E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 2, Februar 2002, S. 56 - 57)

Entwicklungszusammenarbeit im Sicherheitssektor berührt den Kernbereich staatlicher Souveränität. Maßnahmen wie die Fortbildung von Polizisten werden daher in jeder Phase streng unter die Lupe genommen - sowohl von deutscher Seite als auch vom Partnerland. Voraussetzungen für den Erfolg sind ehrliche Bereitschaft zur Reform im Partnerland und Vertrauen in die durchführende Organisation. Heikle Themen wie demokratische und menschenrechtliche Standards können aus diplomatischer Rücksichtnahme häufig nicht auf der Tagesordnung stehen, sondern müssen im Programm "versteckt" werden. Diskutiert werden müssen sie freilich, denn ein wichtiges Ziel der Fortbildung von Polizisten ist es, deren Misstrauen gegenüber dem zivilen Sektor abzubauen.

Die Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung (DSE) hat ihre Programme zur Demokratieförderung, Rechtsstaatentwicklung und Good Governance immer auch als Beitrag zur Förderung von Stabilität und innerer Sicherheit in den Partnerländern verstanden. Vor allem in Ländern mit instabilen politischen Systemen, Wirtschaftskrisen und starken gesellschaftlichen Spannungen kann die Förderung einer demokratisch orientierten Verwaltung zu Konfliktprävention und mehr Sicherheit beitragen.

Darüber hinaus hat die DSE in den letzten Jahren zunehmend Fortbildungen für den Sicherheitssektor im engeren Sinne durchgeführt, z. B. für Führungskräfte und Schulungsoffiziere der chilenischen und der palästinensischen Polizei. Demokratisierung und Verrechtlichung polizeilicher Strukturen und Arbeitsweisen waren die Hauptziele dieser Zusammenarbeit, die in der zweiten Hälfte der 90er Jahre stattfand. In Chile ging es um die Integration von Führungskräften in einen bereits bestehenden, aber noch jungen demokratischen Rahmen, d. h. um die Änderung weit verbreiteter Einstellungen und Verhaltensweisen im Sicherheitssektor, die ihren Ursprung in der Pinochet-Ära hatten. Im Unterschied dazu müssen in den Palästinensischen Gebieten Demokratie und Staatlichkeit noch aufgebaut werden. Dazu kommt, dass sich die Gebiete in einem permanenten Krisenzustand befinden. Die Autonomiebehörde (Palestinian National Authority, PNA) arbeitet nach wie vor mit verschiedenen, in ihren Funktionen und Kompetenzen nicht eindeutig voneinander abgegrenzten Polizeidiensten.

Welche Erfahrungen hat die DSE mit den Kursen für Polizisten gemacht? Worin unterscheidet sich EZ im Sicherheitssektor von der Zusammenarbeit in anderen Sektoren?

EZ im Sicherheitssektor macht nur Sinn,
wenn der Partner die Reformen wünscht

Erste Voraussetzung für Programme im Sicherheitssektor ist - im Sinne der Konditionalität der deutschen EZ -, dass im Partnerland die Bereitschaft besteht, die Förderung von Demokratie, Menschenrechten und Good Governance allgemein und vor allem im Sicherheitssektor mitzutragen. Einen ersten Hinweis darauf, wie ernst es dem Partnerland mit einer effektiven Kooperation ist, liefert die Frage, auf wessen Initiative die Kooperation zustande gekommen ist. Beispiele dafür, dass reformerische Kräfte der Regierung oder der Polizei aus eigenem Entschluss die ersten Schritte in Richtung auf die deutsche Seite machen, sind eher selten. Aber es gibt sie: In Chile, das auf über fünfjährige Erfahrungen mit DSE-Kommunalprogrammen zurückblicken konnte, trat Mitte der 90er Jahre das Justizministerium an die deutsche Seite mit der Bitte heran, Fortbildungen für Polizeioffiziere und Angehörige der Justizverwaltung durchzuführen.

Die Regel ist aber, dass der Bereitschaft zur Zusammenarbeit im Sicherheitssektor externer wirtschaftlicher oder politischer Druck, sei es durch Nachbar- oder einzelne Geberländer, sei es durch die Staaten- oder Gebergemeinschaft insgesamt, zugrunde liegt. Die partnerschaftliche Zusammenarbeit erleichtert das nicht unbedingt: Unter Umständen besteht keine ernsthafte Bereitschaft zu Reformen, die Zusammenarbeit hat lediglich Alibi-Charakter und dient vor allem der Beruhigung der Geberseite.

Im Fall der Palästinensischen Gebiete hatte die DSE unmittelbar nach Unterzeichnung des Gaza-Jericho-Abkommens 1994 ein spezielles Programm zur Förderung der palästinensischen Selbstverwaltung gestartet. Seither wurden mehr als 700 palästinensische Fach- und Führungskräfte fortgebildet, davon etwa zwei Drittel aus der öffentlichen Verwaltung. Auf Initiative des Auswärtigen Amts (AA) und des Vertretungsbüros der Bundesrepublik Deutschland (damals in Jericho, jetzt in Ramallah) wurden bereits 1996 erste Überlegungen über ein Seminar für palästinensische Polizeioffiziere als Sondermaßnahme der Polizeilichen Ausstattungshilfe angestellt. In langwierigen Verhandlungen zwischen dem Vertretungsbüro, dem Ausbildungsleiter der palästinensischen Polizei und dem Polizeikoordinator im Büro des Sonderkoordinators der Vereinten Nationen (UNSCO) wurden 1996/97 Zielsetzung und Hauptthemen des Seminars abgestimmt. Danach trat das AA an die DSE mit der Bitte um Durchführung heran. Das zweiwöchige Seminar für 18 hochrangige Polizeioffiziere fand schließlich im Oktober 1998 bei der DSE in Berlin statt und enthielt Fachbesuche beim Bundesgrenzschutz in Frankfurt/Oder, bei der Polizei-Führungsakademie in Münster, beim Bundesinnenministerium in Bonn, dem Bundeskriminalamt in Wiesbaden und dem Polizeipräsidium in Frankfurt/Main.

Im Sicherheitssektor sind EZ-Organisationen
weniger frei als in anderen Bereichen

Voraussetzung für den Beginn von Fortbildungsprogrammen im Sicherheitssektor ist eine entsprechende Entscheidung der Bundesregierung. Sie beruht in der Regel auf komplexen entwicklungs-, aber auch außenpolitischen Überlegungen, die, wie im Falle der Palästinensischen Gebiete, auch den regionalen Kontext einbeziehen. Erst auf dieser Grundlage können EZ-Organisationen Projektvorschläge unterbreiten, während in der EZ in anderen Sektoren die Initiative durchaus auch von den Durchführungsorganisationen ausgehen kann. In Ländern mit hohem Krisenpotenzial und noch nicht entwickelten Partnerstrukturen muss die Zusammenarbeit ständig mit der deutschen Außenvertretung abgestimmt werden. Gleichzeitig sind inhaltliche Absprachen mit den relevanten Ressorts, vor allem dem Innenministerium, und deren nachgeordneten Einrichtungen (Bundesgrenzschutz, Bundeskriminalamt, Polizei-Führungsakademie u. a.) erforderlich.

Kooperation im Sicherheitssektor ist auf ein besonders intensives Vertrauensverhältnis zwischen den Beteiligten angewiesen. Allen bisherigen DSE-Seminaren im Sicherheitssektor gingen in den jeweiligen Ländern Maßnahmen zur allgemeinen Verwaltungsfortbildung voraus, in deren Verlauf Vertrauen aufgebaut werden konnte. Die frühzeitige Beteiligung aller für die Reform des Sicherheitssektors und für Aus- und Fortbildungsfragen zuständigen Einrichtungen im Partnerland ist eine Grundvoraussetzung für zuverlässige Partnerbeziehungen. Das bedeutet auch, dass die institutionelle Entwicklung im Partnerland kontinuierlich beobachtet werden muss - vor allem dann, wenn Zuständigkeitsfragen in der Anfangsphase der Kooperation noch offen bzw. relevante Institutionen nicht oder noch nicht fest etabliert sind. Dies gilt umso mehr in solchen Fällen, in denen die politische Organisation und institutionelle Gliederung des Sicherheitssektors unvollständig oder umstritten ist und Polizei und Militär politisch, rechtlich und institutionell nicht voneinander getrennt sind.

Der Aufbau solider Partnerschaften und Vertrauensverhältnisse ist im Sicherheitssektor grundsätzlich schwerer als in der allgemeinen Verwaltungskooperation. Das hat zum einen mit der Sensibilität der Aufgaben der Sicherheitsdienste und der Notwendigkeit zu tun, bestimmte Aspekte ihrer Arbeit der Geheimhaltung zu unterwerfen. Zum anderen können traditionelle Vorurteile bis hin zu Misstrauen zwischen polizeilichen und zivilen Einrichtungen die Zusammenarbeit insbesondere im internationalen Kontext erschweren.

Fortbildung im Sicherheitssektor erfordert Sensibilität bei der Zieldefinition, der Themenauswahl und der Methodik. Das fängt bei den Titeln der Veranstaltungen an und endet bei ihrer inhaltlichen und didaktischen Gestaltung. Fortbildungsziele wie "Demokratisierung der Polizei" und "Respektierung der Menschenrechte durch die Polizei" sollten nicht in den Seminartiteln erscheinen. Hier bieten sich abstraktere Formulierungen wie "Die Polizei im demokratischen Rechtsstaat" an. Das offizielle Fortbildungsziel kann in vielen Fällen nur als unverdächtiges "Kennenlernen des deutschen Polizeisystems" formuliert werden. Die Erfahrung zeigt aber, dass durch die Vorstellung der deutschen Modelle auch kritische und selbstkritische Diskussionen über heikle Themen wie "Eingriffbefugnisse", "Rechte des Bürgers", "Schusswaffengebrauch" oder Fragestellungen wie "Die Menschenwürde als Grundnorm der Berufsethik des Polizeidienstes" ausgelöst werden können - selbst in Gegenwart Deutscher. Allerdings hat sich die Einrichtung von Arbeitsgruppen ohne deutsche Beteiligung als hilfreich erwiesen für den offenen Umgang mit sensiblen Themen, da innerhalb der Gruppen in der Regel intensivere Diskussionen als im Plenum stattfinden. Wie sich solche Diskussionen auf die Polizeiarbeit vor Ort auswirken, ist natürlich eine andere Frage und hängt nicht nur von den Beamten ab. So ließ es die politische Lage im Nahen Osten in den letzten Jahren schlichtweg nicht zu, die von den Seminarteilnehmern erarbeiteten Reformvorschläge umzusetzen.

Nicht nur inhaltlich, auch methodisch müssen die Veranstaltungen durch ein ausgewogenes Verhältnis von Theorie und Praxis geprägt sein, denn Theorielastigkeit überfordert häufig "alte Praktiker". Besonders wichtig für die Zielgruppen im Sicherheitssektor ist der Erfahrungsaustausch mit deutschen Polizeibeamten und das Kennenlernen von Arbeitsabläufen in der Praxis, z. B. durch Besichtigung von Leitzentralen, Teilnahme an Einsätzen, Hospitation bei Dienststellen oder in Polizeischulen. Motiviert werden die Seminarteilnehmer auch durch praxisorientierte Plan- und Simulationsspiele oder Krisenstabsübungen. Insgesamt haben die DSE-Seminare mit chilenischen und palästinensischen Polizisten deutlich gemacht, dass die in der nichtpolizeilichen Verwaltungskooperation erworbenen konzeptionellen, inhaltlichen und didaktischen Erfahrungen für die Fortbildung im Sicherheitssektor genutzt werden können und genutzt werden sollten.

Die Teilnehmer lernen, dass nichtzivile
und zivile Einrichtungen kooperieren können

Ein zentraler Aspekt der EZ im Sicherheitssektor ist, dass sich die an einer Fortbildung teilnehmenden Partner davon überzeugen können, dass die Arbeitsteilung und Zusammenarbeit zwischen nichtzivilen und zivilen Institutionen bei der Reform des Sicherheitssektors notwendig und auch möglich ist. Sie erleben eine gleichberechtigte Kooperation, bei der die Federführung in den Händen einer zivilen Fortbildungseinrichtung liegt und zivile Dozenten zu Themen wie Verfassungsrecht referieren, während die technische Fachkompetenz für alle berufsspezifischen Fragen von der polizeilichen Seite, vom "Dozenten in Uniform" eingebracht wird. Diese Zusammenarbeit hat bei den bisherigen DSE-Seminaren gut funktioniert, was auf der Partnerseite die Einsicht gefördert hat, dass letztlich auch die Polizei eine zivile Einrichtung ist.

Die Arbeitsteilung zwischen zivilen und nichtzivilen Einrichtungen gibt zudem die Gewähr, dass bei der Fortbildung im Sicherheitssektor sowohl Sicherheitsfragen als auch entwicklungspolitische Kriterien berücksichtigt werden. Allein auf dieser Grundlage vermag die EZ im Sicherheitssektor ihren Beitrag zur Beseitigung von Krisenursachen und zur Erhöhung von Sicherheit zu leisten.