E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 12, Dezember 1999, S. 336-339)

Die anhaltende Unterentwicklung Afrikas, die lange Zeit nur Anlass zu undifferenzierten Klagen war, ist in den letzten Jahren von der ökonomischen Theorie genauer auf ihre Ursachen untersucht worden. Heute lassen sich Ratschläge für die Entwicklung Afrikas geben, die differenzierter sind als das übliche Gerede von einer "Verbesserung der Rahmenbedingungen".
Robert Kappel beruft sich u. a. auf die Endogene Wachstumstheorie (die vor allem eine Förderung des Humankapitals verlangt), die Neue Raumtheorie (die in der Konzentration von Unternehmen in einer Region einen wichtigen Entwicklungsimpuls sieht) und die Neue Handelstheorie (die in der Überwindung der Rohstoffabhängigkeit einen Schlüssel sieht) und fordert die deutsche Entwicklungspolitik auf, sich auf der Basis dieser Einsichten neu zu orientieren.

Im September-Heft hat sich E+Z mit der Frage befasst, ob sich Afrika überhaupt jemals entwickeln werde. Schenkt man dreien der Beiträge in diesem Heft Glauben, so gibt es auf diese Frage drei Antworten:

• Ja - vielleicht: Afrika differenziere sich und könne die Krise bewältigen, wenn die Entwicklungszusammenarbeit nur mit den richtigen Massnahmen dazu beitrage.
• Ja - eventuell: Afrika könne bald über den Berg kommen, wenn die internationalen Finanzinstitutionen nur endlich begreifen würden, dass mit orthodoxen Strukturanpassungsprogrammen (SAP) kein Durchbruch erzielt werden kann.
• Nein: Die dissipativen Tendenzen seien zu stark, es werde keinen oder nur einen sehr langsamen Ausweg aus der Armutsfalle geben.

Obwohl es auch noch andere Beiträge in dem Heft gab, blieb der Eindruck, dass die Vereinfacher das Wort führten. Ich melde dagegen Widerspruch an.

Ich vertrete die Auffassung, dass Entwicklungspolitik aufgefordert ist, sich beständig den neuen entwicklungs- und wirtschaftstheoretischen Einsichten zu stellen, die mit neuen Modellen und neuen Methoden der Komplexität Afrikas gerecht zu werden versuchen. Im Folgenden werde ich einige neue wirtschaftstheoretische Ansätze kurz vorstellen und aus ihnen einige wenige und, wie mir scheint, plausible Konsequenzen für eine Neuordnung der Entwicklungszusammenarbeit ableiten. Ich formuliere bewusst vorsichtig, weil sich die Ergebnisse teilweise widersprechen, und weil die Maßnahmen schwer umzusetzen sind. Aber wenn wir diese Erkenntnisse nicht wahrnehmen, wird das Durchwursteln weitergehen.

Ich werde eingehen auf die endogene Wachstumstheorie, die neue Raum- und Handelstheorie, nationale Innovationssysteme, industrielle Cluster und Klein- und Mittelunternehmen (KMU).

Afrikas langanhaltende Unterentwicklung

Afrika hat in den letzten vier Jahrzehnten grundlegende Veränderungen durchgemacht. Besonders wichtig sind die starke Urbanisierung und der Niedergang der Ökonomien seit den 80er Jahren (vgl. Collier/Gunning 1999; Freeman/Lindauer 1999), die meist mit einer Schwächung der Landwirtschaft und einer De-Industrialisierung einhergingen. Nur wenige Länder wie etwa Botsuana und Mauritius haben während der gesamten Zeit ihre durchschnittlichen Investitionsquoten auf über 20 % schrauben und damit Einkommenszuwächse realisieren können. Ohne solche Investitionsquoten ist die Bildung von physischem Kapital (z. B. Maschinen, Gebäude) und Humankapital (schulische und berufliche Bildung, Gesundheitsversorgung) nicht möglich.

Zahlreiche falsche wirtschaftspolitische Entscheidungen führten zum postkolonialen Niedergang Afrikas. Zu den falschen Weichenstellungen gehörten u. a. ein überhöhter Wechselkurs für die Landeswährung, der vor allem der Staatselite und den urbanen Mittelschichten zugute kam, und der strukturell gegen eine nationale Industrialisierung und das Entstehen einer einheimischen Unternehmerschicht wirkte. Als falsch zu werten sind auch die Bevorzugung von staatlichen Vermarktungsmonopolen, die Benachteiligung der Landwirtschaft, des lokalen Handwerks und der Klein- und Mittelunternehmen sowie die in vielen Staaten verfolgte Import-Substitutions-Industrialisierung (ISI) mit großer Industrie. Diese Politik führte zu einer Abschottung, die es schwer machte, sich den Herausforderungen des Weltmarktes zu stellen.

Die Strukturanpassungsprogramme (SAP) setzten hier an und hatten zum Ziel, die Flexibilität der afrikanischen Ökonomien und damit ihre Anpassungsfähigkeit zu erhöhen. Die Ergebnisse waren jedoch nicht sehr ermutigend (vgl. Stein 1999; Rodrik 1999). Dies hat m. E. vor allem damit zu tun, dass die Maßnahmen des "Washington Consensus" keinen Beitrag zur Erhöhung der Investitionsquote und damit zur Kapitalakkumulation geleistet haben. Stattdessen haben die harten Austeritäts- und Liberalisierungsmaßnahmen in sehr vielen Ländern zu einem "Gleichgewicht auf niedrigem Niveau" (GNN) geführt.

Unter GNN wird Folgendes verstanden: In den meisten Ländern sind die Zahlungsbilanzen inzwischen ausgeglichen, ebenso die Staatsbudgets. Die Inflation konnte auf durchschnittlich 11 % gesenkt werden, und die Währungsparitäten haben sich auf ein realistisches Niveau eingependelt. Das GNN drückt sich vor allem in den auch weiterhin sehr niedrigen Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aus. Anders formuliert: Kapitalbildung bleibt aus, weil die Investitionsquoten mit durchschnittlich 15 % zu niedrig sind.

Der Versuch der Weltbank, über höhere Exporte zur Stabilisierung des Wachstums beizutragen, war nur in wenigen Ländern von Erfolg gekrönt. Entgegen den Vorhersagen der Weltbank sind dauerhaft steigende Exporte in den Rohstoff exportierenden Ländern kaum zu erwarten, da Rohstoffmärkte von sehr starken Preis- und Nachfrageschwankungen gekennzeichnet sind. Außerdem tragen steigende Exporterlöse langfristig kaum zum Wachstum des BIP bei. Nachhaltiges Wachstum gelingt nur mit Humankapital-Entwicklung und Erweiterung des physischen Kapitalbestandes (vgl. Rodrik 1999; Gundlach 1999).

Das GNN zeigt nun, dass die Möglichkeiten wirtschaftlichen Wachstums wegen einer unzureichenden Wirtschaftspolitik nicht (voll) genutzt werden, d. h. dass falsche Anreizstrukturen und unzureichende Rahmenbedingungen die Ausschöpfung der Wachstumspotentiale des Human- und des physischen Kapitals behindern. Solange Afrika durch GNN geprägt ist, kann der Kontinent aus seiner lang anhaltenden Unterentwicklung nicht heraustreten (vgl. Kappel 1999a und 1999b; Wohlmuth 1999).

Die folgenden Ausführungen zeigen, in welche Richtung Wirtschafts- und Entwicklungspolitik gehen sollten, um dem Akkumulationsprozess Schubkraft zu verleihen. Es versteht sich von selbst, dass ergänzend eine Strategie der Armutsbekämpfung verfolgt werden muss, denn der Wachstumsprozess kann durchaus mit sich verstärkender Ungleichverteilung von Einkommen einhergehen. Dies spricht aber nicht gegen die von mir vorgeschlagene zweite Modernisierung in Afrika, nachdem die erste - in Form der ISI - gescheitert ist.

Die Relevanz neuer Wirtschaftstheorien
für die Kooperation mit Afrika

Neue Ansätze in der Wirtschafts- und Entwicklungstheorie kommen zu differenzierten Einschätzungen des komplexen Strukturwandels von Gesellschaften. Was dies für die afrikanische Transformation bedeutet, wird im Folgenden zusammengefasst:

1. Endogene Wachstumstheorie

Die Vertreter der endogenen Wachstumstheorie (vgl. zur Übersicht Frenke/ Hemmer 1999) betonen, dass Humankapitalbildung (Bildung und Gesundheit) eine zentrale Voraussetzung dafür ist, dass Nationen ein Wachstum des BIP realisieren können. Wachstum hängt auch davon ab, ob sich Sach- und Humankapital komplementär entwickeln. Damit ist z. B. gemeint, dass der Aufbau eines Industrieparks mit exportorientierten Betrieben nur dann erfolgreich sein kann, wenn kompetente Ingenieure und Manager auf dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen.

Ausbildung und Weiterbildung lohnen sich. Ausgaben für Forschung und Entwicklung (F&E) und Innovationen erweitern die Wertschöpfungsbasis der Betriebe und damit auch des Landes. Global verfügbares Wissen kann durch grenzüberschreitendes technisches Lernen einer Volkswirtschaft zu Gute kommen. Ein offenes Außenhandelsregime trägt zur Nutzung von Technologietransfer bei. Wird durch Schutzzölle oder Einfuhrverbote der Import von Kapitalgütern erschwert, so wird technologisches Lernen behindert.

In Afrika ist eine Komplementarität von Sach- und Humankapitalinvestitionen und von F&E-Aufwendungen in den privatwirtschaftlichen Sektoren häufig nicht gegeben. Insbesondere aber Staatsunternehmen verharren oft in einem technologischen Dämmerzustand. Die Unterstützung des Privatwirtschaftssektors und die Förderung von F&E in Agrar- und Industrieunternehmen liegen brach. Ein bis heute relativ geschlossenes Außenwirtschaftssystem hat in vielen afrikanischen Ländern grenzüberschreitendes technisches Lernen durch Know-how-Transfer erschwert (vgl. Lall 1999). Afrika hat in allen Bildungsbelangen einen immensen Nachholbedarf: Die berufliche Bildung stagniert auf dem Niveau des "On-the-job-training", das Grundbildungswesen befindet sich in einem desaströsen Zustand, und die technische Bildung ist nicht existent.

Die Gesundheitsversorgung ist ebenfalls durch einen umfassenden Mangelzustand gekennzeichnet, so dass ein hoher gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Schaden entstanden ist. So sind die Fehlzeiten in Betrieben aufgrund von Krankheiten sehr hoch. Und wegen Mangelernährung sind die Arbeitsproduktivitäten sehr niedrig (vgl. Schultz 1999). Die Beseitigung dieser Schwächen wäre ein Beitrag zur Überwindung des GNN.

Konsequenz: Die Entwicklungszusammenarbeit sollte der Bildung, der beruflichen Bildung, der Forschungsförderung, dem Aufbau von technischen Hochschulen und der Verbesserung des Gesundheitswesens Vorrang einräumen.

2. Neue Raumtheorie

Afrika wird in Zukunft vor allem städtisch sein (schon heute leben 40 % der Menschen in Städten, im Jahr 2020 werden es 60 % sein). Die neue Raumtheorie (vgl. Fujita/Krugman/Venables 1999) macht deutlich, dass durch Verstädterungsprozesse, durch die Konzentration von Unternehmen in einer Region (Cluster) am leichtesten externe Effekte erzielt werden können. Externe Effekte bestehen u. a. darin, dass es durch die Ansiedlung von Unternehmen auch zu einer steigenden Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften kommt, dass sich in industriellen Clusters auch Zuliefererbetriebe ansiedeln, dass sich die Möglichkeiten für technologisches Lernen verbessern.

Werden solche Clusters von funktionierenden Wirtschaftsförderinstitutionen durch Beratung und Ausbildungsmaßnahmen unterstützt, entstehen dynamische Pole, deren Unternehmen konkurrenzfähige Produkte am Markt anbieten können (vgl. Schmitz 1999; McCormick 1999). In diesen Agglomerationen können sich die Keime für endogene Wirtschaftsentwicklung herausbilden. Voraussetzung dafür sind positiv wirkende Wirtschaftsförderinstitutionen, ein innovatives Bildungs- und Forschungsmilieu, gute Infrastruktur und niedrige Transportkosten. All dies ist in Afrika nur marginal vorhanden.

Die Erkenntnisse der Raumtheorie lassen sich auch auf die regionale Kooperation und die Rolle von regionalen Subzentren anwenden. Große lokale Märkte, Exporte in die Nachbarregion und die Mobilität von Arbeitskräften stellen die Basis für eine dynamische Regionalentwicklung dar. Eine derartige regionale räumliche Konzentration mit hoher Bevölkerungsdichte befindet sich z. B. in dem Küstenstreifen von Abidjan über Accra, Lagos, Benin City bis Douala (vgl. Igué 1999). Niedrige regionale Transportkosten begünstigen regionalen Handelsaustausch und Direktinvestitionen in den Nachbarländern. Sich vertiefende Verknüpfungen und Kooperationen von Unternehmen können allen beteiligten Ländern einer Region zu technologischen Lerneffekten, Effizienzsteigerungen durch offenere Märkte und damit zu Wachstumsschüben verhelfen. Dieser Ansteckungseffekt führt bei günstigen Rahmenbedingungen zu einem sich aufschaukelnden Prozess.

Konsequenz: Die Entwicklungszusammenarbeit sollte sich verstärkt den städtischen Räumen widmen. Die Verbesserung des Transportwesens, der Kommunikation, der Energieversorgung und des städtischen Nahverkehrs sind als zentrale Aufgaben anzusehen.

3. Neue Handelstheorie

Warum haben fast alle Länder Afrikas so spät versucht, von der Importsubstitution zu einer Integration in den Weltmarkt überzugehen? Afrika ist noch immer der Produzent und Exporteur von Agrargütern und mineralischen und fossilen Rohstoffen, aber er spielt international (mit Ausnahme von Öl, Diamanten und Kakao) kaum noch eine Rolle. Afrika leidet unter der Volatilität (den Schwankungen) der Exportpreise für diese Güter und unter der nachlassenden Nachfrage. Exportstrategien mit Rohstoffen sind nur dann in der Lage, kohärente Wirtschaftsstrukturen zu schaffen, wenn die Einnahmen aus dem Export systematisch zur Förderung neuer Industriezweige und insb. von KMU genutzt werden (wie in Mauritius und Botsuana). Beschränkung auf Rohstoffproduktion hat überall zu strukturellen Verzerrungen geführt.

Welche Möglichkeiten besitzt Afrika, diese Probleme zu lösen? Man könnte überspitzt sagen, je stärker die Rohstoffpreise fallen (wie der des Goldes in Südafrika), um so besser. Denn Afrika wird nicht umhin können, sich von Rohstoffabhängigkeiten zu emanzipieren und eine eigene Industrie aufzubauen, die für die lokalen, regionalen und internationalen Märkte produziert. Hierbei handelt es sich nicht nur um die Weiterverarbeitung von Rohstoffen - dies kann ein erster Schritt sein -, sondern auch um den Aufbau von neuen Industrien, die z. B. in den industriellen Clusters entstehen. Jede Rohstoffpreissenkung kann dazu beitragen, dass ein Land sich dieser Aufgabe bewusst stellt. Hingegen sind Rohstoffpreis-Stabilisierungsabkommen das am wenigsten wirksame Mittel, um den Industrialisierungsprozess voranzubringen, denn sie verstärken gerade die Tendenz zur Rohstoffproduktion, begünstigen eine lediglich an diesen Einnahmen interessierte "Rentenklasse" und benachteiligen alle anderen Sektoren.

Wie kann Afrika trotz der Ausrichtung der Exporte auf Rohstoffe und der weitverbreiteten informellen Ökonomie (mit zumeist niedriger Kompetenz) die industrielle Entwicklung auf die Beine bringen? Kapitalimport (bzw. der damit verbundene Technologieimport) tragen ebenso dazu bei wie die interne Erweiterung der Technologiepotentiale und technologischen Kompetenzen.

Das Dilemma besteht aber darin, dass Rohstoffökonomien keine Nachfrage nach "skill-intensiven" Kompetenzen haben. Verstärkte Investitionen in Bildung und Ausbildung führen in Ökonomien mit geringer Nachfrage nach qualifizierten Technikern, Ingenieuren, Facharbeitern und Betriebswirten zu einem Angebotsüberschuss (vgl. Woods/Mayer 1998). Die überschüssigen Fachkräfte wandern dann häufig aus (brain-drain).

Daher sollte Afrika die notwendigen makroökonomischen Reformen (d. h. die Investitionen in Ausbildung und Infrastruktur) durch eine aktive Politik zur Förderung des Unternehmertums ergänzen (etwa durch funktionierende Kreditprogramme). Unternehmen sollten darin unterstützt werden, auch in nicht-agrarischen und nicht-rohstofforientierten Sektoren exportfähige Produkte herzustellen. Ein Beispiel sind KMU, die Haushaltsgeräte, Textilien, Ersatzteile und Nahrungsmittel herstellen. In anderen Sektoren, wo vor allem "skill-intensive" Waren hergestellt werden, können ausländische Unternehmen durch Investitionen die Nachfrage nach qualifizierten Fachkräften erhöhen.

Konsequenz: Die Entwicklungszusammenarbeit sollte sich der aktiven Exportunterstützung und der Marktöffnung zugunsten afrikanischer Länder widmen und verstärkte Anstrengungen unternehmen, um europäische Investitionen in Afrika zu fördern. So kann Afrika schneller ein effektiver Akteur im sich weiter liberalisierenden Welthandel werden. Die EZ sollte ferner Informationssysteme aufbauen helfen und Maßnahmen zur Standardisierung und Kontrolle der Produktqualität unterstützen.

4. Nationale Innovationssysteme
und Klein- und Mittelunternehmen

Dynamische KMU können in einem innovativen Umfeld Wachstum und Beschäftigung kreieren. Voraussetzung sind staatliche und private Aktivitäten, um Wissenschaft, Wirtschaft, Bildungssystem, Weiterbildung in betrieblichen und überbetrieblichen Einrichtungen und staatliche Forschungsförderung in einem "nationalen Innovationssystem" (NIS) zu vernetzen. Die Steuerung dieser Institutionen hat zum Ziel, das Kompetenzniveau der gesamten Gesellschaft anzuheben und vor allem Unternehmen zu befähigen, wettbewerbsfähig zu werden. Das NIS würde in Afrika Großunternehmen und vor allem der Masse der KMU zugute kommen.

Produktiv sind KMU in Afrika schon jetzt in vielen Bereichen, z. B. auch im informellen Sektor, der zur Sicherung des ökonomischen Überlebens auf innovative Marktstrategien angewiesen ist. In allmählich entstehenden industriellen Clusters (Agglomerationen) ist es den Einzelunternehmen möglich, schneller zu wachsen, produktiver und innovativer zu werden, um der Nachfrage in den wachsenden urbanen Zentren besser gerecht zu werden. Aufgrund von "Fühlungsvorteilen" (d. h. Nähe und Kenntnis der Märkte), niedrigen Transportkosten und niedrigen Preisen für die Produkte haben lokale KMU sich schon heute in vielen Ländern einen bedeutenden Marktanteil sichern können. In den Clusters setzt sich ein Trend zu höheren "Economies of Scale" (Kostendegression durch hohe Stückzahlen), zu größeren KMU, zu technologisch moderneren Unternehmen und zu höherer Produktivität durch. Unternehmen mit hohem Innovationspotential können sich weiterentwickeln, der Aufbau eines NIS kann zu höherem Wachstum beitragen.

Konsequenz: Entwicklungszusammenarbeit sollte zur Verbesserung des institutionellen Umfeldes von KMU beitragen, technologische Innovationen und ihre Diffusion unterstützen und Hilfe beim Aufbau von Wirtschaftsförderungsinstitutionen, Kammern und Assoziationen leisten.

Schlussbetrachtung:
Wie kann Afrika aus dem "Gleichgewicht auf niedrigem Niveau"
herauskommen?

Nehmen wir an, die hier dargelegten neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse seien von Relevanz. Dann würden sich für unsere Entwicklungszusammenarbeit neue Fragen stellen. Eine Neuorientierung wird von den neuen Theorien und unseren Empfehlungen nahegelegt: Ohne Modernisierung von Ökonomie und Gesellschaft, Bildungssystem, Industrie und Administration wird es keine Behebung struktureller Armut und keine Erhöhung der Einkommen geben. Will Afrika sich nachholend entwickeln, dann sollte es in eine zweite Modernisierung eintreten. Durch diese neue Modernisierung kann Afrika vielleicht auch aus dem von den Strukturanpassungsprogrammen hervorgerufenen GNN herauskommen. So könnte auch ein Aufholprozess in Afrika möglich werden.

Ein größeres Problem träte allerdings auf, wenn die Einschätzung zuträfe, ganz Afrika sei durch vertikalen Klientelismus gekennzeichnet und deshalb nicht zu Entwicklung fähig. Welche Konsequenzen sollten aus solchen wissenschaftlichen Erkenntnissen gezogen werden?

Zunächst einmal das Naheliegende, nämlich Korruption und Rentenaneignung zu reduzieren. Wenn diese aber nur zwei von vielen Problemen sind und sich der Klientelismus durch die gesamte Gesellschaft hindurchzieht? Dann wäre eine Absenkung der Entwicklungshilfe unausweichlich, denn schliesslich ist dieses Klientelsystem ja auch von ihr bedient worden.

Jean-Claude Berthélemy, Ludvig Söderling (1999): The Role of Capital Accumulation, Adjustment and Structural Change for Economic Take-off: Empirical Evidence from Growth Episodes. Paris (CEPII Documents de Travail No. 99-07)
Deborah Brautigam (1999): The "Mauritius Miracle": Democracy, Institutions, and Economic Policy, in: Richard Joseph (Hg.): State, Conflict, and Democracy in Africa. Boulder (CO)/London, S. 137-162
Paul Collier, Jan Willem Gunning (1999): Explaining African Economic Performance, in: J. of Economic Literature 37,1, S. 644-111
Richard B. Freeman, David L. Lindauer (1999): Why not Africa? Cambridge (MA) (NBER Working Paper 6942)
Michael Frenke, Hans-Rimbert Hemmer (1999): Grundlagen der Wachstumstheorie. München
Masahisa Fujita, Paul Krugman, Anthony J. Venables (1999): The Spatial Economy. Cities, Regions, and International Trade. Cambridge (MA)/London
Patrick Guillaumont, Sylviane Guillaumont Jeanneney, Aristomène Varoudakis (1999): Economic Policy Reform and Growth Prospects in Emerging African Economies. Paris (OECD Development Centre Technical Papers 145)
Erich Gundlach (1999): Vom unterschiedlichen Wachstum der Nationen, in: FAZ 19.6.1999
John Igué (1999): Le Bénin et la mondialisation de l'économie. Paris
Robert Kappel (1999a) Die lang anhaltende Unterentwicklung Afrikas, in: Internationale Politik und Gesellschaft 1,1999, S. 38-55
ders. (Hg., 1999b): Afrikas Wirtschaftsperspektiven. Hamburg
Sanjaya Lall (Hg., 1999): The Technological Response to Import Liberalization in SubSaharan Africa. London
Dorothy McCormick (1999): African Enterprise Cluster and Industrialization: Theory and Reality, in: World Development 27, 9, S. 1531-1591
Dani Rodrik (1999): The New Global Economy and Developing Countries. Making Openness Work. Washington (DC)
Hubert Schmitz (1999): Collective Efficiency and Increasing Returns, in: Cambridge J. of Economics 23,1999, S. 465-483
T. Paul Schultz (1999): Health and Schooling Investments in Africa, in: J. of Economic Perspectives 13,3,1999, S. 67-88
Howard Stein (1999): Globalisation, Adjustment and the Structural Transformation of African Economies. The Role of International Financial Institutions. Warwick (CSGR Working Paper 32/99)
Nicolas van de Walle (1998): Economic Reform in the Democratic Africa. Leipzig (ULPA - University of Leipzig Papers on Africa, No. 20)
Karl Wohlmuth (1999): Die Grundlagen des neuen Wachstumsoptimismus in Afrika, in: R. Kappel (Hg.): Afrikas Wirtschaftsperspektiven. Hamburg, S. 47-72
Adrian Woods, Jörg Mayer (1998): Africa's Export Structure in a Comparative Perspective. Geneva (UNCTAD African Development in a Comparative Perspective, Study No. 4)