E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 02, Februar 1999, S. 42-44)

In Ungarn und Polen war es, im Gegensatz zu den Staaten Ost- und Südosteuropas, schon vor dem politischen Umbruch zu Ansätzen der Verrechtlichung und Dezentralisierung, zu privaten Wirtschaftsaktivitäten und zur Gründung zivilgesellschaftlicher Gruppen gekommen. Deshalb gab es hier günstigere Voraussetzungen, auf denen die Demokratisierungsprozesse aufbauen konnten.

Allerdings war der Verlauf dieser Prozesse, wie Melanie Tatur zeigt, in beiden Ländern durchaus unterschiedlich. In Polen war die Bevölkerung zu Beginn wesentlich stärker politisiert, während in Ungarn ein stärkerer Akzent auf dem Aufbau einer effizienten Wirtschaft lag. Erst in den letzten Jahren hat sich die Entwicklung der beiden Länder einander angenähert.

Anfang der neunziger Jahre wurde die demokratische und marktwirtschaftliche "Transformation" der sozialistischen Gesellschaften als ein in sich widersprüchliches Projekt betrachtet. So verwies Claus Offe auf das Dilemma des "gleichzeitigen" Nachholens von Prozessen mit unterschiedlicher Zeittiefe (Nationsbildung, Verfassungssetzung und Alltagspolitik)1. Und Jadwiga Staniszkis machte auf den Widerspruch von demokratischer Transformation und marktwirtschaftlichem Umbruch aufmerksam: Demokratisierung ziele auf die Institutionalisierung eines Mechanismus, der das Allgemeininteresse als Ergebnis eines offenen Interaktionsprozesses zwischen gesellschaftlichen Akteuren fasse. Für eine Einführung der Marktwirtschaft und eine strukturelle Anpassung an den Weltmarkt spreche zwar ein abstraktes politisches Gemeininteresse, es fehlten jedoch potentielle gesellschaftliche Akteure, die ein eigenes Interesse an der Durchsetzung der ökonomischen Transformation haben könnten2.

Es zeigte sich aber bald, daß die Vertreter der These von der "Akteurslücke" die Möglichkeit übersehen hatten, daß die alten Machteliten zum Träger einer "spontanen" Privatisierung wurden und einen "politischen Kapitalismus" etablierten, der Status und politische Macht zur Quelle ökonomischer Gewinne machte3.

So stellte sich im Verlauf der neunziger Jahre heraus, daß die Fähigkeit, den Staat als demokratische Rechtsordnung zu rekonstituieren und Instrumente zur politischen Kontrolle des Kapitalbildungsprozesses sowie zur Regulation ökonomischer Beziehungen zu schaffen, das differenzierende Kriterium der in verschiedenen post-sozialistischen Staaten sich formierenden neuen Ordnung waren4. Verglichen mit den Entwicklungen in Rußland und anderen GUS-Staaten, wo sich staatliche Regulation und Politik verflüchtigte, haben Ungarn und Polen die Bewährungsprobe der Transformation bestanden und Grundvoraussetzungen für einen demokratischen Kapitalismus geschaffen.

Die Schaffung demokratischer
Systeme ist gelungen

In beiden Ländern konnten demokratische politische Systeme etabliert und durch mehrfache demokratische Regierungswechsel eingespielt werden. Die staatlichen Verwaltungsapparate wurden effektiviert und dezentralisiert. Schon 1990 wurden lokale Selbstverwaltungen eingeführt, später mittlere Ebenen der Selbstverwaltung als Träger regionaler Entwicklungspolitik. In beiden Ländern wurden die industriellen Beziehungen reformiert und Gewerkschaften als Mitgliederverbände sowie Arbeitgeber- und Unternehmerorganisationen geschaffen, ebenso wie unterschiedliche Agenden für die Beteiligung der Interessenorganisationen an politischen Willensbildungsprozessen ("tripartistische" Kommissionen). In beiden Ländern resultierten demokratischer Umbruch und marktwirtschaftliche Transformation in einem stetigen Wirtschaftswachstum, das in Polen bereits 1993 und in Ungarn 1996 einsetzte und erst gegenwärtig unter dem Druck der Rußlandkrise und weltweiter Rezessionsgefahren durch extreme Außenhandelsungleichgewichte gefährdet scheint.

Ohne Infragestellung dieses Erfolges wird in beiden Ländern von kritischen Sozialwissenschaftlern auch konstatiert, daß die gesellschaftliche Verankerung der neuen demokratischen Institutionen flach sei, daß sich hinter der Fassade demokratischer Politik die technokratische Entscheidungslogik und alternativlose Macht staatlicher und nichtstaatlicher Bürokratien und Netzwerke durchsetzte, daß soziale Disparitäten dramatisch zugenommen haben, und daß ungeachtet der formellen Effizienz der demokratischen Mechanismen faktisch große Teile der Bevölkerung von Chancen und politischer Beteiligung ausgeschlossen seien5. Diese Kritik verweist auf Schwächen des demokratischen Kapitalismus, wie sie sich z. T. auch in etablierten westlichen Demokratien beobachten lassen und im Kontext der Globalisierung zuspitzen.

Jenseits dieser Gemeinsamkeiten lassen sich jedoch Besonderheiten der polnischen und ungarischen Transformationspfade und ihrer institutionellen Ergebnisse ausmachen. In beiden Ländern war es (anders als in Ost- und Südosteuropa) schon unter dem alten Regime zu Verrechtlichungstendenzen, zur Dezentralisierung der Staatswirtschaft und zur Legalisierung eines privaten und grauen Sektors sowie zu Ansätzen autonomer gesellschaftlicher Assoziation gekommen. Im Rahmen dieser Gemeinsamkeiten unterschieden sich jedoch Ungarn und Polen Ende der achtziger Jahre auf solche Weise, daß von einer "ökonomischen" ungarischen im Gegensatz zu einer "politischen" polnischen Zivilgesellschaft gesprochen werden konnte6.

Diese Gegenüberstellung akzentuierte die Ergebnisse der (im Vergleich der sozialistischen Staaten) erfolgreichen Wirtschaftsreformen in Ungarn und der politische Mobilisierung, mit der die polnische Gesellschaft auf das Fehlschlagen der ökonomischen Reformpolitik ihrer Staatsführung reagierte.

Pazifizierung der
Gesellschaft in Ungarn

Von ungarischen Ökonomen und Politologen werden die bereits Ende der sechziger Jahre eingeleiteten Reformen als Beginn eines evolutionären Systemwechsels verstanden. Soziologen machen deutlich, daß die Reformpolitik die Akteurskonstellation des ungarischen Systemwechsels geprägt hat: Die Dezentralisierung des Leitungssystems der Staatswirtschaft und die Legalisierung einer damit verknüpften "zweiten", privaten und grauen Ökonomie hatte den Status eines professionell qualifizierten und technokratisch denkenden Managements aufgewertet. Zugleich konnten große Teile der Intelligenz in das Reformregime kooptiert werden, und auch die demokratische Opposition stand in einem "heimlichen" Dialog mit der Parteiführung. Die Masse der Bevölkerung wurde über die Zweitbeschäftigung und das System der Subverträge auf ökonomische Interessen und individuelle Strategien des Sich-Durchwurstelns verwiesen und entpolitisiert. Zum Motor der systemischen Umgestaltung wurden Manage- ment und Verwaltungseliten, deren Interessen auf eine rechtliche Absicherung ihrer faktischen Verfügungsrechte gerichtet waren. Im Kontext einer stagnierenden Wirtschaft, sich radikalisierender wirtschaftswissenschaftlicher Diskussionen und des Politikwechsels in Moskau wurde der demokratische Umbruch und die Schaffung von alternativen politischen Akteuren von der reformkommunistischen Führung selber eingeleitet. Der nach polnischem Vorbild geschaffene Runde Tisch hatte - unter Bedingungen einer demobilisierten, unpolitischen Gesellschaft - einen exklusiven Charakter und der Übergang die Form eines von den Eliten ausgehandelten Kompromisses.

Politisierung der
Gesellschaft in Polen

Anders in Polen, wo es schon 1956 zu halbherzigen Reformen gekommen war. Hier reagierten Arbeiterschaft und Intelligenz auf fehlschlagende Reformschübe mit sozialen Protesten. Diese führten zu einer schrittweisen Integration und Politisierung der Gesellschaft, die 1980 in der Massenbewegung der Solidarno's'c kulminierte. Zwar brachte die Verhängung des Kriegsrechts eine gewaltsame Demobilisierung der Gesellschaft. Als Hinterlassenschaft der Institutionalisierung des Konfliktes zwischen "Gesellschaft und Staat" 1980/81 blieb aber eine große, über das ganze Land verteilte Schar von politisch engagierten Aktivisten, eine politische Symbolik und die Polarisierung der Gesellschaft entlang politischer Werte.

In den achtziger Jahren wurden auch in Polen technokratische Reformschritte unternommen, und auch hier wurde bereits 1988 mit der "spontanen" Privatisierung der Systemwechsel eingeleitet. Die politische Transformation war aber hier nicht nur die Sache aufgeklärter Machteliten und kleiner oppositioneller Kreise, sondern ein Anliegen der Mehrheit der Bevölkerung. Anders als in Ungarn saßen hier am Runden Tisch auf der einen Seite die Regierung, auf der anderen Vertreter "der Gesellschaft", die nur bedingt durch demokratische Prozeduren (Gewerkschaftswahlen 1981), wohl aber durch einen symbolischen Konsens legitimiert waren.

Politischer Systemwechsel

Paradoxerweise schugen sich die unterschiedlichen Kräfteverhältnisse der beiden Länder in gewissermaßen seitenverkehrten Entwicklungsverläufen nieder.

In Polen mußte die hochlegitimierte "gesellschaftliche Seite" den reformkommunistischen Eliten Garantien für deren politische Dominanz zugestehen und einer Quotenregelung für das 1989 gewählte "Vertragsparlament" und Vorrechten für einen (von außen kontrollierbaren, aber kommunistischen) Präsidenten zustimmen. Der politische Systemwechsel vollzog sich so als Destabilisierung, über eine Abfolge von Wahlen (1989, 1990, 1991, 1993) mit unterschiedlichen Wahlordnungen, und war begleitet durch zugespitzte rhetorische Auseinandersetzungen. Ungeachtet einer faktischen Politik der Rechtskontinuität stand die polnische Entwicklung unter einer Symbolik des Bruchs und des Konflikts.

In Ungarn brachte demgegenüber der kaum legitimierte Runde Tisch dennoch die Einigung auf demokratische Wahlen und führte zur raschen Konstitution eines parlamentarischen Systems und zur Formierung eines scheinbar stabilen Parteiensystems. Der Eindruck der Reife der ungarischen Demokratie wurde durch eine breit akzeptierte Legitimationsstrategie verstärkt.

In Anbetracht dieser unterschiedlichen Ausgangssituationen wurde zu Beginn der neunziger Jahre nicht selten vor autoritären Gefahren in Polen gewarnt, während von der ungarischen Demokratie eine unproblematische Konsolidierung erwartet wurde. Tatsächlich verwischten sich aber die anfänglichen Unterschiede im Laufe der neunziger Jahre.

Die lange diskutierte neue polnische Verfassung (1997) schränkte die Rolle des Präsidenten zugunsten einer eindeutigen Dominanz des Parlaments ein. Die Wahlen 1993 zeigten die Präsenz der post-kommunistischen Sozialdemokratie, und die Urnengänge 1996 und 1997 bestätigten die Stabilisierung des Post-Solidarno's'c-Lagers.

In Ungarn kam es dagegen nach der Regierungsübernahme durch die post-kommunistischen Sozialisten zum Zerfall des konservativen Demokratischen Forums, und aus den Parlamentswahlen von 1998 ging die durch Regierungserfahrung "unbelastete" Bürgerliche Partei (FIDESZ) als Sieger hervor. Wahlanalysen machten deutlich, daß die Stabilität des ungarischen Parteiensystems ein rechtspolitisches Konstrukt war, daß Wechsel- und Protestwähler dominierten und sich die ungarische Gesellschaft - als Erbe der Kádár-Ära - durch politische Amorphie auszeichnet7.

Der polnischen Gesellschaft war eine ähnliche Diagnose Ende der siebziger Jahre gestellt worden. Nach 1980/81 hatte sich aber in Polen ein polarisiertes politisches Meinungsfeld herausgebildet, dessen Bestand durch Wahlanalysen belegt wurde: Ungeachtet der Fragmentierungsbewegungen im "rechten" Parteienlager wies das Wählerverhalten eine erstaunliche Konsistenz auf. Dieses günstige Ergebnis wird allerdings dadurch relativiert, daß der Anteil der Nichtwähler mit ca. 50% sogar leicht über dem ungarischen Niveau lag8.

Wirtschaftlicher Systemwechsel

Noch eindeutiger als im Bereich der Politik waren zu Beginn der neunziger Jahre die Unterschiede in den Erfolgserwartungen bei der ökonomischen Transformation. Für begrenzte Chancen Polens sprach nicht nur die katastrophale Situation der polnischen Wirtschaft; zusätzlich wurde von der Macht der Gewerkschaften, insbesondere der Solidarno's'c, die Blockade sozial kostspieliger Reformen erwartet. Für eine rasche Entwicklung Ungarns schienen demgegenüber die günstigeren ökonomischen Ausgangsbedingungen zu sprechen, aber auch die Demobilisierung der Gesellschaft und die Schwäche der post-kommunistischen Gewerkschaften.

Tatsächlich zeigte sich, daß in Polen die Gewerkschaft Solidarno's'c und die Konfliktfähigkeit der polnischen Gesellschaft zu einer Ressource radikaler Reformpolitik wurden, während in Ungarn die Angst vor der großen Unbekannten "Volk" die erste konservative Regierung zu einer vorsichtigen, konjunkturpolitisch verfehlten Politik veranlaßte. Denn paradoxerweise motivierte gerade der fehlende Rückhalt in der Gesellschaft die konservative Regierung nach ersten sozialen Protesten dazu, mit dem "Rat für Interessenausgleich" ein tripartistisches Gremium zu schaffen, in dem zwischen Gewerkschaften, Arbeitgebern und Regierung die Eckdaten der Lohn-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik ausgehandelt werden sollten.

Ungeachtet des weit ausladenden Systems tripartistischer Verhandlungen zeigt eine eingehende Betrachtung, daß Legitimität und Durchsetzungskraft der gesellschaftlichen Akteure schwach sind. So hinderten nach 1994 weder der Rat für Interessenausgleich noch die Gewerkschaften die sozialistische Regierung, eine neoliberale Wende einzuleiten, weitreichende Einschnitte im Sozialbereich durchzusetzen, Reallohnrückgänge von über 10% zu dekken und die Politik des Sozialpakts für gescheitert zu erklären. Tatsächlich sind die tripartistischen Einrichtungen weniger Agenturen der Interessenvermittlung als vielmehr Foren professionell qualifizierter Technokraten aus miteinander vernetzten Apparaten.

In Polen ermöglichte es gerade der anfänglich fraglose Rückhalt der neuen Eliten in einer politisierten Gesellschaft und die Unterstützung der Gewerkschaft Solidarno's'c, auf korporatistische Interessenvermittlung zu verzichten und eine radikale Stabilisierung der Ökonomie zu Lasten der Masseneinkommen durchzusetzen. Der Balcerowicz-Plan schuf mit freiem Marktzugang die Voraussetzungen für die Expansion eines neuen Privatsektors und ein bereits 1992 einsetzendes endogenes industrielles Wachstum.

Es war hier die Regierung aus post-kommunistischen Sozialdemokraten und Bauernpartei, die 1994 formale tripartistische Einrichtungen schuf, um damit ihre Lohn- und Sozialpolitik und den Status der ihnen nahe stehenden Gewerkschaften abzusichern. Unter dieser Regierung wurde die neoliberale Politik zwar konsequent fortgesetzt und eine Kommerzialisierung der Sozialpolitik vorbereitet, das Tempo der Reformen aber verlangsamt.

Eine neue Beschleunigung brachte 1997 der Wahlsieg der "rechten" Wahlaktion Solidarno's'c (AWS), in der Gewerkschaftler die größte Gruppierung bildeten. Zusammen mit der liberalen Freiheitsunion brachte diese Gruppierung die Dezentralisierung der Staatsverwaltung, die Kommerzialisierung der Sozialsysteme und eine Reform der Schule auf den Weg und forcierte die im Interesse des EU-Beitritts drängende Restrukturierung des Kohlebergbaus und der Hüttenindustrie. Wie schon Anfang der neunziger Jahre dürften die Kosten des neuen Reformschubes neben Randgruppen vor allem Arbeitnehmer der alten Industriezweige belasten, d. h. die Klientel der Gewerkschaften. Wie damals ist ein reformpolitisches Ethos und die geringe Bedeutung macht- und organisationspolitischer Erwägungen die Erklärung für die Entschlossenheit der "neuen" Eliten.

Der Einfluß ausländischer
Investoren

Anders als im Bereich endogener Entwicklung bestätigten sich die unterschiedlichen Erwartungen hinsichtlich des Einflusses ausländischer Investoren auf die Entwicklungsperspektiven beider Länder.

Das kleine Ungarn konnte bis in die Mitte der neunziger Jahre sehr große Auslandsinvestitionen anziehen, während der Zufluß ausländischen Kapitals in Polen erst in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre deutlich zunahm. Als Ergebnis dieser Entwicklung hat sich in Ungarn eine tendenziell duale Ökonomie herausgebildet, in welcher Großbetriebe im Besitz multinationaler Konzerne und kleine lokale Zulieferbetriebe dominieren. Der Umfang ausländischer Kontrolle stellt aber auch die Frage nach der ökonomischen und politischen Souveränität des Landes: nicht nur, weil strategisch wichtige Bereiche (z. B. zwei Drittel des Bankensektors) in "fremden Händen" sind, sondern auch weil der von den multinationalen Konzernen kontrollierte Sektor in hohem Maße außerhalb der allgemeinen Ordnung funktioniert (Off-shore-Bedingungen für relevante Bereiche; gewerkschaftsfreie Räume; exklusive Verhandlungen mit der Regierung außerhalb der tripartistischen Einrichtungen für Interessenausgleich). Eine analoge Entwicklung deutet sich in Polen angesichts der erhöhten Investitionsbereitschaft des ausländischen Kapitals und der von der Solidarno's'c-Regierung geplanten beschleunigten Privatisierung an.

Resümee eines Jahrzehnts

In Ländern wie Rußland und der Ukraine ist die Transformation der sozialistischen Gesellschaft von den alten Machteliten als ein politisch und rechtlich nicht kontrollierter Prozeß spontaner Privatisierung und unregulierter Kommerzialisierung staatlicher Ressourcen und Funktionen vollzogen worden, wobei sich die "roten Direktoren" punktuell auf einen unpolitischen, ökonomischen Protest der Arbeiter stützen konnten. Als Ergebnis dieser Konstellation beobachten wir in den Ländern der GUS einen in weiten Bereichen kriminellen Kapitalismus und dramatische soziale Regressionen.

In Ungarn und Polen ist es gelungen, einerseits die alten, bereits professionalisierten Eliten in eine demokratische Rechtsordnung einzubinden und in einer fragilen Balance von schwachem Staat, schwachen Interessenorganisationen und Assoziationen und schwachen Parteien zu kontrollieren. In beiden Ländern ist es zudem gelungen, neue, vergleichsweise große Gruppen von Gewinnern zu schaffen und die Transformationsverlierer auf eine sanfte, die demokratischen Mechanismen nicht außer Kraft setzende Weise vom politischen Prozeß auszuschließen. Für Ungarn finden wir einen in weiten Strecken technokratischen Diskurs professioneller, "alter" und "neuer" Eliten und eine legalistische Legitimationsstrategie als Technik der Inklusion und Exklusion. Für Polen haben politisches Re- formethos und politische Polarisierung der Gesellschaft eine analoge Funktion gehabt.

Angesichts des politischen Konsenses über Öffnung und Westintegration waren die Handlungsspielräume der politischen Eliten und die Optionen der Gesellschaft in Ungarn und Polen begrenzt. Für das erste Jahrzehnt der Transformation können diese Außenzwänge als Vorteil für die Demokratisierung verstanden werden. Es ist aber deutlich, daß die neuen Verflechtungen auch Gefahren für die noch jungen Demokratien bergen, weil sie den Stellenwert von demokratischen Prozeduren und von Politik überhaupt relativieren und die Integrität von Staat und Gesellschaft in Frage stellen. 

1) Claus Offe: Dilemma der Gleichzeitigkeit, in ders.: Der Tunnel am Ende des Lichts. Frankfurt/M. 1994

2) Jadwiga Staniszkis: Dilemmata der Demokratie in Osteuropa, in: R. Deppe u. a. (Hg.): Demokratischer Umbruch in Osteuropa. Frankfurt/M. 1991, S. 326-347

3) Jadwiga Staniszkis: Postkommunismus - Versuch einer soziologischen Analyse, in: Prokla 112 (1998/3), S. 375-394

4) Melanie Tatur: Ökonomische Transformation. Staat und moralische Ressourcen in den post-sozialistischen Gesellschaften, in: Prokla 112 (1998/3), S. 339-374

5) Bela Greskovits: The Hungarian Experience with Lessons for Poland. Paper Presented at the
CASE-Workshop on "Consolidating Economic Reforms", Warsaw, Nov. 1998 / J. Staniszkis: Kommunismus, a. a. O.

6) Janina Frentzel-Zagorska: Civil Society in Poland and Hungary, in: Soviet Studies vol. 42 (1990/4)

7) Andras Kovacs: Voting For and Voting Against:
Electoral Behaviour and Political Culture in Post-Communist Hungary. Paper Presented at the Conference "Postcommunist Transition and the Social Sciences", Berlin, Oct. 1998

8) Miroslawa Grabowska: Czy polskie spoleczenstwo jest podzielone? in: Wicz 1996/4, S. 8-21 / Lena Kolarska-Bobinska: Co innego bedzie dzielic Polakow, in: Rzeczpospolity 26. 11. 1998