitlinie ist das übergeordnete Ziel, daß durch Konzentration auf Schwerpunkte die Wirksamkeit der deutschen EZ im Sinne eines signifikanten Problemlösungsbeitrages verbessert wird.

Schwerpunkte können auch ein ganz unterschiedliches Mittelvolumen erfordern (ein Schwerpunkt beginnt nicht bei einer bestimmten finanziellen Größenordnung); z. B. kann die Unterstützung eines Partnerlandes bei der Entwicklung eines leistungsfähigen Berufsbildungssystems ein Schwerpunkt sein, falls damit ein Beitrag zur Lösung eines wesentlichen Entwicklungsproblems geleistet wird, auch wenn die Förderung nur durch Systemberatung erfolgt und nur einen einstelligen Millionenbetrag erfordert.

Ein problem- und zielorientiertes Verständnis von Schwerpunkten steht sektoralen oder sonstigen Klassifizierungen (z. B. Umwelt- oder Genderrelevanz), die für unterschiedliche Zwecke benötigt werden, keineswegs im Wege, da sich deutsche EZ-Beiträge in einem Schwerpunktbereich immer konkret festmachen und je nach geforderter Klassifizierung auch übersektoral, sektoral, regional oder nach anderen Kriterien spezifizieren lassen. Klassifizierungs- oder Operationalisierungsnotwendigkeiten sollten aber nicht als Grund für eine formale statt einer inhaltlichen Bestimmung von Schwerpunkten angesehen werden.

5. Kriterien für die inhaltliche Ausfüllung der Schwerpunkte

Die BMZ-Vorgaben für die LK verlangen für die einzelnen Schwerpunkte die Formulierung eines „projektübergreifenden Systemansatzes“ im Sinne einer „zukunftsgerichteten Strategie“. Eine entsprechende Schwerpunktkonzeption oder -strategie sollte Auskunft geben über

• das wesentliche Entwicklungsproblem, auf das sich die deutsche EZ im Rahmen eines Schwerpunktbereiches konzentrieren will und zu dessen Überwindung sie einen Beitrag leisten soll (Ergebnis der Problemanalyse);
• das Ziel des deutschen EZ-Beitrages im Schwerpunktbereich (einschließlich Zielmarken, die es erlauben, den Grad der Zielerreichung zu erfassen, und damit die Steuerungsfunktion des LK verbessern); Ziel sollte ein Beitrag zur Schaffung entwicklungsfördernder Strukturen sein (Signifikanzkriterium);
• die Zielgruppen und Träger der zu fördernden Maßnahmen;
• die für die Zielerreichung relevanten Rahmenbedingungen (einschließlich der Angabe von Risikopotentialen);
• die Leistungen der Partnerseite sowie Beiträge anderer Geber;
• die Interventionsebenen des deutschen Beitrages;
• die einzusetzenden Instrumente der deutschen EZ und deren Verknüpfung im Hinblick auf den gemeinsamen Beitrag zur Erreichung des Ziels im Schwerpunktbereich; dies gilt insbesondere für den abgestimmten Einsatz von FZ und TZ, aber auch für die Komplementarität von staatlicher und nichtstaatlicher EZ, falls beide im Schwerpunktbereich engagiert sind („EZ aus einem Guß“).

Die meisten dieser Kriterien finden sich in den BMZ-Vorgaben für die LK, sind also keineswegs neu. Wichtig ist aber, daß sie nicht als enumerative Liste von Punkten verstanden werden, auf die man der Kürze halber auch schon mal verzichten kann, sondern als Elemente einer Konzeption, die für die inhaltliche Ausfüllung eines Schwerpunktes konstitutiv ist und so angelegt sein muß, daß ein strukturbildender und nachhaltiger Beitrag der deutschen EZ erreicht werden kann.

Da die LK in den wenigsten Fällen in der Stunde Null der EZ mit einem Partnerland erstellt werden, bedeutet die Forderung, Schwerpunkte zu setzen und für diese eine „zukunftsgerichtete Strategie“ zu formulieren, natürlich keinen Abbruch der bisherigen EZ und einen völligen Neubeginn, wohl aber (in Absprache mit dem Partner) die Überprüfung und ggf. Anpassung der laufenden Maßnahmen auf der Basis der im LK formulierten Schwerpunktstrategien. Dies gilt besonders dann, wenn bei der Erstellung eines LK ein wenig kohärentes Bündel von Einzelmaßnahmen vorgefunden wurde, das erst in einem längeren Prozeß in eine stimmige Schwerpunktstrategie überführt werden muß. Dazu kann es notwendig sein, einzelne Maßnahmen zu reorientieren oder auch zu beenden und neue Maßnahmen zu konzipieren.

Dem häufig vorgebrachten Einwand, daß die Formulierung von projektübergreifenden Konzeptionen für die Schwerpunkte den vorgegebenen Umfang der LK (ca. zwölf Seiten) sprengt und die Lesbarkeit der LK insbesondere für die BMZ-Leitung beeinträchtigt, kann dadurch Rechnung getragen werden, daß die Konzeptionen für die Schwerpunktbereiche als „Schwerpunktstrategiepapiere“ dem LK als Anhang beigefügt und ins LK selbst nur zusammengefaßt aufgenommen werden. Dies gilt besonders für Schwerpunkte, die sehr komplex sind (hinsichtlich der Zielsetzung, der Rahmenbedingungen, der beteiligten Akteure, der Interventionsebenen oder des Instrumentenmix). LK werden nicht allein für die BMZ-Leitung geschrieben, sondern sind das entscheidende Managementinstrument der Regionalreferate. Dazu müssen sie aussagefähig sein. Die Erstellung von Schwerpunktstrategiepapieren bedeutet sicherlich einen zusätzlichen Aufwand, kann aber die Steuerungsaufgabe erheblich erleichtern.

6. Länderkonzepte und Steuerungsverantwortung des BMZ

Die Vorgaben des BMZ spezifizieren zwar die Managementfunktion der LK, wie oben ausgeführt, in verschiedener Hinsicht, sie sagen aber zur Funktion des LK als Steuerungsinstrument explizit kaum etwas aus, obwohl diese Funktion zwingend zum Begriff Management gehört und unverzichtbar ist, wenn die im LK formulierten Ziele der EZ mit einem Partnerland erreicht werden sollen. Es reicht eben nicht, noch so gut begründete Schwerpunkte auszuwählen, für diese eine Strategie zu formulieren und daran auch noch die Rahmenplanung und Projektauswahl zu orientieren, wenn anschließend die Zielerreichung nicht überwacht und bei Abweichungen von der Konzeption (über bestimmte Toleranzgrenzen hinaus) nicht steuernd eingegriffen wird.

Die Einführung der LK hat eine wichtige Implikation für die Steuerungsverantwortung des BMZ. Nach den FZ/TZ-Leitlinien der Bundesregierung 3 sowie nach dem Ablaufschema des BMZ für die Planung und Kontrolle von Vorhaben der FZ und TZ i. e. S. 4 ist das BMZ u. a. zuständig für die entwicklungspolitische (im Gegensatz zur fachlich/technischen) Planung, Überwachung und Steuerung jeder einzelnen EZ-Maßnahme. Dem BMZ obliegt folglich eine Steuerungsverantwortung auf Projektebene.

Wenn die LK nun für die in ihnen definierten Schwerpunkte die Formulierung einer projektübergreifenden Konzeption verlangen, in die sich die einzelnen Projekte einordnen, begründet dies eine Steuerungsverantwortung auf der Ebene der Schwerpunkte. Folgerichtig heißt es in den BMZ-Vorgaben für die LK: „Die Erstellung und Umsetzung der Länderkonzepte bedingt eine stärkere Konzentration der Arbeitsschwerpunkte in den Regionalreferaten auf die zentralen Aufgaben der pro- jektübergreifenden entwicklungspolitischen Planung, Steuerung, Koordinierung und Kontrolle.“ Dies stellt die Steuerungsverantwortung des BMZ auf Projektebene nicht in Frage, macht aber deutlich, daß die entwicklungspolitische Steuerung auf Projektebene oder die Koordinierung des eingesetzten EZ-Instrumentariums nicht ohne Steuerung auf der Ebene der Schwerpunkte und der dort festgelegten Ziele und Konzeption möglich ist.

Steuerung auf der Schwerpunktebene ist sicherlich eine zusätzliche Steuerungsebene und in den Vorgaben für die LK auch so gewollt, aber sie bedeutet dann keine zusätzliche Arbeit bzw. sogar eine Arbeitserleichterung für die häufig über Arbeitsüberlastung klagenden Regionalreferate des BMZ, wenn sich die Projektsteuerung im Kontext der Schwerpunktkonzeption vollzieht. Die Relevanz von Zielabweichungen einzelner Maßnahmen ist leichter und vor allem entwicklungspolitisch gehaltvoller zu beurteilen, wenn die Vorfrage lautet: Inwieweit stellt die Zielabweichung beim einzelnen Projekt die Zielerreichung (also die angestrebten strukturbildenden Wirkungen) im Schwerpunktbereich in Frage?

Im Prinzip eröffnet die in den LK geforderte Schwerpunktsetzung die Perspektive, daß das BMZ (in Anbetracht der vielfach geforderten Konzentration auf die ministeriellen Kernaufgaben) seinen entwicklungspolitischen Planungs-, Entscheidungs- und Steuerungsauftrag oberhalb der Projektebene auf der Ebene der Schwerpunkte definiert. Dies würde bedeuten, daß das BMZ im Lichte seiner generellen entwicklungspolitischen Ziele und Prioritäten, seiner Länder- und Sektorkonzepte sowie seiner Absprachen mit der Partnerseite Schwerpunkte, Mittelvolumen und Instrumentenmix für die EZ mit einem Land festlegt; in diesem Rahmen würden die Durchführungsorganisationen zusammen mit den Partnern vor Ort die erforderlichen Maßnahmen konzipieren und durchführen und über den Fortschritt regelmäßig dem BMZ berichten. Die Kontroll- und Steuerungsfunktion des BMZ würde sich (unbeschadet von Evaluierungen auf Projektebene, die zu verstärken wären) auf die Einhaltung der Vorgaben und die Zielerreichung auf der Ebene der Schwerpunkte konzentrieren. Eine solche Perspektive erfordert allerdings eine Änderung des geltenden Regelwerkes.

7. Steuerungsfunktion und -hinweise der Länderkonzepte

Das LK erfüllt seine Steuerungsfunktion nur, wenn es Steuerungshinweise gibt. Tatsächlich ist dies auch vorgesehen, und zwar im Kapitel 3.3 der LK („Einzeldarstellung der Schwerpunktbereiche“); nur wird dies in den Vorgaben nicht explizit so gesagt und, wie die Serienevaluierung gezeigt hat, von manchen Regionalreferaten auch nicht so wahrgenommen.

Steuerungshinweise sind zunächst Sollvorgaben, die bei Abweichungen Steuerungseingriffe erfordern können. Sollvorgaben bzw. Abweichungen davon können vereinfacht gesprochen von dreierlei Art sein: Es kann sich um inhaltliche, zeitliche und finanzielle Sollvorgaben handeln. Entsprechend müßten die LK zu diesen drei Arten von Sollvorgaben und möglichen Abweichungen Hinweise geben. Hinzu kommen müßten sinnvollerweise Frühwarnhinweise, die auf die Bedingungen für die Zielerreichung bzw. auf Risiken und eventuelle Steuerungsnotwendigkeiten aufmerksam machen. Dies ist, wenngleich zum Teil nur rudimentär, in den Vorgaben für die LK auch so vorgesehen:

• Inhaltliche Steuerungshinweise: Der wichtigste inhaltliche Steuerungshinweis eines LK ist die Angabe des in einem Schwerpunktbereich verfolgten Ziels des deutschen EZ-Beitrages. LK, die für die einzelnen Schwerpunkte keine Ziele formulieren, wie dies bei einigen LK des BMZ der Fall ist, sind als Steuerungsinstrument und auch als Planungs-, Entscheidungs- und Koordinierungsinstrument wenig geeignet und lassen auch keine projektübergreifende Evaluierung zu. Die Qualität der möglichen Steuerung (sowie der Planung und Koordinierung) hängt dabei auch von der Qualität der Zielbestimmung ab. Zielformulierungen wie „Verbesserung von“ sind nicht sehr aussagefähig. Wesentlich bei der Zielbestimmung ist die möglichst genaue Angabe der angestrebten strukturbildenden Effekte des deutschen EZ-Beitrages.
• Zeitliche Steuerungshinweise: Die in den Vorgaben für die LK enthaltenen Hinweise zur Darstellung der einzelnen Schwer- punktbereiche enthalten rudimentär zwei zeitliche Steuerungshinweise, wenn gefragt wird: „Welches sind die mittelfristigen Ziele der Sektorförderung?“ und „Auf welche Träger soll sich die EZ mittelfristig konzentrieren?“ Angesichts des Grundsatzes „Hilfe zur Selbsthilfe“ (also keine Endlosförderung) und knapper EZ-Mittel ist eine zeitliche Perspektive für die deutschen EZ-Beiträge unverzichtbar. Die in dem Begriff „mittelfristig“ aufscheinende zeitliche Perspektive ist also ernst zu nehmen. Als Ergebnis der Serienevaluierung wurde die Angabe von zeitlichen Zielmarken auf der Ebene der Schwerpunkte empfohlen. Solche Zielmarken, die auch zeitliche Toleranzgrenzen einschließen können, verbessern die mit dem LK angestrebte entwicklungspolitische Planung, Entscheidung, Koordinierung und Steuerung durch das BMZ und tragen im übrigen zur Transparenzfunktion der LK bei.
• Finanzielle Steuerungshinweise: Die Vorgaben für die LK verlangen bei der Ableitung der künftigen Schwerpunkte die Angabe der „Größenordnung der für die Zukunft erwarteten Zusagen und indikative Aufteilung auf Schwerpunktbereiche und Instrumente (ggf. auch relative Verschiebungen)“. Im Prinzip ist dies ein finanzieller Planungs- und Steuerungshinweis.
  Inwieweit diese Vorgabe für die LK in der Praxis umgesetzt werden kann, d. h. Grundlage für die Rahmenplanung sein und zur finanziellen Steuerung des Projektportfolios in einem Schwerpunktbereich genutzt werden kann, ist im einzelnen zu diskutieren, da die Serienevaluierung gezeigt hat, daß kaum ein LK entsprechende Angaben für die jeweiligen Schwerpunkte macht. Wichtig ist jedoch der Grundgedanke, daß ein wirksames Steuerungsinstrument auch eine finanzielle Steuerung, d. h. das Erkennen finanzieller Abweichungen und gegebenenfalls ein Gegensteuern ermöglichen muß.
• Frühwarnhinweise: Ein effektives Steu-erungsinstrument sollte Hinweise auf kritische Variablen, die die Zielerreichung beeinträchtigen können, enthalten und damit zur Früherkennung möglicher inhaltlicher, zeitlicher oder finanzieller Abweichungen beitragen. Die bei der Einzeldarstellung der Schwerpunktbereiche im LK geforderten Angaben zu den Rahmenbedingungen, Trägern und Zielgruppen der zu fördernden Maßnahmen, zur Abstimmung der verschiedenen EZ-Instrumente, zu Auflagen u.a. erfüllen genau diese Funktion, wenn sie nicht nur als Planungshinweise, sondern auch als Steuerungs- bzw. Frühwarnhinweise verstanden werden. Jede dieser Variablen kann zu erheblichen inhaltlichen, zeitlichen und finanziellen Abweichungen von der Planung führen. LK, die solche Angaben nicht oder nur rudimentär enthalten, sind als effektives Planungs- und Steuerungsinstrument wenig geeignet. Als Ergebnis der Serienevaluierung wurden ergänzend Angaben zu den Risikopotentialen in den Schwerpunktbereichen empfohlen – ein aus der Projektplanung durchaus bekannter Gedanke. Dies würde die Eignung des LK als Steuerungsinstrument verbessern.

Die vorstehenden Ausführungen dienen nicht der „Verwissenschaftlichung“ der geltenden BMZ-Vorgaben für die Erstellung und Anwendung von LK, sondern sollen zu ihrem besseren Verständnis beitragen. Die geltenden LK-Vorgaben eröffnen die Chance, aus den LK ein leistungsfähiges Managementinstrument zu machen, das einen wesentlichen Beitrag zur Steigerung der Wirksamkeit der deutschen EZ leisten kann.

1) Die Vorgaben sind in den beiden internen BMZ-Anweisungen 130-E 1200-52/91 vom 6. 12. 1991 und 130-E 1200-4/94 enthalten. Mit der ersten Anweisung wurden die LK verbindlich eingeführt, die zweite Anweisung präzisiert die Vorgaben in einigen Punkten. Die folgenden Zitate beziehen sich auf die Anweisung von 1994.

2) BMZ (Ref. 310): Hauptbericht über die Serienevaluierung Länderkonzepte (drei Bände) + Querschnittauswertung zur Serienevaluierung Länderkonzepte, Dezember 1997

3) BMZ (Hg.): Leitlinien für die bilaterale FZ und TZ mit EL vom 23. 2. 1984 (akt. Fassung 1/96), in: BMZ aktuell Nr. 061, Januar 1996. Die Leitlinien sind Verwaltungsvorschriften der Bundesregierung (nicht nur des BMZ), die von BMZ, AA, BMF und BMWi beschlossen wurden.

4) BMZ (Ref. 300): Ablaufschema für die Planung und Kontrolle von Vorhaben der bilateralen FZ und TZ i. e. S. (mit Erläuterungen), Januar 1998