E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 2, Februar 2002,
S. 40-41)
Die zunehmende Bedeutung der Zivilgesellschaft in Lateinamerika
Ecuador als Beispiel
Hans-Ulrich Bünger
In Ecuador wie in anderen Ländern Lateinamerikas nimmt die Bedeutung der Zivilgesellschaft zu. Die Schwäche der zivilgesellschaftlichen Organisationen liegt heute noch in ihrer Zersplitterung, also darin, dass die einzelnen Organisationen häufig einander widersprechende Partikular-interessen vertreten, aber auch darin, dass mit der Finanzierung von außen möglicherweise falsche Zielrichtungen vorgegeben werden. Stark sind sie, wenn sie sich verbünden und für ein gemeinsames Ziel kämpfen.
Hans-Ulrich Bünger beschreibt, welche Erfolge die Zivilgesellschaft in Ecuador errungen hat, im Kampf für Menschenrechte und Bürgerpartizipation, vor allem für die Rechte der indigenen Bevölkerung
In Ecuador - wie in anderen Staaten Lateinamerikas - ist das Aufkommen einer immer stärker werdenden Zivilgesellschaft zu beobachten, das in direkter Relation steht zur Schwächung des Staates und der ihn traditionell tragenden Kräfte (insbesondere der Parteien). Man kann darüber streiten, was hierbei Ursache und was Wirkung ist. Fest steht jedenfalls, dass der Weg zu dem von neoliberalen Ideologen angestrebten Nachtwächterstaat erst durch das Aufkommen und Anwachsen der Nichtregierungsorganisationen (NROs) gangbar wurde.
Zwar sind die in den NROs aktiven Kräfte mehrheitlich keine Anhänger neoliberaler Wirtschaftschaftpolitik, verstehen sich vielmehr meist als deren Gegner; sie müssen jedoch stets die Gefahr im Auge behalten, zu Handlangern ebendieser Politik zu werden. Eines der Hauptprobleme der Organisationen der Zivilgesellschaft ist
ihre Zersplitterung, womit sie ungewollt den neoliberalen Wirtschaftsinteressen mit ihrer Devise "Teile und herrsche!" in die Hände spielen. Andere Probleme sind
die Tatsache, dass sie häufig Partikularinteressen vertreten, der vielfach geäußerte Zweifel an ihrer demokratischen Legitimation und die Frage, inwiefern Geldgeber - sinnigerweise oft die Regierung oder internationale Organisationen - nach dem Motto "Wer zahlt, schafft an" auch die Politik der NROs bestimmen.
Dennoch können NROs eine wichtige Rolle bei der subsidiären Wahrnehmung von eigentlich staatlichen Aufgaben und bei der Kontrolle der Regierung und des Marktes spielen. Damit können sie einen wichtigen Beitrag zur Modernisierung der Gesellschaft leisten - bei Themen wie Dezentralisierung, stärkere Bürgerbeteiligung, Suche nach Konsenslösungen und Korruptionsbekämpfung ebenso wie bei der Lösung konkreter Fragen (Gender, Umwelt, Menschenrechte, Förderung von Kleinbauern und dergleichen).
Erfreulich ist, dass sich in Ecuador in vielen Fällen ein Vertrauensverhältnis zwischen staatlichen Stellen und NROs herausgebildet hat und erstere oft dankbar das Angebot von NROs annehmen, in Delegation eigentliche Aufgaben des Staates wahrzunehmen, z. B. bei der Einrichtung von Frauenhäusern. Die NROs haben hier eine Stärke erreicht, die sie zu sozialen Akteuren gemacht hat, die von der Politik im engeren Sinne, also dem Staat bzw. der jeweiligen Regierung, nicht mehr vernachlässigt werden können. Worin diese Stärke der NROs besteht, soll nachfolgend an einigen Beispielen dargestellt werden.
Am 16. April 1998 errangen Teile der Zivilgesellschaft in Ecuador einen ihrer bedeutendsten Siege in diesem Jahrzehnt: Nach einem fünftägigen Streik der Campesino- und Indígenabewegung - mit dem die wichtigsten Straßen des Landes blockiert wurden - brach die konservative Mehrheit in der Verfassunggebenden Nationalversammlung auseinander und scheiterte mit ihrem Vorhaben, dem öffentlichen System der Sozialen Sicherheit den Todesstoß zu versetzen. Geplant war - wie es euphemistisch hieß - die "Öffnung" des Systems der Sozialen Sicherheit für Privatanbieter, d. h. die Benutzer sollten entscheiden können, ob sie sich öffentlich oder privat versichern wollen. Das hätte dazu geführt, dass die, die es sich leisten können, die öffentliche Sozialversicherung verlassen und sich für eine private Versicherung entschieden hätten, so dass in der öffentlichen Versicherung nur noch Personen mit geringem Beitragsaufkommen geblieben wären, mit der Folge, dass die öffentliche Versicherung, die ohnehin schon unter erheblichen finanziellen Problemen leidet, zusammengebrochen wäre. Die Solidarität zwischen Einkommensschwächeren und Einkommensstärkeren wäre dahin gewesen. Der nun stattdessen verabschiedete Verfassungsartikel sieht vor, dass die Mitgliedschaft in der öffentlichen Versicherung weiterhin obligatorisch, jedoch der Abschluss komplementärer Zusatzversicherungen freigestellt ist - eine wahrhaft salomonische Lösung, die lediglich nicht den Kapitalverwertungsinteressen der Versicherungen entspricht.
Interessant war, dass einige von der
Interamerikanischen Entwicklungsbank (BID) finanzierte NROs ganz im Sinne des Geldgebers eine Kampagne zur Durchsetzung der neoliberalen Lösung inszeniert hatten. Die Lehre aus diesem Fall ist, dass es auf die Bildung und Stärkung großer, schlagkräftiger populärer Organisationen (wie Gewerkschaften, Landarbeiter und Indígenas usw.) ankommt. Dies gilt vor allem für solche Fragen, die im Zusammenhang mit dem Verteilungskampf in Gesellschaften stehen, die durch eine immer weiter zunehmende, oft dramatische Verteilungsungerechtigkeit charakterisiert sind.
Im Februar 1997 wurde nach nur sechsmonatiger Amtszeit der korrupte Präsident Abdalá Bucaram abgesetzt - aufgrund des Drucks fast der gesamten ecuadorianischen Gesellschaft. Eine solche Mobilisierung breitester Volksschichten, angeführt durch die sozialen Bewegungen, insbesondere die Gewerkschaften, die Indígenas und die Frauen, hatte es zuvor in der ecuadorianischen Geschichte nicht gegeben. Die Absetzung Bucarams war ein gewaltiger Erfolg der Zivilgesellschaft, der Gewerkschaften, der Indígena-, Frauen-, Menschenrechts- und Umweltorganisationen und der ganzen Vielzahl von NROs, die alle zur Mobilisierung beigetragen hatten. Dennoch wäre der Erfolg keineswegs sicher gewesen, wenn sich nicht auch die wirtschaftlich einflussreichen Kräfte des Landes (und das Militär) hinter die Forderung nach Abtritt Bucarams gestellt hätten.
Zum großen Kummer vor allem "linker" Gruppen der Zivilgesellschaft nahm dann allerdings das alte Establishment sogleich wieder das Heft in die Hand und besetzte den Präsidentenposten interimistisch mit einem seiner Vertreter. Vom Erfolg der Absetzung Bucarams berauscht, zerfiel die Volksbewegung und jeder kochte wieder sein eigenes Süppchen. Die Lehre hieraus ist: Sich keinen falschen Illusionen hingeben, die Kräfteverhältnisse realistisch einschätzen, die Zusammenarbeit suchen (Netze), Abgehen von der Verteidigung von Partikularinteressen, die den Interessen gerade unterer Bevölkerungsschichten entgegenstehen (etwa der Paralysierung öffentlicher Dienste ohne Angebot von Notdiensten) usw. Unter ähnlichen Umständen kommt es im Januar 2000 zur Amtsaufgabe von Präsident Mahuad.
Besonders erfreulich ist die Entwicklung im Bereich der Menschenrechtspolitik, zumindest, was die Theorie anbetrifft. Der konstante Druck der Menschenrechtsorganisationen hat Wirkung gezeitigt. Das Außenministerium hatte 1997 den Entwurf eines Nationalen Menschenrechtsplans vorgelegt und dazu die Menschenrechtsorganisationen um Vorschläge gebeten. Diese fanden den vom Ministerium erarbeiteten Plan höchst ungenügend. Auf Initiative des Lateinamerikanischen Instituts für Sozialforschung (ILDIS), das von der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) in Ecuador unterstützt wird, versammelten sich 38 Menschenrechtsorganisationen und erarbeiteten in mehreren Sitzungen einen Alternativplan, in den sie das, was aus ihrer Sicht im Regierungsplan gut war, einarbeiteten.
Das Ministerium reagierte außerordentlich positiv und ließ den Alternativplan im Ministerium vor einer breiten Öffentlichkeit, darunter dem Chef der ecuadorianischen Polizei, vorstellen. Es wurden noch kleinere Änderungen vorgenommen und der Plan wurde als Nationaler Plan für Menschenrechte verabschiedet. Er bindet alle staatlichen Institutionen. Danach wurden unter Federführung von ILDIS mit Unterstützung der UNESCO und unter Beteiligung von 550 Organisationen der Zivilgesellschaft operative Sektorpläne für konkrete Aktionen ausgearbeitet (Jugend, Frauen, Indígenas, usw.), um die Umsetzung des Plans voranzutreiben.
Dem ständigen Druck zahlreicher Organisationen ist es zu verdanken, dass der Kongress im April 1998 endlich auch die Konvention 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) über die Rechte der Indigenen Völker verabschiedet hat. Auf Bitten des Außenministers hatte ILDIS eine Studie über die Auswirkungen der Anwendung dieser Konvention in Ecuador in Auftrag gegeben, die starken Einfluss auf die Entscheidung hatte. Entsprechendes gilt für die Aufnahme zahlreicher Forderungen der Indígenas in die neue Verfassung. Auch hier wird es nun auf die Umsetzung in die Praxis ankommen.
Noch bessere Perspektiven hat die partizipative Mitarbeit von Organisationen der Zivilgesellschaft auf lokaler und regionaler Ebene, um so mehr als im Zuge der Dezentralisierung die Finanzausstattung der Gemeinden verbessert wurde und dadurch Möglichkeiten geschaffen wurden, ihrer Organisationsschwäche zu begegnen. Die positive Rolle zahlreicher NROs in der ländlichen Entwicklung kann kaum überschätzt werden. Öffentliche Umweltinitiativen gäbe es ohne den Druck von NROs wahrscheinlich überhaupt nicht.
Generell kann gesagt werden, dass die NROs von Programmen der Bewusstseinsbildung - die weiterhin zur Behebung der weitverbreiteten Ignoranz in politischen Dingen sehr wichtig ist - zur direkten Aktion übergegangen sind. Nicht zu unterschätzen sind in diesem Zusammenhang auch die radios populares, die u. a. stark vom Medienprojekt der FES gefördert werden.
Fazit: Dieser kurze Überblick zeigt, welch teilweise erheblichen Einfluss die Zivilgesellschaft und die NROs in Ecuador inzwischen haben. "Bürgerschaft" (ciudadanía) ist in Ecuador weiter entwickelt als in anderen Ländern Lateinamerikas. Zu unterscheiden ist aber zwischen "populären Bewegungen" (wie der "Koordinierungsstelle der sozialen Bewegungen", den Gewerkschaften, Indígena-, Frauen- und Ökologieorganisationen, und NROs, wobei die NROs die Aufgabe der Hilfestellung für erstere übernehmen - ein oft schwieriges Spannungsverhältnis.
Entscheidend ist die Stärkung von Großorganisationen: Nur diese können den Einfluss aufbringen, der den verstärkt auftretenden Verteilungsungerechtigkeiten entgegenzuwirken in der Lage ist. Um so ärgerlicher ist es daher, dass die Diffamierung von Großorganisationen wie Gewerkschaften und (in geringerem Maße) Indígenaverbänden in den NROs weit verbreitet ist, wobei die bei diesen vorhandenen Probleme hemmungslos übertrieben werden; so schüttet man das Kind mit dem Bade aus, statt einen konstruktiven Beitrag zur Stärkung dieser Organisationen zu leisten.
In der Indígena-Bewegung, die die stärkste Gruppierung der Zivilgesellschaft darstellt, gab es eine Tendenz, allein zu operieren und Allianzen mit anderen Organisationen abzulehnen. Ein Grund dafür liegt in schlechten Erfahrungen mit gemeinsamen Aktionen, bei denen die anderen Partner sich die Erfolge zuschrieben, die doch viel eher der Stärke der Indígena-Organisationen zu verdanken waren. Inzwischen ist jedoch die Einsicht gewachsen, dass Koalitionen zur Verbesserung des Durchsetzungspotentials wieder angestrebt werden sollten.
Darüber hinaus muss der falschen Alternative zwischen Parteien und "Bewegungen" entgegengewirkt werden. Eine Revitalisierung und Neuordnung der Parteien ist dringend erforderlich. Die besten Kräfte der Gesellschaft dürfen die Parteien nicht in den Händen der "Schlechten" lassen, sondern müssen sich darin engagieren. Schließlich werden wichtigste Entscheidungen für das Land im Parlament getroffen, wo nun einmal die Parteien den Ton angeben.
In den zurückliegenden Wahlen hat sich immer wieder gezeigt, dass nicht "Bewegungen", sondern Parteien die Wahlen gewinnen. Nie war z. B. der Antiparteiendiskurs so stark wie in der Wahlkampagne für die Verfassungsgebende Nationalversammlung 1998, an der sich auch 20 "movimientos" (Bewegungen) mit eigenen Kandidaten beteiligten - sämtlich erfolglos. Und selten hat das Wahlergebnis die Parteien als so stark ausgewiesen. Die Zersplitterung der "Zivilgesellschaft" kam der Rechten zugute, die sie in der Macht zu verewigen scheint.
Das Gebot der Stunde ist, die Parteien zu säubern, zu bessern, zu demokratisieren und zu modernisieren. Aufgabe der Bürger und der sozialen Bewegungen ist es dann, in kritischer Distanz und Autonomie auf die Parteien einzuwirken. Leider hat die konservative Mehrheit in der Verfassunggebenden Versammlung eine weitere Stärkung des Präsidentialismus durchgesetzt, obwohl doch dessen Übergewicht über das Parlament das Grundproblem der meisten lateinamerikanischen Demokratien darstellt.
Die repräsentative Demokratie hat weiterhin Vorteile vor der direkten Demokratie, von der die Indígena-Bewegung sich mehr zu versprechen scheint, da sie glaubt, über die normalen Kanäle der repräsentativen Demokratie den ihnen gebührenden Einfluss nicht geltend machen zu können. Das erscheint eigentlich sonderbar, denn sie hat im letzten Jahrzehnt unglaublich viel erreicht.
Die eigentliche Problematik der repräsentativen Demokratie (über Parteien und Parlament) liegt in Ecuador in der Tatsache begründet, dass weite Teile der verarmten Bevölkerung (ca. 75 % der Ecuadorianer leben unterhalb der Armutsschwelle), infolge des weit verbreiteten Klientelismus, aber auch infolge von simpler Ignoranz solchen Parteien ihre Stimme geben, die in der Praxis nicht die
Interessen der Armen vertreten, sondern die einer kleinen Minderheit. Da hilft nur Aufklärung.
Hans-Ulrich Bünger ist Vertreter der Friedrich-Ebert-Stiftung in Ecuador und Leiter des ILDIS.
E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit,
herausgegeben von der Deutschen Stiftung für internationale Entwicklung (DSE)
Redaktionsanschrift:
E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit, Postfach, D-60268 Frankfurt
|
