E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 2, Februar 2000, S. 41-43)

Die Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft ist für die deutsche Entwicklungspolitik zum neuen Hoffnungsträger geworden. Benno Engels beschreibt die Herkunft des Konzepts aus der Modernisierungsdebatte in der öffentlichen Verwaltung ("New Public Management") und definiert die Bedingungen, unter denen das Konzept zum gewünschten Erfolg führen kann.

Private Unternehmen als Hoffnungsträger der deutschen Entwicklungszusammenarbeit? Kommerzielle Unternehmen, die ihr Entwicklungsländergeschäft mit dem Ziel betreiben, Geld zu verdienen, nicht nur als Auftragnehmer bei Projekten der staatlichen deutschen Entwicklungszusammenarbeit, sondern jetzt auch als Akteure mit eigenen Interessen und Initiativen in der Entwicklungshilfe? Es scheint auf den ersten Blick nur schwer verständlich, wie sich dies mit dem Anspruch der deutschen Entwicklungspolitik vereinbaren lässt, unter Zurückstellung wirtschaftlicher Eigeninteressen die soziale Entwicklung in den Partnerländern zu fördern und hierbei insbesondere auch die Situation benachteiligter Bevölkerungsgruppen zu verbessern. Dieser Anspruch ist von der deutschen Entwicklungszusammenarbeit immer besonders nachdrücklich vertreten worden.

Kein Wunder, dass das neue Konzept heftige Kontroversen ausgelöst und zu erneuten emotionsgeladenen Diskussionen um die altbekannten Reizworte "Entwicklungspolitik versus Außenwirtschaftsförderung" geführt hat. Das einzig Neue an dem neuen Konzept sei - so die Kritiker des Ansatzes -, dass die außenwirtschaftliche Funktion der deutschen Entwicklungspolitik nun offen zugegeben werde; Eigeninteressen seien schon immer "ein gewichtiger Faktor bundesdeutscher Entwicklungspolitik" gewesen2, Mischfinanzierungen, Verbundkredite, die Programme der KfW, der DEG und der CDG oder die Berufsbildungsprogramme der GTZ seien Beispiele.

PPP als Element
moderner Verwaltung ...

Der Grundgedanke der "Public/Private Partnership" besteht darin3, privates wirtschaftliches Interesse für die Erfüllung von traditionell als rein staatlich angesehenen Aufgaben zu nutzen. Dieses Prinzip wurde bereits vor mehr als einem halben Jahrhundert in den Vereinigten Staaten erfolgreich praktiziert, als es darum ging, marode, durch überalterte Industriestrukturen gekennzeichnete Standorte zu revitalisieren. Damals hatte die Not leerer Haushaltskassen die Behörden erfinderisch gemacht; sie nutzten das Eigeninteresse der Unternehmen an einem angemessenen wirtschaftlichen und sozialen Unternehmensumfeld und an einer handlungsfähigen Administration, indem sie diese veranlassten, finanzielles Engagement und wirtschaftlich-technisches Know-how in gemeinsam betriebene Wirtschaftsförderungsgesellschaften einzubringen.

Seit Mitte der achtziger Jahre handeln auch deutsche Kommunen vor allem bei Großprojekten nach dem Konzept staatlich-privatwirtschaftlicher Kooperation. In neuerer Zeit hat sich eine breite internationale Diskussion um ein neues Rollenverständnis des Staates sowie um die Modernisierung öffentlicher Verwaltung und politischer Steuerungsmechanismen entwickelt ("New Public Management"). Vor diesem Hintergrund sind auch die konzeptionellen Veränderungen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu sehen.

... und PPP in der deutschen
Entwicklungszusammenarbeit

In der EZ hat der Gedanke einer öffentlich-privaten Partnerschaft erst in den frühen neunziger Jahren Eingang gefunden. Dabei ging es zunächst in erster Linie um die Mobilisierung privaten Kapitals im Rahmen von Infrastrukturprojekten, ein Ansatz, der - von der Weltbank kommend - in der Finanziellen Zusammenarbeit der Bundesregierung Bedeutung erlangte. Dabei haben sich sehr schnell bestimmte Formen der Zusammenarbeit zwischen Staat und Privatwirtschaft fest etabliert.

1994 trug der Wissenschaftliche Beirat beim BMZ letztlich nur der internationalen Diskussion um "New Public Management" und den in der multilateralen EZ erkennbaren Trends Rechnung, als er eine stärkere Betonung des Subsidiaritätsprinzips in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit forderte. Die deutsche Entwicklungshilfe solle von Aufgaben entlastet werden, die von privatwirtschaftlichen Akteuren besser wahrgenommen werden könnten. In sehr vorsichtiger und noch vager Form folgte das BMZ dieser Linie, indem es im sektorübergreifenden Konzept "Privatwirtschaftsförderung in den Partnerländern des BMZ" vom September 19964 erklärte, dass deutsche Unternehmen im Sinne einer öffentlich-privaten Partnerschaft zukünftig verstärkt in die Entwicklungszusammenarbeit einbezogen werden sollen. Die Grundlagen für eine systematische Verfolgung des Grundgedankens öffentlich-privater Partnerschaft innerhalb der Technischen Zusammenarbeit wurden 1996/97 in einer Studie5 aus dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik, Berlin, entwickelt.

Die Umsetzung des Konzepts

Das BMZ geht seit einigen Monaten daran, Entwicklungspartnerschaften mit der Wirtschaft im gesamten Bereich der bilateralen Technischen und Finanziellen Zusammenarbeit zu initiieren. Bereits 1998 hatte das Ministerium zur Umsetzung des PPP-Konzepts aus vorhandenen Etatansätzen einen neuen Haushaltstitel "Förderung entwicklungswichtiger Beiträge der deutschen Wirtschaft und ihrer Einrichtungen" zusammengestellt. Im Rahmen der "PPP-Fazilität" werden in den drei Jahren 1999-2001 den beiden Durchführungseinrichtungen GTZ und DEG 120 Mio. DM zur Verfügung gestellt. Selbst wenn nur die Hälfte davon unmittelbar dazu dient, "entwicklungswichtige" Aktivitäten der Wirtschaft auf Fifty-fifty-Basis zu initiieren, würden mit der "PPP-Fazilität" in den drei Jahren Projektmittel in Höhe von 180 Mio. DM bewegt werden. Hinzuzurechnen sind noch die Mittel, die den anderen Durchführungsorganisationen im Bereich der Technischen, Personellen und Finanziellen Zusammenarbeit für PPP-Maßnahmen zur Verfügung stehen.

Beim Start des Programms musste das BMZ davon ausgehen, dass es nach Jahrzehnten der (verbal oder real) strikten Trennung zwischen Außenwirtschaftsförderung und Entwicklungspolitik mit dem PPP-Ansatz ein neues Instrument einsetzte. Die für einen erfolgreichen Einsatz dieses Instruments erforderlichen Voraussetzungen konnten nicht von vornherein als gegeben angenommen werden. Hierzu zählt etwa das Eingehen der deutschen Wirtschaft auf das Kooperationsangebot der Entwicklungspolitik, dazu gehören aber auch Bereitschaft und Fähigkeit der entwicklungspolitischen Durchführungsorganisationen, angemessene Konzepte für eine entwicklungspolitisch sinnvolle Zusammenarbeit mit den Privatunternehmen zu entwickeln und anzubieten. Das BMZ war daher gut beraten, das Programm als "Pilotprogramm" zu starten.

Inzwischen hat es zahllose von den entwicklungspolitischen "Vorfeldorganisationen" wie GTZ, DEG, CIM und CDG durchgeführte Diskussionsveranstaltungen und "road shows" zur Einwerbung von entwicklungspolitisch sinnvollen Projekten der Wirtschaft gegeben. Die GTZ beziffert die Zahl ihrer bereits laufenden PPP-Projekte mit 35, weitere 60 Projekte des PPP-Typs seien in der Vorbereitung. Die DEG nennt auf Befragen für das laufende Jahr eine Zahl zwischen 50 und 60 PPP-Projekten.

Warum sind "Entwicklungspartnerschaften"
mit der Wirtschaft
entwicklungspolitisch vernünftig?

Der mit den "Entwicklungspartnerschaften" versuchte Neuansatz in der deutschen Entwicklungshilfe ist nicht allein als Reaktion auf die weltweit zu beobachtende Neudefinition der Rollen von Staat und Wirtschaft zu verstehen. Die Überwindung jahrzehntealter Berührungsängste zwischen Entwicklungspolitik und Außenwirtschaftsförderung in Deutschland war darüber hinaus wohl auch ein Gebot der Stunde, um in Anbetracht einer schwierigen Wirtschaftssituation und einer prekären Haushaltslage und vor dem Hintergrund anhaltender Diskussionen zum "Standort Deutschland" die Fortführung der Entwicklungshilfe politisch überhaupt akzeptabel zu machen.

Die entscheidende Begründung des PPP-Ansatzes geht jedoch davon aus, dass in den Partnerländern selbst neue entwicklungspolitische Paradigmen, gestützt durch eine neue privatwirtschaftliche Dynamik, dem "Entwicklungsstaat" gegenüber dem privatwirtschaftlichen Sektor eine nur noch untergeordnete Rolle zuweisen. In den Nord-Süd-Beziehungen führt - bei stagnierender Entwicklungshilfe - die Globalisierung der Unternehmen und Märkte zu einer totalen Verlagerung von den staatlichen zu den privatwirtschaftlichen Beziehungen und Akteuren. So liegt es nahe, den privatwirtschaftlichen Sektor in den Partnerländern als neue, wichtige Zielgruppe der Entwicklungsförderung zu identifizieren und deren Partner - die im Entwicklungsländergeschäft tätigen Unternehmen - entwicklungspolitisch zu nutzen.

Der PPP-Ansatz verlangt dabei nicht etwa, dass die Unternehmen ihre kommerziellen unternehmenspolitischen Zielsetzungen zugunsten humanitärer Zielsetzungen aufgeben. Im Gegenteil, das Konzept geht davon aus, dass die Unternehmen nicht trotz, sondern gerade wegen ihrer Gewinnerzielungsabsicht als Akteure in der Entwicklungszusammenarbeit geeignet seien. Bei aller Unterschiedlichkeit unternehmerischer und entwicklungspolitischer Zielsetzungen gebe es auf der Ebene der Wirkungen Kongruenzen, die sich entwicklungspolitisch nutzen und verstärken lassen6. Das einfachste Beispiel hierfür sind die Liefersicherungsleistungen (Ausbildung, Beratung, technische Hilfe) eines hiesigen Importeurs, die dieser im Geschäft mit Entwicklungsländern im Normalfall erbringen muss, um auftragsgerecht und zuverlässig beliefert zu werden7.

Der auf den Unternehmen lastende Globalisierungsdruck, d. h. der Zwang zur Erschließung neuer Einkaufs- oder Absatzmärkte und zur Entwicklung neuer Produktionsstandorte, gibt gleichzeitig den Partnerländern oftmals neue Möglichkeiten, die eigenen entwicklungspolitischen Interessen gegenüber den Unternehmen durchzusetzen und diese zu entsprechenden Maßnahmen im Rahmen neuer Gesschäftsformen zu veranlassen; Verbundgeschäfte, bei denen neben dem Kerngeschäft (etwa Lieferung einer technischen Großanlage) Nebenleistungen (etwa Errichtung einer überbetrieblichen Ausbildungsstätte) vereinbart werden, bieten hierfür anschauliche Beispiele.

Probleme

Ob sich die entwicklungspolitischen Erwartungen in den neuen Hoffnungsträger PPP erfüllen oder als überzogen erweisen werden, lässt sich aus naheliegenden Gründen zur Zeit noch nicht sagen. Grundsätzlich ist unbestritten, dass sich aus den unterschiedlichen Zielsetzungen und Ansprüchen staatlichen und privaten Handelns in den Beziehungen zu Entwicklungsländern auch Probleme und Risiken ergeben. Gerade die frühen Kontroversen um das PPP-Konzept haben möglicherweise dazu beigetragen, dass sich die Entwicklungszusammenarbeit in diesem Teilbereich vielleicht noch deutlicher als in ihren anderen Sektoren an ihre eigenen Grundsätze erinnert hat. Heute sind es fünf Kriterien, nach denen die PPP-Projekte im BMZ und in den Durchführungsorganisationen geprüft werden:

Die fünf PPP-Kriterien

1. Kompatibilität
Ist das Projekt vereinbar mit entwicklungspolitischen Zielvorgaben? Entspricht es den Förderkonzepten? Ist es sozial- und umweltverträglich?
2. Komplementarität
Ergänzen sich öffentlicher und privater Beitrag in einer Maßnahme so, dass beide Seiten ihre jeweiligen Ziele kostengünstiger, wirksamer und schneller erreichen?
3. Subsidiarität
Würde das Unternehmen die Maßnahme auch ohne Förderung durchführen?
4. Wettbewerbsneutralität
Sind die angewandten Verfahren transparent, die Maßnahmen allen in Frage kommenden Unternehmen bekanntgemacht worden? Erfolgt die Auswahl der Unternehmen/ Projekte nach einheitlichen Kriterien?
5. Eigenbeitrag des deutschen Unternehmens
Leistet das Unternehmen einen signifikanten finanziellen/personellen Eigenbeitrag?

Ob die Hoffnungen, die die deutsche Entwicklungszusammenarbeit gegenwärtig an das PPP-Konzept knüpft, sich als berechtigt oder als trügerisch erweisen, hängt wesentlich davon ab, wie konsequent mit diesen (ohne Frage interpretationsfähigen) Kriterien umgegangen wird. Entscheidend ist aber auch die Lernfähigkeit des BMZ im Hinblick auf die entwicklungspolitischen Ergebnisse des laufenden Pilotprogramms und seine Fähigkeit, die notwendigen praktischen Konsequenzen zu ziehen und in den Vorfeldorganisationen durchzusetzen.

Nur wer sich am Ende der Pilotphase die einzelnen konkreten PPP-Maßnahmen ansieht, wird feststellen können, ob es den Durchführungsorganisationen in der Praxis wirklich möglich ist, diese fünf Kriterien zu realisieren. Die Vermeidung von Subventions-Mitnahmen durch die Unternehmen oder die Wettbewerbsneutralität der Maßnahmen bei uns und in den Partnerländern sind leicht formulierte, aber nur schwer umsetzbare Bedingungen. Darüber hinaus ist gegenwärtig noch nicht absehbar, ob und wie gut es gelingen wird, zu vordefinierten entwicklungspolitischen Zielen Partner aus der deutschen Wirtschaft zu finden, da das auch weiterhin unantastbare "Antragsprinzip" eine aktive Projektfindungsstrategie ausschließt: Man muss nehmen, was sich anbietet. Trotz der beeindruckenden Zahlen, die von den Durchführungsorganisationen genannt werden, scheint es gegenwärtig durchaus nicht klar, wie groß das Interesse der Wirtschaft an einer Kooperation mit staatlichen Entwicklungseinrichtungen ist, die den Namen "Entwicklungspartnerschaft" wirklich verdient.

1) Heidemarie Wieczorek-Zeul, in diesem Heft, S. 36-37

2) Uwe Höring: Public/Private Partnership - (Nur) ein neues Instrument oder eine neue Epoche der Entwicklungspolitik? in: Peripherie 18.1998, S. 6 ff.

3) Wolfgang Gerstelberger: Public-Private Partnership als Teil der Verwaltungsreform, in: AG für wirtschaftliche Verwaltung - Informationen 2/1999, S. 5 / Rolf-Roger Höppner: PPP in der Entwicklungszusammenarbeit, ebd., 4 und 5 /1999

4) BMZ: Privatwirtschaftsförderung in den Partnerländern des BMZ. Sektorübergreifendes Konzept. Bonn 1996

5) Andreas Förster, Peter Wolf: Öffentlich-private Partnerschaft in der Zusammenarbeit mit dynamischen Entwicklungsländern. Berlin, DIE 1997

6) Hierzu Detlev Radke: Wirtschaftliche und entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern. Berlin, DIE 1996