Im Mai 2000 veröffentlichte die Bundesarbeitsgemeinschaft Nord-Süd-Politik von Bündnis 90 / Die Grünen ein "Einstiegspapier in eine Reform der entwicklungspolitischen Institutionen". In dem Papier ging es nicht um eine Kritik der Zielsetzung der deutschen Entwicklungspolitik; mit dieser, wie sie in den letzten zwei Jahren neu definiert wurde, erklärten sich die Autoren weitgehend einverstanden. Vielmehr konstatierten sie, dass die bestehenden Organisationsformen wenig geeignet seien, die politischen Ziele umzusetzen, und deswegen einer Reform von
Grund auf bedürften. Das Papier hat zu erregten Diskussionen geführt, die von zahlreichen Missverständnissen begleitet waren. Dazu nehmen die drei Autoren des Papiers hier Stellung.
Der politische Impuls, der zu dem inzwischen vieldiskutierten "Einstiegspapier" von Bündnis 90 / Die Grünen geführt hat, war die Unzufriedenheit etlicher Mitarbeiter in GTZ und KfW, im DED, der CDG und im BMZ selbst mit dem ererbten Zustand der entwicklungspolitischen Einrichtungen. Der Reformstau im Apparat führte bald nach den Bundestagswahlen 1998 zu einem Diskussionsprozess, der über zwei Fachtagungen in der Heinrich-Böll-Stiftung und in Abstimmung mit dem an Nord-Süd-Fragen arbeitenden Teil der bündnisgrünen Bundestagsfraktion zu dem genannten Papier führte. Historisch baut das Dokument auf mehreren Reformpapieren auf, die z. T. schon vor Jahren im Umkreis des BMZ geschrieben wurden.
Das Papier deckt nicht den Gesamtbereich der notwendigen Neuordnung von Entwicklungspolitik ab, sondern behandelt "nur" die Organisation der bilateralen EZ, im Wesentlichen der staatlichen. Das liegt nicht daran, dass die Verfasser Organisations- und Verfahrensfragen so spannend finden. Dahinter steckt die gewachsene Überzeugung, dass ohne eine rasche, gründliche Neuordnung der Institutionen und Verfahren die von der Bundesregierung gewollte Umorientierung kaum machbar ist, d. h. weitgehend ein politisches Plakat bleiben wird. Es ist eher erstaunlich, was in zwei Jahren rotgrünem BMZ trotz der Beharrungskräfte des Apparats möglich war, bedenkt man etwa die führende Rolle bei der HIPC-Initiative.
Das Papier umfasst drei Komplexe: Umgang mit dem Thema Globale Strukturpolitik, Konzentration auf Schwerpunktländer, Konzentration und Verschlankung im institutionellen Gefüge.
Die Auseinandersetzung mit dem Papier wurde auf einem Fachgespräch der AG Nord-Süd der Bundestagsfraktion von Bündnis 90 / Die Grünen am 27. 10. 2000 im Berliner Reichstag öffentlich ausgetragen. Diese Zeitschrift berichtete darüber (E+Z 2000:12, S. 361).
Die mündlichen und schriftlichen Reaktionen konnten unterschiedlicher kaum sein. Die zahlreichen offiziellen Stellungnahmen warteten mit höflicher Reverenz für einige Vorschläge auf, denen man schlecht widersprechen kann. So wird der Vorschlag einer besseren öffentlichen Vertretung des Politikfeldes EZ durch einen Nationalen Entwicklungsrat überwiegend begrüßt. Die Vorschläge zur Länderkonzentration im "Einstiegspapier" hatten ohnehin dem BMZ vorgelegen, bevor die einschlägige Konzeption des Hauses verabschiedet wurde. Sie sind darin allerdings nur halbherzig aufgenommen worden. Vielen erscheint die Konzentration auf Schwerpunktländer nun eher als Sparmaßnahme, nicht als Zugewinn an Glaubwürdigkeit der EZ durch die Beschränkung auf die Länder, in denen man etwas bewirken kann, weil Transparenz und Entwicklungsorientierung vorherrschen. Aber selbstverständlich geht die Reform in die Richtung, für die auch das "Einstiegspapier" plädiert.
Da das Papier nicht im luftleeren Raum entstanden ist, verwundert nicht, dass die Bundesregierung dabei ist, zwei wichtige Entscheidungen umzusetzen, die direkt auch hier befürwortet werden: die Zusammenführung von KfW und DEG einerseits, von CDG und DSE andererseits.
Ansonsten waren die offiziellen Repliken auf das Papier eher von folgendem Duktus:
1. Was neu ist im Einstiegspapier, ist falsch.
2. Was nicht falsch ist, ist schon auf dem Weg.
3. Was nicht auf dem Weg ist, geht nicht.
4. Öffentlich darüber reden kommt schon gar nicht in Frage.
Auch im BMZ ist hier und dort offenbar nicht recht verstanden worden, dass das Dokument seine Stärkung bezweckt und nicht Teil eines raffinierten Manövers zu seiner Entmachtung ist.
Demgegenüber haben viele Mitarbeiter in EZ-Einrichtungen bis hinauf auf die Führungsebene geradezu enthusiastisch reagiert; einige haben gesagt, die Vorschläge gingen längst nicht weit genug. Die Zustimmung bezieht sich ziemlich genau auf die Punkte, die auch nach dem Verständnis der Grünen Arbeitsgruppe im Zentrum stehen:
- Politikformulierung zu den großen Fragen internationaler Strukturpolitik mit Entwicklungsbezug (Armutsstrategien, Entschuldung und Strukturanpassung; Umwelt und Entwicklung; Entwicklungsländer im Welthandel; Internationale Finanzarchitektur und Entwicklungsfinanzierung; Konfliktbewältigung und Krisenprävention) ist eine Aufgabe, die in den gegenwärtigen Strukturen der deutschen EZ nur mit großer Mühe bewältigt werden kann. Wie man das eigene Vorfeld so mobilisiert, dass sich das Entwicklungsministerium zu globalen Fragen international an führender Stelle positionieren kann, das kann man eher von den Briten - sprich: vom DfID - lernen.
- Den Mühen der politischen Strategiebildung korrespondiert die Dominanz der Projekthilfe im EZ-Alltag. Entwicklungszusammenarbeit besteht aber nicht nur aus Projekten. An die Stelle der "Projektitis" muss eine neue Dreigliederung treten: Strukturpolitik - Programme - Projekte.
- Die feinen Unterschiede von "Technischer Zusammenarbeit", "Personeller Zusammenarbeit" und "Finanzieller Zusammenarbeit" sind keinem unbefangen denkenden Sterblichen plausibel zu machen. Die Frage der Arbeitsteiligkeit in den deutschen EZ-Einrichtungen muss daher grundsätzlich neu gestellt werden. Redundanzen und Doppelarbeit müssen rigoros abgebaut werden.
Auf die Kritik zu den beiden ersten Punkten zu antworten ist schwierig, da sie in zwei völlig konträre Richtungen geht. Einige sagen, gerade die Projekte seien das, was die EZ an Handfestem vorzuzeigen habe. Schon wird "Globalitis" zur Retourkutsche auf den "Projektitis"-Vorhalt. Andere behaupten, der Übergang von Projekten auf Programme sei längst vollzogen, die "Projektitis"-Kritik sei ein alter Hut. Höchstens eine der Kritiken kann stimmen. Nach unserer Beobachtung stimmt keine von beiden.
Gerade in einem neuen Zusammenspiel von Einzelvorhaben und Strukturpolitik können Probleme angegangen werden, die bisher in den "Rahmenbedingungen" versteckt waren und zum Misserfolg vieler Projekte beitrugen. Auch der Übergang auf breitere Programmansätze ist in der EZ kaum eingeleitet. In ganz Afrika beteiligt sich die deutsche Entwicklungshilfe im vollen Sinne an einem einzigen Sektorprogramm, was noch der Entscheidung der Ministerin bedurfte. Andere Programmansätze wie die Strukturhilfen der FZ sind rückläufig. Die extrem kleinteiligen Verfahren der Projektvereinbarungen zwischen BMZ, Vorfeldeinrichtungen und Partnern absorbieren unverhältnismäßig viel Arbeitskraft auf allen Ebenen. Mit dem Vorschlag einer neuen Trinität von Strukturpolitik, Programmen und Projekten rennt die Autorengruppe also wahrlich keine offenen Türen ein.
In Bezug auf die Einrichtungen der heutigen "FZ" und "TZ" wird in dem Grünen Papier eine Bündelung im Bereich der harten, auf Rentabilität orientierten Entwicklungsbanken einerseits, im Bereich der weichen, nichtmarktwirtschaftlichen Zusammenarbeit andererseits gefordert. Die erstere Aufgabe ist nicht erledigt, aber die Bundesregierung eröffnet mit dem Verkauf der DEG an die Kreditanstalt den Einstieg. Von einheitlichen Umweltstandards für beide Banken ist auf dem Berliner Fachgespräch zum erstenmal öffentlich die Rede gewesen.
Unerledigt ist noch der größte Block der Reform, der Nichtbanken-Bereich. Die Kreditanstalt hat in Diskussionen um das Papier ihre eigene "FZ"-Kernfunktion interessanterweise so definiert: Stärkung der Leistungsfähigkeit staatlicher Institutionen in Entwicklungsländern. Das grenzt ihren Arbeitsbereich zwar zuverlässig gegenüber der Privatwirtschaftsförderung ab, klingt aber verdächtig ähnlich wie die Aufgabe der "TZ", "das Leistungsvermögen von Menschen oder Organisationen zu stärken". Mit den Autoren des Papiers bezweifeln viele die Sinnhaftigkeit getrennter Institutionen mit zwei Regionalstrukturen, zwei Grundsatzabteilungen, zwei Fachabteilungen, aber auch zwei ziemlich unterschiedlichen Alltagsphilosophien, die Kooperationsvorhaben von "TZ" und "FZ" oft zur Qual machen.
Aus Grüner Perspektive enthält das Einstiegspapier zu wenig Positives über die Rolle der Nichtregierungsorganisationen (NRO). Das erklärt sich aus der Entstehung des Dokuments, nicht aus dem "etatistischen Grundverständnis", wie die fünf nichtstaatlichen Entwicklungsdienste in ihrer gemeinsamen Stellungnahme vermuten. Das Papier nimmt eingehend Stellung zur Rolle und Funktion der Entwicklungsdienste, sowohl der staatlichen wie der nichtstaatlichen. Aus den Reaktionen darauf wird deutlich, dass die Dienste, in Sonderheit der DED, wirklich ein ernstes Vermittlungsproblem haben. Dabei geht es hauptsächlich um zwei Aspekte.
Erstens: Das Papier erklärt, der klassische "Freiwillige" im Sinne des Entwicklungshelfer-Gesetzes existiere schon lange nicht mehr. Aus der Professionalisierung sollten Konsequenzen gezogen werden. Die Entwicklungsdienste erwidern, Professionalisierung bedeute nicht, dass Fachkräfte in der "PZ" als Lebensberuf tätig sind, zeitliche Befristung sei wesentlich. So aber wird Personaleinsatz auch in der "TZ", bei CIM und ohnehin in den Begleitmaßnahmen der "FZ" gesehen. Der klassische deutsche Langzeit-Experte ist kein Produkt mit großen Wachstumschancen. Was also ist der Unterschied zum DED'ler oder DÜ'ler ?
Zweitens: Das Papier unterstelle, so der DED, "dass eine einheitliche staatliche Entsendeorganisation per se effizienter sei als eine Vielfalt spezialisierter, aber komplementär zusammenwirkender Organisationen." Das unterstellt das Papier nicht, doch die Kriterien der Spezialisierung sind für uns verschwommen oder schlicht unbekannt. Alle Häuser, ohne Ausnahme, werben mit den gleichen Stärken. "Trägerstrukturen zu fördern, Organisationsentwicklung voranzubringen und personelle Ressourcen auf lokaler und nationaler Ebene zu erschließen" (AGEH et al.), das würde nicht nur der DED, sondern allemal die GTZ und noch manch anderer für sich in Anspruch nehmen. In dieser Situation müssen sich auch die nichtstaatlichen Entwicklungsdienste die Frage nach den Kriterien von Mittelzuweisung und Trägerwahl gefallen lassen, nicht nur weil sie Steuergelder einsetzen. Sind es andere Fristigkeiten, die Art der Partner vor Ort, die Art der Maßnahmen, die Länderauswahl? Die Gruppierung, die das "Einstiegspapier" trägt, befürwortet sicher eine wachsende Rolle der nichtstaatlichen Dienste in wichtigen Bereichen, im Verhältnis zu nationalen wie multilateralen Behörden. Das gilt für advocacy-Funktionen und für die Inlandsarbeit, insbesondere für die Mobilisierung internationaler Solidarität. Ebenfalls konsensfähig sein sollte, dass Nichtregierungsorganisationen eine spezielle Eignung für die Arbeit in Ländern und Bereichen haben, die sich für die staatlichen Großorganisationen nicht eignen. Insoweit sind die Schwerpunktländer-Kriterien des BMZ auf NROs nicht anwendbar.
Im Verfolg dieses Arguments sollten die sechs Entwicklungsdienste und andere NROs der Debatte den Dienst erweisen, ihre Auseinandersetzung mit dem "Einstiegspapier" und die gleichzeitige Kritik von VENRO an der Länderschwerpunktbildung des BMZ politisch kohärent zu machen, und ihre Spezialisierung klären. Hier sind auch alle anderen gefragt, denn aus den fast deckungsgleichen Angeboten der EZ-Einrichtungen folgt nicht die Sinnhaftigkeit einer einzigen Durchführungsorganisation des Bundes. Sagen wir es noch etwas direkter: Konzentration zwischen "TZ" und "FZ" muss sein, aber eine Art Super-GTZ als Resultat einer Welle von feindlichen Übernahmen auf Weisung des Anteilseigners kann niemand wollen. Sie würde die möglichen Spezialisierungs-Gewinne verschenken. Wenn das so ist, dann muss aber offen über die Kriterien einer neuen, veränderten Arbeitsteilung in einer pluralen Institutionen-Landschaft gesprochen werden.
Die jüngsten Entwicklungen in der multilateralen Hilfe - die Debatte über die Zukunft von Weltbank und Währungsfonds, die Gründung von Europe Aid - bündeln Probleme, die das Einstiegspapier anspricht, wie mit dem Brennglas. Gerade die Aussicht auf eine neue Superbehörde in Brüssel erzeugt mehr Schrecken als Zuversicht. Die Bedeutung der deutschen öffentlichen Einrichtungen der Entwicklungshilfe zu verteidigen - wie es die Ministerin zurecht tut - heißt daher auch, ihre spezifische Rolle genauer zu definieren, als das in der Vergangenheit der Fall war. Das wird im Schlussteil des "Einstiegspapiers" für das Verhältnis zur EU skizziert und ist weitgehend unwidersprochen geblieben: die Perspektive soll nicht eine von internationalen Behörden in Brüssel, Washington und New York sein, denen nur noch nationale Consulting-Unternehmen zuarbeiten dürfen. Internationale und nationale öffentliche Einrichtungen sollen ihre jeweilige Rolle nach den komparativen Vorteilen definieren und Raum für unabhängige nichtstaatliche Träger lassen.
Die Bundesarbeitsgemeinschaft Nord-Süd-Politik und die Bundestagsabgeordneten von Bündnis 90 / Die Grünen werden die Arbeit an dem Thema fortsetzen. Sie werden nun in einer zweiten Stufe versuchen, das Thema für die Gesamtpartei bzw. -fraktion so aufzubereiten, dass es politisch von der Exotik verliert, die ihm auch in dieser Partei trotz ihrer langen Tradition internationaler Solidarität anhaftet.
