E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 02, Februar 1999, S. 39-41)

Als die Staaten der ehemaligen Sowjetunion unabhängig wurden, beschworen alle die Demokratie und den Primat der Zivilgesellschaft. Anfang der 90er Jahre wurden neue Verfassungen verabschiedet, die diesem Vorsatz dem Buchstaben nach Rechnung tragen. Tatsächlich aber sind bis heute in den Staaten des Kaukasus und Zentralasiens das Parteiengefüge und die Zivilgesellschaft schwach geblieben, überall herrschen starke, autokratische Präsidenten, die im Kontrast stehen zu schwachen Staatsverwaltungen.

Beim Zerfall der Sowjetunion beschworen die meisten der in ihre Unabhängigkeit eintretenden Unionsrepubliken Demokratie und Marktwirtschaft. Dieses Bekenntnis wurde nicht nur an der europäischen Westperipherie der Sowjetunion, zum Beispiel in der Ukraine, abgegeben, sondern auch in außereuropäischen Regionen des Vielvölkerreichs. Auch hier berief man sich auf das Konzept der "civil society". Doch wenn diese Zivilität sich dadurch definiert, daß sie die "Vielfalt begrüßt und als gesellschaftliche Kontrolle über diejenigen, die Macht ausüben, fungiert"1, dann standen ihr die meisten der historischen, politischen und gesellschaftlichen Voraussetzungen, mit denen diese Länder in die Unabhängigkeit eintraten, entgegen.

Sieben Jahre danach läßt sich feststellen: Trotz mannigfacher Veränderungen nach 1991 und trotz erheblicher Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern im Süden der GUS, etwa zwischen Armenien und Turkmenistan, kann kaum einer der hier behandelten Staaten - an der Elle westlicher Demokratiekriterien gemessen - als demokratisch bezeichnet werden.

Allerdings wurde in diesen sieben Jahren auch deutlich, daß die betreffenden Länder an dieser Elle nicht gemessen werden durften.

Nach einem Frühling demokratischer Illusionen in einer frühen Phase, in der man die bloße Negation kommunistischer Macht- strukturen mit Demokratisierung verwechselte, zeigte sich, daß für die sowjetischen Nachfolgestaaten im Kaukasus und in Zentralasien die Hauptaufgabe in der Konsolidierung ihrer inneren und äußeren Souveränität und Staatlichkeit angesichts mannigfacher Krisen- und Konfliktpotentiale bestand. Man mußte feststellen, daß sowjetische Nachfolgestaaten insgesamt, und besonders in diesen Regionen, kaum in der Lage sein konnten, enorme Transformationsaufgaben auf verschiedenen Ebenen gleichzeitig zu bewältigen - nämlich

1. die Festigung ihrer Souveränität bei starken, aus der sowjetischen Periode ererbten Abhängigkeitsverhältnissen und in den Grenzen von Staaten, die wie die ehemaligen Unionsrepubliken in Zentralasien keine historisch gewachsenen Nationalstaaten sind,

2. die Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit bei hohem Potential für soziale Konflikte für die im Umbruch befindlichen Gesellschaften und für ethnische Konflikte in Vielvölkerstaaten (nur Armenien ist ein ethnisch homogener Nationalstaat),

3. die Umwandlung des Wirtschaftssystems unter den Bedingungen einer dramatischen Wirtschaftskrise und

4. die Ersetzung kommunistischer Machtstrukturen durch demokratische Institutionen, die hier kaum an historische Traditionen anknüpfen können.

Unterschiedliche Voraussetzungen

Von den historischen Voraussetzungen her gab es für die Perspektive der Demokratisierung freilich Unterschiede zwischen den einzelnen Staaten. In Georgien und Armenien berief man sich auf demokratische Elemente in der eigenen Geschichte, besonders auf die kurze Periode staatlicher Unabhängigkeit zwischen 1918 und 1921, in der unter äußerst schwierigen Kriegs- und Nachkriegsbedingungen demokratische Strukturen aufgebaut worden waren. Auch Präsident Alijew beruft sich auf den "demokratischen aserbaidschanischen Nationalstaat" dieser Periode, obwohl sein eigener politischer Werdegang und seine Machtausübung als Präsident für eine ganz andere Tradition stehen. Georgien und Armenien gehörten auch zu denjenigen Sowjetrepubliken, in denen sich in der Bresch- new-Ära Ansätze von Demokratie- und Bürgerrechtsbewegungen herausgebildet hatten.

Die zentralasiatischen Staaten dagegen können sich historisch weder auf nationalstaatliche noch auf demokratische Traditionen berufen - es sei denn auf Traditionen der Stammesdemokratie, auf die Präsident Akajew in Kirgistan gelegentlich anspielt. Ihre gegenwärtige Machtstruktur ist stark von den Verhältnissen vorgeformt worden, die sich seit den sechziger Jahren unter sowjetischen Bedingungen herausgebildet hatten. Da waren in der konservativen Breschnew-Ära relativ eigenständige Herrschaftsgebilde in der Peripherie entstanden, in denen Erste Parteisekretäre von Unionsrepubliken in sehr langen Amtszeiten wie Landesfürsten regiert und ihre Herrschaft durch Patronage- und Klientelbeziehungen abgestützt hatten. Einige dieser "kommunistischen Khane" - die mehr Khane als Kommunisten im Sinne ideologischer Überzeugung waren - erfahren auch heute noch Verehrung, so der 1983 verstorbene langjährige Parteichef Raschidow in Usbekistan. Der Grund: Sie hatten eine gewisse Eigenständigkeit gegenüber Moskau bewiesen.

Skepsis gegenüber dem Demokratisierungsprozeß bedeutet jedoch nicht, jeglichen politischen Wandel in den sowjetischen Nachfolgestaaten in Abrede zu stellen. Zu den Ergebnissen solchen Wandels gehörten nach den Unabhängigkeitserklärungen ehemaliger Sowjetrepubliken die neuen Verfassungen, die Herausbildung neuer Staatsorgane, Elemente einer formellen (nicht realen) Gewaltenteilung wie die nachsowjetischen Parlamente und Verfassungsgerichte, die Bildung von "Parteien", die Durchführung formell "freier" Parlaments- und Präsidentschaftswahlen.

Nachsowjetische Verfassungen

Ein notwendiges Attribut unabhängiger Staatlichkeit waren neue Verfassungen, die an die Stelle der zuletzt 1977/78 verabschiedeten Verfassungen von Unionsrepubliken traten. Sie konstituierten Regierungssysteme, aus denen das Amt des Präsidenten durch seine Machtfülle herausragt, sprechen aber auch von politischen Werten wie Gewaltenteilung, Pluralismus und bürgerlichen Grundrechten und sind an solchen Stellen nach westlichen Vorbildern modelliert.

Die neuen Staaten in Zentralasien haben am frühesten ihre Verfassungen verabschiedet - Turkmenistan bereits im Mai 1992, Usbekistan im Dezember 1992, Kasachstan im Januar 1993, Kirgistan im Mai 1993. Lediglich Tadschikistan wurde durch Bürgerkrieg und nachfolgende innenpolitische Konflikte lange an der Verabschiedung einer neuen Verfassung gehindert.

Auch die transkaukasischen Staaten konnten ihre Verfassungen erst später verabschieden, nachdem kriegerische Konflikte wie die um Berg-Karabach und Abchasien durch Waffenstillstand in einen Status von "weder Krieg noch Frieden" überführt worden waren.

In Kasachstan und Kirgistan wurden die neuen Verfassungen bald novelliert, wurde per Referendum die politische Gewalt stärker als in den ersten Verfassungsvorlagen zur Präsidialexekutive hin verschoben. Die Verfassungen machten dort, wo sie sich an der "civil society" orientierten, normative Vorgaben, denen die tatsächliche politische Entwicklung nicht folgte. So weitete sich die Kluft zwischen dem liberalen Wortlaut einzelner Verfassungspassagen und den politischen Realitäten der Länder.

In Turkmenistan hatten bei der Verfassungsdiskussion im Parlament Abgeordnete den "fundamentalen Unterschied zur sowjetischen Republikverfassung" betont, z. B. was den Rechtsstatus des Individuums betrifft. Die neue Verfassung gewährt Grundrechte, von denen in der politischen Realität Turkmenistans überhaupt keine Rede sein kann, ganz ähnlich wie dies sowjetische Republik- und Unionsverfassungen getan hatten. Es gibt im neuen Turkmenistan nur eine Quelle politischer Meinung und Handlung, den Turkmenbaschi, das "Haupt der Turkmenen", der quasi als Monarch unter dem Präsidententitel regiert.

Die Verfassung Usbekistans fordert, daß sich "das gesellschaftliche Leben auf der Grundlage der Vielfalt politischer Institutionen, Ideologien und Meinungen" vollziehen solle. Auch hier wird ein Pluralismus als Grundwert postuliert, der in der politischen Praxis hingegen als Gefahr für die Stabilität eines jungen Nationalstaats in einer risikoreichen Übergangsperiode behandelt wird. Eine freie Bildung politischer Kräfte wurde verhindert bzw. von der Regierung kontrolliert und auf ihr genehme Parteien beschränkt. Kritik an der Regierung oder gar Opposition gegen das Regime wird als "politischer Extremismus" behandelt und mit polizeistaatlichen Mitteln verfolgt. Von Pressefreiheit kann keine Rede sein.

Weist man auf solche Demokratiedefizite hin, bekommt man zu hören, man unterschätze die Gefahren, denen der junge Nationalstaat ausgesetzt ist. "Bei uns würde das Prinzip der westlichen Demokratie mit seiner individualistischen Orientierung von den Interessen partikularer Kräfte wie Clan, Stamm und anderen okkupiert werden", so kommentierten 1994 Politologen in Taschkent den "usbekischen Weg zur Demokratie".

Zum Hauptlegitimationsargument für die strenge Präsidialautokratie und einen aufgeblähten Sicherheitsapparat wurde der Hinweis auf die Gefahr des von Süden her drohenden "islamischen Fundamentalismus". Unter den politischen Grundwerten erlangte Stabilität die eindeutige Priorität. Konfrontiert mit abschreckenden Beispielen für staatlichen Zerfall wie in Tadschikistan und Afghanistan, setzte der usbekische Präsident Karimow auf die Strategie einer autoritären Stabilitätswahrung, unterstellte den risikoreichen Prozeß wirtschaftlicher und politischer Reform einer rigiden staatlichen Kontrolle und nutzte dazu aus der sowjetischen Periode ererbte Machtstrukturen mit neuen ideologischen Vorzeichen. Seine in mehreren Schriften dargelegte Staatsphilosophie sucht die Balance zwischen Stabilität und kontrollierten Reformschritten. Von der internationalen Öffentlichkeit wurde diese Strategie kontrovers beurteilt: Einerseits wurden Stabilisierungserfolge gelobt, andererseits klagte man Taschkent schwerer Demokratiedefizite an.

Den Kontrast dazu bildete in Zentralasien zunächst das Nachbarland Kirgistan, in dem Verfassungsgeist und politische Entwicklung weniger stark auseinanderzudriften schienen. Im Westen wurde das Land plakativ als "Insel der Demokratie" in der Region dargestellt. Doch auch Kirgistan unter seinem als demokratisch und reformorientiert geltenden Präsidenten Akajew folgte dem Trend zur Präsidialautokratie. Auch Akajew regierte weitgehend unabhängig von Parlament und Regierung, traf seine Entscheidungen in einem engen Kreis von Beratern und einem "Sicherheitsrat" und schränkte in den letzten Jahren zunehmend die Pressefreiheit ein. Von seinen Amtskollegen in Kasachstan, Usbekistan und Turkmenistan unterschied er sich aber dadurch, daß er sich Neuwahlen stellte und einer Verlängerung seiner Amtszeit per Referendum entsagte.

Im Transkaukasus entspricht Aserbaidschan unter seinem Präsidenten Alijew weitgehend dem Modell der zentralasiatischen Präsidialautokratien. Dagegen ordnen sich Georgien und Armenien mit besonderem Nachdruck der politischen Kultur des Westens und aufgrund ihrer religions-und kulturgeschichtlichen Grundlagen Europa zu. In Georgien wurde die nachsowjetische demokratische Staatsbildung von schweren innenpolitischen Krisen und von Sezessionskonflikten mit den autonomen Landesteilen Abchasien und Süd-Ossetien überschattet. Trotz dieser enormen Belastungen konnte ein gewisses Maß an politischer Gewaltenteilung, Meinungsfreiheit und demokratischer Institutionenbildung erzielt werden. Armenien galt vor 1997 als größter Hoffnungsträger für Demokratisierung im Süden der GUS. Dann zeigten die von der Opposition heftig angefochtenen und auch von internationalen Beobachtern in Frage gestellten Präsidentenwahlen aber, daß auch hier die Voraussetzungen für eine funktionierende Demokratie noch nicht gewachsen waren.

Die Präsidenten als
"Väter der Nation"

Von allen politischen Institutionen wurde am gründlichsten die Gewalt des Präsidenten ausgebaut. In der gesamten GUS haben sich Regierungssysteme mit starker Präsidialgewalt etabliert, aber in den zentralasiatischen Staaten trat der Trend zur "Präsidialautokratie" am stärksten hervor. Der Präsident tritt in Usbekistan, Kasachstan oder Turkmenistan als der exklusive "nation-builder" und Entwicklungsstratege seines Landes auf, so daß nachsowjetische Staats- und Nationsbildung und der politische und wirtschaftliche Reformprozeß einen zutiefst paternalistischen Charakter erlangten. Bei Präsidentenwahlen ist von vornherein ausgemacht, daß es zu dem regierenden Staatsoberhaupt keine politische Alternative gibt.

Präsident Karimow legte seine Vorstellungen über den "usbekischen Weg zur Demokratie", der in der vorläufigen Suspendierung demokratischer Reformen besteht, in mehreren Büchern und Broschüren dar. Der kasachische Präsident Nasarbajew trat vor dem Parlament und in "Botschaften an die Nation" wiederholt mit langfristig angelegten Entwicklungsprojekten für sein Land hervor.

Im Oktober 1997 stellte er der Öffentlichkeit sein Regierungsprogramm mit dem Titel "Kasachstan 2030. Aufschwung, Sicherheit und ewiges Wohlergehen für alle Kasachstaner" vor, das unter dem Symbol des Schneeleoparden stehende Zukunftsprojekt eines Kasachstan, das sich nach dem Vorbild der asiatischen Tigerstaaten entwickelt und in dem politische und wirtschaftliche Stabilität und Frieden zwischen den Volksgruppen herrschen soll2. In seiner Jahresbotschaft an die Nation ein Jahr später mußte er allerdings einräumen, daß Kasachstan sich in einer tiefen Wirtschaftskrise befindet und erhebliche Demokratiedefizite aufweist. In dieser Botschaft vom Oktober 1998 stellte er ein "Programm für Demokratisierung und politische Reformen" vor, worin faire Wahlen, die Verbesserung und Vereinfachung von Bedingungen für die Kandidatur bei Parlamentswahlen, die Unterstützung für nationale und internationale NROs und die Intensivierung der politischen Rolle von Parteien angekündigt wurden. Die Bedingungen, unter denen dann die vorgezogenen, für den 10. Januar 1999 angesetzten Präsidentenwahlen vorbereitet wurden, ließen jedoch das genaue Gegenteil von der Versprechung "fairer Wahlen" erkennen.

Auffallend war der paternalistische Ton, in dem diese Jahresbotschaft abgefaßt war. Sie strotzte vor ich-bezogenen Aussagen des Präsidenten. "Solche Ich-Aussagen sind symptomatisch für ein Land, dessen Verfassung dem Präsidenten eine immense Machtfülle gewährt. Sie sind ebenso eine unfreiwillige Illustration für die Hilflosigkeit der Regierung und der rein dekorativen Funktion des Parlaments"3.

Schwache Staatsverwaltung

Die straffe Präsidialgewalt steht in Kontrast zu einer allgemein schwachen Staatsverwaltung. Das staatliche Gewaltmonopol wurde in Tadschikistan durch bewaffnete Oppositionsgruppen und "warlords", in Georgien zeitweise durch Privatmilizen und paramilitärische Gruppen durchlöchert. Auf fiskalischer Ebene zeigt sich die Begrenzung staatlicher Gewalt in dem extrem niedrigen Steueraufkommen, unter dem die meisten GUS-Staaten leiden.

Für die Mehrzahl der hier behandelten Staaten ist ein hohes Maß an Korruption zu verzeichnen, das "governance" und "civil society" empfindlich einschränkt. Zusammen mit den immer noch überdimensionierten, aus sowjetischer Zeit ererbten bürokratischen Apparaten schränkt diese Korruption auch die Reformperspektiven ein. Die Reformimpulse aus den Präsidentenpalästen versickern oft im Gestrüpp der Staatsverwaltung. So beklagen zum Beispiel ausländische Investoren in Kasachstan die Diskrepanz zwischen der Reformorientiertheit Nasarbajews und der Reformresistenz der lokalen Verwaltungen.

Politik in Zentralasien wird zudem von einer Tradition der Patronage- und Klientelbeziehungen, von Clan-Loyalitäten mitbestimmt. Sie geben dem Individuum im gesellschaftlichen und politischen Leben einen Rückhalt, den eine allenfalls rudimentäre Rechtssicherheit noch nicht zu vermitteln vermag, und sie haben in den stürmischen Zeiten nach dem Zerfall der Sowjetunion, als gewohnte soziale Sicherungssysteme zerbrachen, an gesellschaftlicher und psychologischer Bedeutung noch zugenommen.

Zersplitterung von Opposition
und Parteienlandschaft

Der Personalisierung der politischen Führung steht ein ähnlicher Zug bei der Bildung von Opposition gegenüber - sofern solche sich gegenüber der Allgewalt der Präsidialexekutive überhaupt bilden konnte. Beim Übergang in die Eigenstaatlichkeit war es auch in zentralasiatischen Sowjetrepubliken (mit Ausnahme Turkmenistans) zur Bildung "informeller Bewegungen" und "parteiförmiger" Organisationen gekommen. Zur Kommunistischen Partei alternative Organisationen entstanden hier am frühesten in Kasachstan.

Bald stellte sich aber heraus, daß der Begriff der "Partei" im westlichen Verständnis des Wortes auf diese Gruppierungen kaum anwendbar war. Auch dort, wo sich "Parteien"-bildung unter relativ liberalen Bedingungen wie in Kirgistan vollziehen konnte, waren die diesbezüglichen politischen Kräfte nur schwach organisiert, in der Gesellschaft kaum verwurzelt, oft nur an ihren Führern und kaum an einem Programm für die Bevölkerung erkennbar. Die Parteienlandschaften ordneten sich bei bevorstehenden Parlamentswahlen jedesmal neu, wiesen kaum Kontinuität auf. Im kleinsten sowjetischen Nachfolgestaat, in Armenien, existieren gegenwärtig mehr als 30 Parteien.

Die Regierungs- und Präsidentenparteien waren mitunter die Nachfolgeparteien der alten KP - so die Demokratische Partei Turkmenistans und die Volksdemokratische Partei Usbekistans. Gesetze über Parteibildung gewähren der Regierung Möglichkeiten zur Unterbindung von organisierter Opposition, zum Beispiel durch rechtliche Vorbehalte gegen ethnischen oder religiösen Extremismus. Diese Vorbehalte sind in der Situation, in denen sich die jungen Staaten gegenwärtig befinden, zwar keineswegs aus der Luft gegriffen, sind aber auch nicht gegen willkürliche Auslegung und Handhabung gefeit.

Bewaffnete Opposition gegen die Regierung bildete sich 1991-92 in Tadschikistan aus verschiedenen ideologischen Strömungen, darunter maßgeblich islamistische Kräfte, und aus regionalen Interessengruppen, die bei der Machtverteilung in sowjetischer Zeit benachteiligt worden waren. Diese Entwicklung trug wesentlich dazu bei, daß der Begriff "Opposition" in den Nachbarländern in die Nähe von "Extremismus" gerückt wurde.

Fazit

Autoritären Staatsführern wie Islam Karimow in Usbekistan sind Führungskompetenz und Erfolge bei der Wahrung eines Mindestmaßes an Stabilität nicht abzusprechen. Für die regierenden Präsidenten sehen auch ausländische Beobachter zumeist keine Alternativen. Dennoch bleiben kritische Fragen an die vermeintliche Stabilität des "autokratischen Modells" zu stellen: Sind die herrschenden Bürokratien in sich stabil oder unterliegen sie der Gefahr von Machtkämpfen zwischen clanartigen Fraktionen wie in Tadschikistan? Sind sie fähig, unaufschiebbare Reformen in Angriff zu nehmen? Beruhen Stabilität und Staatsbildung auf Institutionen oder auf einer Person, dem "starken Führer"? Wenn letzteres der Fall ist, werden Berichte über die Gesundheit des amtierenden Präsidenten zum Hauptdokument für Sicherheit, Stabilität und Entwicklung der Länder.

1) Douglas Saltmarshe: Civil Society and Sustainable Development in Central Asia, in: Central Asia Survey, 3-4/1996, S. 387-398, zit. S. 387-388

2) Nursultan Nazarbajew: Kazakhstan 2030. Prosperity, Security and Ever Growing Welfare of All the Kazakhstanis. Almaty 1997

3) Focus Central Asia, October 1998, S. 6-14