E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2001, S. 72 - 75)

Das im Oktober vorigen Jahres von sechs deutschen Wissenschaftlern veröffentlichte "Afrika-Memorandum" bezog seine Argumente sowohl aus ökonomischen wie aus politischen Überlegungen. Den ökonomischen Teil der Argumentation hat im Dezember-Heft von E+Z Robert Kappel vorgetragen ("Afrika: Illusionen über Entwicklung"). Im folgenden Beitrag analysiert Stefan Mair die politische Situation Afrikas, fasst die sich daraus ergebenden Vorschläge zusammen und gibt erste Antworten auf die Kritik an dem Memorandum.

Ende Oktober hat eine Autorengruppe, zu der auch der Verfasser dieses Beitrags zählt, ein "Memorandum zur Neubegründung der deutschen Afrikapolitik" vorgelegt. Das Diskussionspapier hat eine intensive Debatte über die Grundlagen, Ziele und Strategien deutscher Afrikapolitik ausgelöst und damit seinen Zweck weitgehend erfüllt. Die zum Teil heftige Kritik, die einige Feststellungen und Empfehlungen provozierten, war nicht überraschend. Viele Kritikpunkte sind geeignet, die konzeptionelle Auseinandersetzung über die deutsche Afrikapolitik voranzubringen - wenn auch in dem einen oder anderen Fall die Emotionalität irritiert, mit der die Gegenargumente vorgebracht wurden. Robert Kappel hat in seinem Beitrag für E+Z (2000:12) bereits wesentliche Teile der ökonomischen Analyse, die dem Afrika-Memorandum zugrunde liegt, vorgestellt. Die folgenden zusammenfassenden Auszüge aus dem Memorandum stellen deshalb vor allem auf die politische Dimension und die aus der Analyse resultierenden Empfehlungen ab. Erste Reaktionen auf zentrale Kritikpunkte werden am Ende des Beitrags formuliert.

Ausgangsbedingungen

Seit der Unabhängigkeitswelle vor mehr als 40 Jahren durchlebt Afrika südlich der Sahara einen tiefgreifenden wirtschaftlichen, sozialen und politischen Wandel, der nur wenige ermutigende Ansätze für Entwicklung aufweist. Entwicklung im Sinne nachhaltiger Armutsreduzierung wird für die Mehrzahl der Länder Afrikas über einen Zeitraum von 30 Jahren hinaus nicht möglich sein. Der überwiegenden Mehrheit der afrikanischen Staaten fehlen die Chancen zu nachhaltiger sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung; die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) der OECD-Staaten und der internationalen Organisationen hat diese Defizite nicht kompensieren können und ist auf Dauer mit dieser Aufgabe überfordert. Eine am herkömmlichen Entwicklungskonzept ausgerichtete Afrika- und Entwicklungspolitik entbehrt daher einer realen Basis.

Der afrikanische Kontinent differenziert sich - nicht nur volkswirtschaftlich, wie Kappel in seinem zitierten Beitrag dargestellt hat, sondern auch politisch. Dabei stehen an einem Ende des Differenzierungsprozesses einige wenige Länder, in denen die Demokratisierung entscheidende Schritte hin zur Konsolidierung gemacht hat; am anderen Ende stehen Staatszerfall, innerstaatliche und grenzüberschreitende Konflikte. Dazwischen befindet sich die große Masse afrikanischer Staaten, in denen Prozesse der Schaffung neuer sozialer Institutionen wie auch der Informalisierung der Politik gleichzeitig ablaufen. Demokratisierung hat die neopatrimonialen Austauschverhältnisse in vielen Staaten Afrikas modifiziert, wenn auch nicht auflösen können. Die Menschenrechtslage hat sich insgesamt deutlich verbessert. Allerdings hat die Zahl der Flüchtlinge kaum abgenommen und Meldungen über Massaker reißen nicht ab.

Der soziale Wandel Afrikas beschränkt sich nicht allein auf Verstädterungsprozesse. Landwirtschaftliche Strukturen zerfallen und die ländliche Armut steigt. Die soziale Degradierung setzt sich in den schnell wachsenden Elendsgebieten der Städte fort. Retraditionalisierung, eine neue Attraktivität religiöser Bewegungen und die Rückbesinnung auf Ethnizität wirken in dieser Situation als individuelle und kollektive Identitäts- und Überlebensstrategien. Im Gesundheits- und Bildungswesen weisen einerseits viele Staaten reale Verbesserungen auf, andererseits stellt die AIDS-Pandemie den Kontinent vor Probleme, die kaum ein Staat Afrikas aus eigener Kraft bewältigen kann.

Insgesamt hat die Fähigkeit afrikanischer Gesellschaften, die Herausforderungen der Zukunft zu bewältigen, eher ab- als zugenommen. Die Entwicklung von Institutionen hat mit der Geschwindigkeit der Modernisierung nicht Schritt halten können; bei steigendem Anpassungsdruck ist tendenziell eine Abnahme des sozialen Zusammenhalts und der sozialen Kontrolle festzustellen.

Interessen und Werte

Die wachsenden Probleme Afrikas treffen auf eine sinkende Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft, personelle und finanzielle Mittel für die Lösung dieser Probleme bereitzustellen. Dies ist eine Folge der geringen strategischen Bedeutung Afrikas nach dem Ende des Kalten Krieges und der geringen wirtschaftlichen Interessen, die es nach Ansicht der Regierungen der Gebergemeinschaft zu wahren gilt. Auch für die strategischen und wirtschaftlichen Interessen Deutschlands ist Afrikas Bedeutung vernachlässigbar. Nimmt man den Anteil subsaharischer Staaten am deutschen Außenhandel und an den deutschen Direktinvestitionen als Maßstab, gibt es wirtschaftliche Interessen nur in Südafrika und mit Abstrichen in Nigeria. Die zahlreichen mineralischen Rohstoffe und landwirtschaftlichen Produkte, die Afrika hervorbringt, definieren keine Abhängigkeitsverhältnisse, die die besondere Aufmerksamkeit deutscher Außen- und Sicherheitspolitik auf sich ziehen würden. Die Hoffnung, durch Indus- trialisierung mittelfristig attraktive Handelspartner in Afrika zu gewinnen, ist angesichts der zuvor beschriebenen fehlenden Erfolgsaussichten afrikanischer Entwicklungsanstrengungen gering.

Die sicherheitspolitische Bedeutung Afrikas beschränkt sich gegenwärtig auf Erwägungen, ob Bürgerkriege, wachsende Kriminalität und Verfall staatlicher Autorität die Sicherheit der in der Region lebenden deutschen Staatsbürger oder deutschsprachiger Minderheiten bedrohen. Darüber hinaus gibt es Befürchtungen, Afrika könnte bei anhaltendem Staatszerfall zu einem Rückzugsgebiet für organisierte Kriminalität werden. Möglicherweise könnten die Forderungen der USA und europäischer Bündnispartner nach einer faireren Lastenverteilung dazu führen, dass Deutschland in der Region mehr Verantwortung übernehmen muss. Ansonsten sind es allenfalls ökologische Interessen, die ein verstärktes Engagement Deutschlands in der Region begründen könnten: Der Reichtum Afrikas an Flora, Fauna und mineralischen Rohstoffen sowie die Bestandserhaltung des afrikanischen Regenwaldes sind von globaler Bedeutung.

Dass die wirtschaftlichen und strategischen Interessen Deutschlands so gering sind, hat zur Folge, dass die Werteorientierung deutscher Afrikapolitik besonders hervorgehoben werden kann. Schutz des Individuums, seiner Menschenrechte, seiner politischen und wirtschaftlichen Rechte und Freiheiten, Gleichheit und Grundbedürfnisbefriedigung, Frieden und Sicherheit gelten als Grundprinzipien deutscher Afrikapolitik. Leider weist ein sol- cher Wertekatalog seine inneren Widersprüche auf. Zudem zeichnet sich die deutsche Afrikapolitik bei der Verfolgung dieser Werte nicht durch große Kohärenz und Entschlossenheit aus. In Einzelfällen konfligiert Werteorientierung mit Partikularinteressen.

Strukturelle Stabilität

Interessen und Werte sollten den Umfang und die Intensität der deutschen Beziehungen zu einzelnen Staaten Afrikas bestimmen, die in diesen Staaten vorgefundenen Ausgangsbedingungen die Qualität der Beziehungen. Angesichts der tiefgreifenden Instabilität Afrikas, der Schwierigkeiten und Risiken der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Transformationsprozesse in der Region ist deutschen Interessen und Werten am ehesten gedient, wenn die Staaten in Afrika südlich der Sahara mittelfristig einen Zustand struktureller Stabilität erreichen. Das bedeutet im Kern die nachhaltige Stärkung bislang fragiler und instabiler sozialer und politischer Institutionen. Strukturelle Stabilität zielt auf einen Stabilitätszustand, der dynamische Transformationsprozesse nicht verhindert, sondern sie fördert und positiv beeinflusst. Strukturelle Stabilität heißt, afrikanische Gesellschaften in die Lage zu versetzen, Konflikte, die mit sozialer und wirtschaftlicher Entwicklung, mit Demokratisierung und politischer Liberalisierung, mit der Neuordnung von Staatswesen, mit sozialem Wandel, mit der Schaffung ökologisch verträglicher Lebensweisen sowie mit Ressourcenmangel und -verteilung einhergehen, ohne Rückgriff auf organisierte Gewalt zu bewältigen.

Politisierung

Um dieses Ziel zu erreichen, muss deutsche Afrikapolitik politischer werden. Dies gilt sowohl für das grundlegende Verständnis des afrikanischen Kontinents als auch für die Definition eigener afrikapolitischer Ziele, für Verfahrensweisen und Instrumente. Es bedarf einer klaren und offensiv vermittelten Vorstellung darüber, wie Staat, Gesellschaft und Wirtschaft in Afrika in Zukunft funktionieren und wie weitere Interventionen mit dem zur Verfügung stehenden Instrumentarium gestaltet werden sollen.

Hauptinstrument deutscher Afrikapolitik wird weiterhin die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) bleiben. Hier sind jedoch tiefgreifende Veränderungen nötig. Die zersplitterte Struktur der Durchführungsorganisationen ist für eine kohärente Afrikapolitik hinderlich; Technische und Finanzielle Zusammenarbeit müssen verschmolzen werden. Darüber hinaus ist es notwendig, dass die EZ stärker im Rahmen politischer Strategien eingesetzt wird. Dies betrifft Fragen der Länderstrategien und Länderprogramme, des bi- und multilateralen Politikdialogs, der neu begonnenen Sektordialoge und schließlich deren Wirksamkeit. Der Grundsatz der Selektivität bzw. Konzentration sollte stärker Anwendung finden. Eine Politik für Frieden und Entwicklung durch strukturelle Stabilität wird mit einem langfristigeren Zeithorizont operieren müssen.

Die aktuelle Diskussion über die Bestimmung von Schwerpunktländern und -bereichen der EZ ist dabei im Prinzip sinnvoll, aber in weiten Teilen intransparent, zu zögerlich und zu unsystematisch. Von großer Bedeutung sind Bemühungen, von der Projektproliferation wegzukommen. Die deutsche EZ sollte Bemühungen um Geberkooperation aktiv unterstützen und durch gemeinsam finanzierte Projekte sinnvolle nationale Politiken der Partnerregierungen unterstützen.

Kurzfristig notwendig ist in jedem Fall eine intensivere Abstimmung zwischen den beiden hauptsächlich betroffenen Ministerien - Auswärtiges Amt (AA) und BMZ - und deren Vorrangstellung gegenüber anderen intervenierenden Ressorts, denen Agrar-, Finanz-, Handels-, Verteidigungs- bzw. Umweltpolitik obliegen. Eine Politik der strukturellen Stabilität erfordert eine Politisierung aller beteiligten Ministerien, Organisationen und Agenturen.

Die Analysekapazitäten der Entscheidungsstrukturen müssen gestärkt werden. Politisierung erfordert auch eine Konzentration auf bestimmte, politisch innovative Instrumente der Zusammenarbeit - einschließlich der massiven Umleitung personeller und materieller Ressourcen in diese Arbeitsgebiete. Hierzu zählen in erster Linie Interventionen im Bereich der Regierungsführung: Demokratisierungshilfe, Rechtsberatung, Reformen des Staates und insbesondere des Sicherheitssektors sowie Konfliktbearbeitung. Im Zentrum dieser Bemühungen muss der Aufbau von Kapazitäten und Institutionen stehen. Dabei sind die parteinahen politischen Stiftungen zentrale Partner. Ganz in der Logik von Krisenprävention können weitere klassische Interventionen Sinn machen, wenn sie als Teil einer Gesamtstrategie auf strukturelle Stabilität hin ausgerichtet werden.

Zur Absicherung dieser Neuorientierung bedarf es dringend einer Veränderung der Wirkungskontrolle. Notwendig ist vor allem der Aufbau eines Instrumentariums zur Konfliktfolgenabschätzung. Insgesamt müssen Schlussfolgerungen von Evaluierungen und ähnlichen Studien einen verbindlicheren Charakter haben.

Europäisierung

Viele Länder Afrikas benötigen langfristig Unterstützung von außen. Es wäre aber fatal, dabei die Möglichkeiten der deutschen Afrikapolitik zu überschätzen. Dies gilt umso mehr für solche Bereiche, die in der bisherigen Analyse kaum berücksichtigt wurden: den politischen Dialog, die Außenwirtschaftsförderung und die Kulturpolitik. Angesichts der geringen personellen und materiellen Mittel, die für sie zur Verfügung stehen, erscheint es sinnvoller, Anliegen deutscher Afrikapolitik im europäischen und multilateralen Kontext größere Geltung zu verschaffen, als sie überwiegend eigenständig und bilateral zu verfolgen.

Eine zunehmende und konsequente Europäisierung der Außen- und Sicherheitspolitik ist zentral für die deutsche Afrikapolitik. Die Veränderungen in der britischen und noch stärker der französischen Afrikapolitik sowie zunehmend knappe Ressourcen aller EU-Mitgliedsstaaten haben in den letzten Jahren zu einer stärkeren Zielkonvergenz in den nationalen Afrikapolitiken der EU-Mitglieder geführt. Spätestens mit dem Cotonou-Abkommen ist ein allgemeiner Rahmen für die EU-Politik gegenüber dem afrikanischen Kontinent gesetzt, der dringend einer inhaltlichen Ausgestaltung hinsichtlich konkreter Ziele, Strategien, Entscheidungsprozesse und Instrumente bedarf.

Die Multilateralisierung deutscher Afrikapolitik darf allerdings nicht auf der europäischen Ebene Halt machen. Die Vereinten Nationen bleiben ein entscheidender Akteur. Sie verfügen grundsätzlich über gute Voraussetzungen, um Aufgaben in Afrika südlich der Sahara wahrzunehmen. Dies gilt nicht nur für friedenserhaltende und friedensschaffende Maßnahmen, sondern vor allem auch für EZ-Maßnahmen. Politisch sensible Fragen und globale Herausforderungen lassen sich über die UN vielfach besser aufgreifen als im bilateralen oder EU-Rahmen. Deutsche Afrikapolitik muss deshalb gezielt afrikaspezifische Themen auf UN-Ebene einbringen und sollte sich um eine angemessene Repräsentation des subsaharischen Afrika bei der Reform des Sicherheitsrats bemühen.

Auseinandersetzung mit der Kritik

So weit die Grundzüge der Feststellungen und Empfehlungen, die in dem Afrika-Memorandum gemacht werden. Die Kritikpunkte, die in der Debatte bisher vorgebracht wurden, konzentrieren sich auf folgende Elemente:

Das Memorandum bewerte die Entwicklungschancen Afrikas zu negativ; unternehme eine gänzlich unangebrachte oder falsch definierte Kategorienbildung afrikanischer Staaten; verschreibe sich einer neoliberal ausgerichteten Interessenpolitik bzw. einer kulturimperialistischen Verfolgung westlicher Werte; rufe dazu auf, einen Großteil der afrikanischen Staaten und damit auch der Bevölkerung des Kontinents als nicht entwicklungsfähig abzuschreiben; fokussiere zu sehr auf den afrikanischen Staat als Partner bei der Erzielung struktureller Stabilität; bedinge mit der Forderung nach Europäisierung eine Verstärkung politischer Ineffizienzen; und missachte die bereits unternommenen Bemühungen um eine konzeptionelle Umgestaltung deutscher Afrikapolitik.

Eine fundierte Auseinandersetzung mit diesen Anwürfen würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen. Sie wird an anderer Stelle fortgeführt werden. Hier soll nur kurz auf die wesentlichen Kritikpunkte eingegangen werden.

Viele Kritiker kaprizieren sich in ihren Einlassungen auf eine angebliche Geringschätzung afrikanischer Entwicklungspotenziale. Von diesen ist aber in unserem Text nur an einer Stelle die Rede. Die für die Argumentation zentrale volkswirtschaftliche Kategorisierung afrikanischer Länder bezieht sich auf Entwicklungschancen und nicht Entwicklungspotenziale (siehe dazu auch Kappel in E+Z 2000:12, S. 340). Jeder Kritiker, der auf das enorme Entwicklungspotenzial Afrikas verweist und unterstellt, die im Memorandum großteils geringe Einschätzung der Chancen, dieses Potenzial zu entwickeln, beruhe allein auf einer Extrapolation der Vergangenheit, ist in der Pflicht zu begründen, worauf denn seine positive Einschätzung beruht. Prognosen aufgrund vergangener Entwicklungen und struktureller Ausgangsbedingungen sind die gängige Methode wissenschaftlichen Arbeitens.

Die Frage des Entwicklungspotenzials ist eng verbunden mit der im Memorandum vorgenommenen Kategorienbildung. Hier wird zum einen bemängelt, dass eine solche Kategorienbildung gänzlich unzulässig sei, zum andern werden deren Kriterien kritisiert. Ausgangspunkt des Memorandums ist aber die Tatsache, dass solche Kategorien in der entwicklungspolitischen Realität längst gebildet und angewandt werden - nur in zum Teil intransparenter und schwer nachvollziehbarer Weise. Keine Politik, die aufgrund begrenzter personeller und materieller Mittel Schwerpunkte setzen muss, kommt um eine Kategorienbildung herum - vor allem, wenn sie sich auf eine vielgestaltige und zahlreiche Klientel bezieht. Länderkonzepte sind notwendig, aber sie können nur auf einer Vorsortierung aufbauen. Zur Bildung der Kategorien wurden gängige Kriterien herangezogen. Deren Validität ist angreifbar, eine Debatte darüber nicht nur für die deutsche Afrikapolitik lohnend.

Der Vorwurf der Fixierung auf deutsche Interessen und westliche Werte verkennt, dass das Memorandum nicht nur zu einer realistischen Sicht der Ausgangsbedingungen in Afrika aufruft, sondern sich auch einem Realismus gegenüber den Determinanten staatlicher Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik verpflichtet fühlt. Interessen spielen dabei nach wie vor eine zentrale Rolle. Nicht die Forderung nach einer grundsätzlichen Aufgabe der Interessenpolitik, sondern eine aufgeklärte Definition dieser Interessen verspricht eine konkrete Verbesserung von Außenpolitik. Die Besinnung auf eigene Werte und deren Vertretung ist kein Hindernis, sondern die Voraussetzung für einen interkulturellen Dialog.

Aus der Tatsache, dass zu Eingang des Afrika-Memorandums festgestellt wurde, dass sich Afrikapolitik bei einer großen Zahl afrikanischer Staaten auf Not- und Krisenhilfe beschränken müsse, kann nicht gefolgert werden, dass die Mehrheit der Afrikaner als nicht entwicklungsfähig abgeschrieben werden sollte. Vielmehr wird für jeden Einzelfall eine politische Entscheidung eingefordert, die Fortschritte im Demokratisierungs- und Liberalisierungsprozess berücksichtigt, Abstand von unrealistischen Entwicklungshoffnungen nimmt und gezielt für eine Politik der Krisen- und Konfliktprävention optiert. Aus den Ausführungen zur strukturellen Stabilität, zu den Instrumenten deutscher Afrikapolitik und den Regionalanalysen geht ferner hervor, dass nach unserer Auffassung eine sinnvoll betriebene Not- und Krisenhilfe mehr als Nahrungsmittellieferungen und der Bau von Flüchtlingslagern sein muss.

Berechtigt ist der Vorhalt der allzu starken Fixierung auf staatliche Akteure bei den Überlegungen, wie strukturelle Stabilität zu erreichen sei. Hier besteht tatsächlich eine Diskrepanz zwischen der Analyse, wonach die Fähigkeit afrikanischer Regierungen, essentielle Staatsfunktionen wahrzunehmen, abnimmt, und den Empfehlungen. Gleichzeitig muss aber vor der verbreiteten Überschätzung dessen gewarnt werden, was in einer gängigen Projektion allzu rasch als "Zivilgesellschaft" tituliert wird. Auch deren Akteure folgen meist den politischen Spielregeln neopatrimonialer Herrschaft.

Die Warnungen vor den möglichen negativen Konsequenzen der geforderten Europäisierung deutscher Afrikapolitik müssen wir ernst nehmen. Eine wirksame und kohärente europäische Politik gegenüber Afrika scheitert häufig an bürokratischen Ineffizienzen und nationalen Divergenzen. Die Schlussfolgerung aus dieser Erkenntnis kann aber nicht die Rückkehr zum Bilateralismus sein, mit dem in der Afrikapolitik schon allein aufgrund der Begrenztheit der zur Verfügung stehenden nationalen Mittel wenig zu erreichen ist. Vielmehr muss die Konsequenz hieraus ein verstärktes Engagement bei der Gestaltung europäischer Afrikapolitik, bei der Effektivierung ihrer Instrumente und bei der konstruktiven Auseinandersetzung mit anderen wichtigen Akteuren der EU-Afrikapolitik, insbesondere mit Frankreich und Großbritannien, sein.

Die Kritik, das Memorandum werde anderweitigen Bemühungen um eine konzeptionelle Fundierung deutscher Afrikapolitik nicht gerecht, greift kaum. Eine Debatte über die Ausrichtung der deutschen Afrikapolitik stößt an enge Grenzen, wenn eine Konzeption für diese zwar, wie gern vom AA betont wird, seit langem besteht, sie aber für die Diskussion nicht verfügbar gemacht wird. Die Anstrengungen des BMZ um ein Afrikakonzept sind zwar verdienstvoll, aber wiederum kaum mit anderen Ressorts, dem Bundestag und weiteren wichtigen Akteuren in der Afrikapolitik (wie den politischen Stiftungen) abgestimmt. Zudem beruhen sie nach Ansicht der Autoren des Memorandums auf einer zum Teil unrealistischen, mehr an Hoffnungen als an tatsächlichen Entwicklungen orientierten Analyse.

Die reichhaltige Kritik verlangt nach einer konsolidierten Fassung des Memorandums. Die erste Vorlage hat ihren Hauptzweck erfüllt: eine intensive Debatte über deutsche Afrikapolitik anzustoßen. Eine überarbeitete Fassung wird Teile der Kritik aufnehmen, die konzeptionellen Grundlagen verstärken und die Empfehlungen noch stärker operationalisieren.