E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 12, Dezember 1999, S. 342-344)

Unternehmen der Privatwirtschaft erwarten, wenn sie in einem Land investieren sollen, Gewinne; altruistische Motive können von ihnen nicht erwartet werden. Zugleich brauchen sie förderliche Rahmenbedingungen.
Hans W. Meier-Ewert sieht eine Möglichkeit zur Partnerschaft zwischen Entwicklungspolitik und Privatwirtschaft darin, dass die EP sich darauf konzentriert, diese Rahmenbedingungen zu schaffen.

Das Thema berührt drei unterschiedliche Aspekte: 1. Globale Strukturpolitik, 2. Afrika und 3. die (deutsche) Privatwirtschaft. Ich möchte auf diese drei Aspekte zunächst einzeln eingehen, bevor ich sie am Ende meines Beitrags zusammenführe und zur Diskussion stelle.

1. Globale Strukturpolitik

Wie lässt sich der Begriff der "Globalen Strukturpolitik" am einfachsten und verständlichsten fassen? Strukturpolitik per se hat die Aufgabe, die gesamtwirtschaftlichen Prozesse eines Wirtschaftssystems durch das Setzen und Beeinflussen makropolitischer bzw. makroökonomischer Rahmenbedingungen zu steuern. Im europäischen Kontext hat sich die Strukturpolitik längst zu einem wirkungsvollen Vehikel des Abbaus länderübergreifender Gefälle entwickelt: Im EG-Vertrag haben sich die Mitgliedstaaten zum Ziel gesetzt, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen zu verringern. Es handelt sich also um eine politisch diktierte Solidargemeinschaft, in der ein Ausgleich durch Zuwendungen aus Strukturfonds geschaffen wird. Europäische Strukturpolitik war im Laufe der letzten Jahrzehnte erfolgreich: Das Einkommensgefälle, speziell zu den ärmeren Südländern (Musterbeispiel Portugal) hat sich verringert.

Eine "Globale Strukturpolitik" setzt sich deutlich ehrgeizigere Ziele: Vor dem Hintergrund einer zunehmenden "Globalisierung" sollen die Wirtschaftsstrukturen weltweit dahingehend beeinflusst werden, dass die ärmeren Teilnehmer zunächst nicht noch weiter gegenüber den wirtschaftlichen und politischen Führungsmächten zurückfallen, langfristig aber in der Hoffnung, dass sie in diese Prozesse voll integriert werden können.

Wir verstehen unter "Globalisierung" das grenzüberschreitende unternehmerische Engagement im Gefolge einer zunehmenden Mobilität der Produktionsfaktoren Kapital, Information und (hochqualifizierte) Arbeit. Da diese Faktoren heute sozusagen an jedem Ort der Erde verfügbar sind, nimmt die relative Bedeutung der immobilen Produktionsfaktoren zu. Immobile Faktoren sind beispielsweise die Infrastruktur eines Produktionsstandortes oder eines Marktes, die Kultur eines Landes (einschließlich seiner Arbeitskultur, aber auch seiner Ethik), seine Geographie, sein Ökosystem und nicht zuletzt sein Humankapital.

Globalisierung führt zum "Verschwinden der Distanzen": Produktionsprozesse sind losgelöst vom Ort der ursprünglichen Herstellung eines Gutes. Durch die Verlagerung der technischen Prozesse stellt sie gleichzeitig immer höhere Anforderungen an das Humankapital, d. h. die Fertigkeiten der arbeitenden Bevölkerung. Diese muss sich den veränderten Produktionsbedingungen anpassen und nicht selten in einem Netzwerk länderübergreifender Produktionsprozesse agieren.

Was bedeutet dies für die EZ?

Zunächst gilt aus unserer Sicht: Globalisierung ist nicht aufzuhalten. Sie führt zu erhöhter internationaler Abhängigkeit, die aus zunehmender Vernetzung resultiert. Mit Blick auf die schwächeren Volkswirtschaften und speziell Afrika wird nun häufig die These vertreten, die Globalisierung führe zu einer Abkoppelung dieser Regionen. Dies muss nicht zwangsläufig der Fall sein. Allerdings besteht die Gefahr, dass bestimmte Länder und Regionen weiter marginalisiert werden.

Globalisierung führt aber auch zu erhöhter internationaler Verantwortung. Bun- despräsident Herzog hat von der neuen Weltinnenpolitik gesprochen, die wir brauchen. Eine daran orientierte Entwicklungszusammenarbeit sollte durch Verbesserung gesamtwirtschaftlicher Rahmenbedingungen auf drei gleichwertige Ziele hinwirken, die in engem Zusammenhang zueinander stehen:

1. Alle Länder müssen von der Globalisierung profitieren können. Sie müssen in die Lage versetzt werden, mobile Produktionsfaktoren (idealtypisch in Form ausländischer Direktinvestitionen) zu attrahieren bzw. ihr eigenes Kapital nicht ans Ausland zu verlieren. Der Zufluss ausländischen Kapitals - aus den Industrieländern, aber auch aus den dortigen Guthaben afrikanischer Akteure - ist hierbei unlösbar verknüpft mit der sinnvollen Verwendung inländischen Kapitals und sollte den gleichen Stellenwert haben.

2. Zur Attrahierung ausländischen und zur Sicherung inländischen Investitionskapitals müssen die Komponenten der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Länder zunächst identifiziert und dann gestärkt werden. Dies gilt speziell für die immobilen Faktoren, zu denen neben der Infrastruktur auch der Erhalt des Ökosystems eines Landes zählt.

3. Als besonders bedeutsamer immobiler Faktor müssen (neben den natürlichen Standortbedingungen) die arbeitenden Menschen betrachtet werden. EZ sollte daher im Sinne des UNDP-Ansatzes die "menschliche Entwicklung" fördern, d. h. Bildung (Stichwort "Qualifizierungsoffensive"), Partizipation, Gesundheit und - aus unserer Sicht ganz entscheidend - die Fähigkeit zu unternehmerischen Handeln im Schumpeter’schen Sinne.

2. Afrika am Ende des 20. Jahrhunderts

Was Afrika am Ende des 20. Jahrhunderts betrifft, will ich vorab mit einem Mythos abrechnen: Das Afrika, das in den Köpfen vieler Betrachter je nach Gemütslage zum Anlass von Wehklagen, Begeisterung, Enttäuschung oder Faszination genommen wird, existiert in der Realität gar nicht. Afrika ist ein Kontinent mit 53 Staaten, dessen Länder extreme Unterschiede in ihren politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Rahmenbedingungen aufweisen, und die daher auch differenziert betrachtet werden müssen.

Über die Ursachen der schlechten Performance vieler afrikanischer Länder streiten sich die Entwicklungstheoretiker und -praktiker seit Jahrzehnten, ohne zu einem einheitlichen Ergebnis zu kommen. Die unterschiedlichen Einzelargumente lassen sich unterteilen in endogene Faktoren - desolate Infrastruktur, unzureichend ausgebaute Kapitalmärkte, mangelhaft arbeitende Institutionen, Staatsversagen und wenig Eigenverantwortung - und exogene Faktoren - ethnische Konflikte (die zum Teil auf die Grenzziehungen der Kolonialzeit zurückgehen), benachteiligte Geographie (land-locked countries), ungünstige Klimabedingungen und schwankende Weltmarktpreise für afrikanische Produkte aus dem Primärbereich - wobei die Grenzziehung nicht immer ganz einfach und eindeutig ist.

Eine Bewertung der hier genannten unterschiedlichen Gründe für die unbefriedigende Performance Afrikas kann und will ich an dieser Stelle nicht abgeben. Notwendig erscheint mir aber eine differenzierte Betrachtungsweise, bei der die Länder Afrikas nicht über einen Kamm geschoren und unbegründeten Pauschalisierungen ausgesetzt werden.

Die untenstehende Grafik zeigt anhand der eingezeichneten Kästchen die Position der afrikanischen Länder in Bezug auf ihr jeweiliges Bruttoinlandsprodukt pro Kopf im Jahr 1996 (Abszisse) und zugleich ihre durchschnittlichen Wachstumsraten im Zeitraum 1990-1997 (Ordinate). Das Diagramm stellt damit sowohl den ökonomischen Status quo als auch die Dynamik in einem Zeitraum von acht Jahren dar.

Auf den ersten Blick ergibt sich eine sehr weite Spanne sowohl im stichtagsbezogenen als auch im zeitraumbezogenen Vergleich der Länder: Während Mosambik beispielsweise im Jahr 1996 ein BIP/Kopf von umgerechnet 90 US$ aufwies, betrug der Wert für den Inselstaat Seychellen knapp 7000 US$. Kongo (Kinshasa) ist in den 90er Jahren wirtschaftlich durchschnittlich um 6 % geschrumpft - Uganda hatte im gleichen Zeitraum Wachstumswerte von knapp 7 %. Afrika ist also nicht gleich Afrika!

Auf den zweiten Blick und unter Berücksichtigung des durchschnittlichen Bevölkerungswachstums Afrikas von knapp 3 % zeigt sich, dass eine grobe Unterteilung in fünf Ländergruppen möglich ist. Einen deutlichen Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens bei niedriger Ausgangsbasis ihres BIP/Kopf erzielten die Länder der Gruppe I ("Newcomers"): Lesotho, Malawi, Mosambik und Uganda.

In der Gruppe II befinden sich die "Stars" im afrikanischen Vergleich: Mauritius, Botsuana, Tunesien und Namibia erzielten ein hohes Wachstum pro Kopf der Bevölkerung bei gleichzeitig relativ hohen BIP-Werten.

Interessant ist, dass sich die Gruppen I und II auch unter anderen Gesichtspunkten hervorheben. So veröffentlichte die UNCTAD in ihrem "World Investment Report 1998" eine Liste von "African Front Runner Countries", die sich in den letzten Jahren durch ein besonders erfolgreiches Werben um ausländische Direktinvestitionen auszeichneten. Sämtliche der von UNCTAD benannten Staaten befinden sich gleichzeitig unter den "Newcomers" und "Stars".

Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass der "Africa Competitiveness Report 1998", der ausgewählte afrikanische Staaten in Bezug auf ihre relative Wettbewerbsfähigkeit analysiert, zu ähnlichen Ergebnissen kommt und "Stars" bzw. "Newcomers" wie z. B. Mauritius, Botsuana oder Tunesien zu den erfolgreichsten Ländern des gesamten Kontinents zählt.

Eine Gegenüberstellung dieser Ergebnisse mit dem bereits erwähnten "Human Development Index" des UNDP zeigt darüber hinaus auf beeindruckende Weise (s. Grafik auf der nächsten Seite), dass "menschliche Entwicklung" und "Internationale Wettbewerbsfähigkeit" (hier repräsentiert durch den Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen und das damit verbundene unternehmerische Engagement international agierender Firmen) dicht beieinander liegen.

Fazit: Die in Afrika überdurchschnittlich dynamischen Volkswirtschaften zeichnen sich durch ein investitionsfreundliches Umfeld aus und waren zugleich erfolgreich bei der Förderung ihrer "menschlichen Entwicklung".

Dieser letzte Aspekt bringt mich zum dritten "Baustein" meiner Betrachtung:

3. Die Sicht
der (deutschen) Privatwirtschaft

Aufgrund des direkten Kontaktes, den der Afrika-Verein zu seinen Mitgliedsfirmen hat, lassen sich einige generelle Feststellungen hinsichtlich der Charakteristika eines deutschen Unternehmens im Afrika-Geschäft machen:

• Im Vordergrund jedes Engagements steht die Gewinnerzielungsabsicht.
• Die Unternehmen agieren grundsätzlich risikominimierend.
• Ihr Engagement unterliegt einem Mittel- bis Langfristhorizont.
• Es besteht eine große Sympathie in Bezug auf Afrika, die jedoch nicht mit Altruismus verwechselt werden sollte.
• In den Unternehmen der deutschen Privatwirtschaft herrscht ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber staatlicher EZ und staatlicher Bürokratie, sei es in Deutschland oder im afrikanischen Ausland. Für Unternehmer stellen staatliche Eingriffe im Prinzip ein wettbewerbsverzerrendes Element dar, das häufig zu erhöhten Transaktionskosten führt.

Schlussfolgerungen

Aus dem in den bisherigen drei Abschnitten Gesagten ergeben sich folgende Schlussfolgerungen:

1. Globale Strukturpolitik sollte auf verbesserte Rahmenbedingungen für wirtschaftliche Aktivitäten in einer global orientierten Markt wirtschaft hinwirken. Hierbei muss ein besonderer Schwerpunkt liegen auf der Berücksichtigung des Menschen, seiner Fähigkeiten und seines Wissens, dem im Globalisierungsprozess hohe Bedeutung zukommt: als "Anbieter des Produktionsfaktors Arbeit" gleichermaßen wie als Entscheidungsträger innerhalb politischer und wirtschaftlicher Institutionen.

2. Die über 50 Länder des afrikanischen Kontinents müssen differenzierter betrachtet werden. Aufgrund der vorliegenden Eckdaten kann man erkennen, dass privatwirtschaftliches Engagement (gleich ob von Inländern oder von Ausländern) mit positiven gesamtwirtschaftlichen Wachstumszahlen einhergeht und dass dieses Wachstum in einer Wechselwirkung mit der menschlichen Entwicklung steht.

3. Die Einrichtungen, die ein verstärktes Engagement von Privatunternehmern in Afrika fördern wollen, sollten die privatwirtschaftlichen Interessen in puncto Gewinnerwartung und Sicherheitsdenken, aber gerade auch ihre emotionale Bindung an Afrika berücksichtigen.

Die "Frontrunner States" haben dies beherzigt, indem sie

• eine stabile und vorhersehbare Wirtschaftspolitik betreiben;
• Deregulierungen und Privatisierungen vorantreiben;
• Investitionen in die Menschen tätigen.

Welche Aussichten gibt es nun für eine "Globale Strukturpolitik" heute? Zwar brauchen wir langfristig eine solche Politik, um gerade die Volkswirtschaften Afrikas wieder stärker in die Weltwirtschaft zu integrieren. Wir müssen jedoch realistischerweise feststellen, dass sich solche Ergebnisse, wie wir sie auf europäischer Ebene durch die Strukturpolitik erzielt haben, nur langfristig erreichen lassen, und dass wir wahrscheinlich dafür Institutionen brauchen, die wir heute noch nicht haben! Auf kurze und mittlere Sicht ist unsere Unterstützung noch auf darunter liegenden Handlungsebenen gefragt.

Die Aufgaben einer von Deutschland aus praktizierten Zusammenarbeit - die sehr wohl eine Vorleistung zu einer globalen Strukturpolitik darstellen könnte - lassen sich beschreiben als ein erkennbares, glaubwürdiges und stetiges Einwirken auf diejenigen Rahmenbedingungen, die für ein privatwirtschaftliches Engagement erforderlich sind, mit anderen Worten: Ein klares Bekenntnis dazu, marktwirtschaftliche Strukturen mit menschlichem Gesicht aufbauen zu helfen.

Der Begriff der "Rahmenbedingungen" ist in diesem Zusammenhang recht weit gesteckt. Damit sind speziell diejenigen Rahmenbedingungen gemeint, die nicht vom Markt bzw. von der Privatwirtschaft allein gesetzt werden können. Hierzu zählen beispielsweise:

• Rahmenbedingungen der menschlichen Entwicklung, insbesondere auf den Ebenen der Gesundheit und Primärbildung;
• Rahmenbedingungen für den Aufbau und Erhalt sozialer Infrastruktur: Rechtssicherheit, Aufbau von Institutionen und unabhängigen Verbänden, auch der privaten Wirtschaft;
• materielle Infrastruktur, wobei geprüft werden sollte, inwieweit private Anbieter bereits existieren oder entstehen können; die afrikanischen Staaten werden in den seltensten Fällen die finanziellen Ressourcen besitzen, um adäquate materielle Infrastruktur bereitzustellen; deshalb sollte globale Strukturpolitik ein privates Engagement durch entsprechende Sicherungsmaßnahmen und/oder Beteiligungen "flankieren" und damit eine Win-win-Situation erzeugen.

Eine vor diesem Hintergrund ansetzende Zusammenarbeit sollte also Zeichen setzen, und zwar besonders in Richtung auf privatwirtschaftliches Engagement. Nach dem bisher Gesagten wäre dies vor allem bei den "Newcomers" und "Stars" erfolgversprechend, doch soll das nicht bedeuten, dass die Gruppen der "Poor Performers" und "Losers" auszuschließen wären. Sie sollten jedoch in einer Art Wettbewerb mit den relativ erfolgreichen Staaten stehen bzw. durch deren Vorbildfunktion animiert werden, nachzuziehen.

Provokativ formuliert, bedeutet Zusammenarbeit mit der Wirtschaft als eine mögliche Spielart global orientierter Strukturpolitik aber keine Politik für die "Ärmsten der Armen", sondern baut auf bereits erkennbaren Erfolgen auf, ist also ein "elitärer EZ-Ansatz". Mit anderen Worten: Entwicklungszusammenarbeit im Sinne der Unterstützung wirtschaftlicher Anpassungsprozesse durch staatliche und private Zusammenarbeit sollte durch Risiko-Mitübernahme dazu beitragen, ein privatwirtschaftliches Engagement in denjenigen Ländern zu verstärken, deren Märkte/Kaufkraft (noch) nicht ausreichend entwickelt sind, um das Interesse ausländischer Investoren auf sich zu ziehen; dies sollten aber Länder sein, die grundsätzlich bereits hilfreiche Rahmenbedingungen geschaffen haben und auf eine positive Erfolgsbilanz zurückblicken können.

Dabei muss aber immer die eingangs genannte Erwartungshaltung privater Investoren berücksichtigt werden: Gewinnerzielung und Risikominimierung durch Schaffung stabiler Rahmenbedingungen. Der schöne Begriff einer "globalen Solidarität", wie sie von manchen gefordert wird, sollte deshalb durch den realistischeren Begriff der "globalen Interessengemeinschaft" ersetzt werden. Die auf wirtschaftlicher Ebene bestehenden weltweiten Dependenzen werden damit deutlich besser zum Ausdruck gebracht.

Gleichzeitig wird dem legitimen Eigeninteresse privater Investoren Rechnung getragen. Denn erstens kann nur eine gesunde wirtschaftliche Entwicklung nachhaltig die Basis einer menschenwürdigen Entwicklung bilden; und zweitens kann durch einen "mutual benefit" sowohl für die Industrieländer wie für die Staaten Afrikas eine langfristig stabile Situation aufgebaut werden. Ist die Bedingung des gegenseitigen Nutzens nicht erfüllt - davon sind wir überzeugt -, werden am Ende beide Seiten verlieren; bei gegenseitiger Ergänzung der Interessen gewinnen beide.

Hans W. Meier-Ewert ist Geschäftsführer des Afrika-Vereins, einer Organisation der Afrika-orientierten deutschen Wirtschaft.

Der Text beruht auf einem Vortrag, den der Autor am 10.9.1999 auf einem Symposium der GTZ zum Thema "Globale Strukturpolitik - eine neue Herausforderung für die TZ" gehalten hat. Wir danken der GTZ für die Abdruckerlaubnis.