E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2001, S. 75 - 77)

Aus der allgemeinen Besorgnis über die weitere Entwicklung Afrikas und der Verdrossenheit über die Stagnation der deutschen Afrikapolitik hat sich im vergangenen Jahr auf verschiedenen Ebenen eine neue Debatte zu diesem Themenkomplex entwickelt. Volkmar Köhler zeichnet die Linien dieser Debatte nach, an der vor allem der Bundestag, die beiden Kirchen, die Afrikanistenvereinigung und die Konrad-Adenauer-Stiftung beteiligt waren.

Im August 2000 hat die Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE) Kriterien für eine verantwortliche Afrikapolitik 1 vorgelegt, um das Gespräch und auch den Streit über eine vorwärts weisende Afrikapolitik mit Dringlichkeit voranzutreiben. Angesichts der derzeitigen Lage in Afrika - gemeint ist Schwarzafrika - habe sich in vielen Bereichen der Politik, der Medien und der Gesellschaft eine Stimmung der Hilflosigkeit, Enttäuschung und Resignation breit gemacht, die zur faktischen Abwendung von den Problemen Afrikas geführt habe.

Die Aufbruchstimmung der neunziger Jahre, der "Wind des Wandels", die Möglichkeit von Demokratisierung, ökonomischer und politischer Rekonstruktion und die Vision einer gesamtafrikanischen Wiedergeburt infolge des friedlichen Wandels in Südafrika seien verblasst. Viele als Hoffnungsträger betrachtete neue Politiker seien wieder zu Kriegsherren geworden. Die Demokratisierung komme trotz Senegal und Ghana nur schleppend voran. 19 von 48 Staaten in Subsahara-Afrika seien von gewaltsamen Krisen und Kriegen betroffen. Die Mehrheit dieser Staaten gehöre zu den ärmsten Ländern der Welt. Der Anteil Subsahara-Afrikas am Welthandel betrage gegenwärtig nur noch 1,5 Prozent. Diesem Sachverhalt ständen Gebermüdigkeit und schwindendes Interesse der Industrienationen gegenüber. Auch die neue Schwerpunktsetzung der deutschen Entwicklungspolitik erwecke einen ähnlichen Eindruck.

Vor diesem Hintergrund entwickelte die GKKE ein Bündel konkreter Empfehlungen. Anlass dafür war die Afrika gewidmete Debatte des Deutschen Bundestages am 6. Juli 2000.

Der Afrikanistentag als Form der Debatte

Ähnliche Töne waren schon in verschiedenen Vorträgen auf dem Afrikanistentag vom 30. März bis 1. April 2000 in Leipzig laut geworden, zumal der damalige Vorsitzende dieser Vereinigung, Prof. Dr. Robert Kappel, Leipzig, schon seit 1999 in mehreren Beiträgen eine Neuorientierung der Entwicklungspolitik gegenüber Afrika gefordert und skizziert hatte.

Beide entwicklungspolitischen Debatten des Deutschen Bundestages im Jahr 2000 hatten das Diskussionsbedürfnis über die Probleme Schwarzafrikas und den Ruf nach angemessenen Antworten offensichtlich nicht befriedigt. Schon seit geraumer Zeit war in der öffentlichen Auseinandersetzung das afrikapolitische Gesamtbild zerfasert, obwohl der Lomé-Kooperationsprozess - also das euro-afrikanische Sonderverhältnis - modifiziert fortgeschrieben wurde. In manchen Beiträgen wurde immer wieder auf das schlummernde große Potenzial Afrikas an Menschen und Rohstoffen hingewiesen. Andere betonten, dass einzelne wirtschaftliche Erholungsprozesse im Kontrast zum weitgehend ungebremsten Bevölkerungswachstum ständen, so dass aus dem Ungleichgewicht von wirtschaftlichem Wachstum und steigenden Bevölkerungszahlen eine schleichende Verarmung resultiere. Auch die Entwicklung regionaler Zusammenarbeit verlief in Afrika nach allgemeinem Urteil unbefriedigend. Die 20:20-Initiative des Weltsozialgipfels von Kopenhagen schien zu verrauchen, Armutsbekämpfung zur endlosen Geschichte zu werden. Schnell ging die Euphorie der Entschuldungsinitiative vorüber, nicht nur wegen der Hindernisse bei ihrer Implementierung, sondern auch wegen der Erkenntnis, dass sie nur dann sichtbare Erfolge für die betroffenen Völker bringen konnte, wenn ihr ein wirksamer Zufluss neuer Finanzmittel, vor allem zur Bekämpfung von Armut und sozialen Notständen, folgen würde. Eben daran fehlte es aber. Die internationale Gebergemeinschaft fand nicht die Kraft zu neuen Anstrengungen und überließ diese Aufgaben den begrenzten Kräften der Weltbank. Das für Afrika gravierende, aber keineswegs nur afrikanische AIDS-Problem mit der Fülle ernster Folgen und seiner kurzfristigen Unlösbarkeit überschattete die Analysen, die für unseren Nachbarkontinent aufgestellt wurden.

So durfte es nicht verwundern, dass der Bundestag alle diese Themen mit wechselnder Akzentuierung reflektierte, aber kein afrikapolitisches Gesamtbild vermitteln konnte. Tatsächlich schien die Idee eines kohärenten Entwurfs der Entwicklung für Afrika nach vier Jahrzehnten der Entwicklungspolitik zusammengebrochen zu sein. Blieb wirklich für viele der Partnerländer nur Überlebenshilfe übrig?

Die Ursachen für den Staatenzerfall

In dieser resignativen Situation wies vor allem Stefan Mair, Mitarbeiter der Stiftung Wissenschaft und Politik, auf bisher kaum durchdachte, neue Fragestellungen hin 2. Afrika erlebe seit Beginn der neunziger Jahre den wohl umfassendsten politischen Neuordnungsprozess seit der Unabhängigkeit. Das Ende des Ost-West-Konfliktes habe die extern garantierte zwischenstaatliche Ordnung in Frage gestellt. Das schwindende Interesse der Geberländer habe das auf Missmanagement beruhende Ressourcenproblem verschärft. Folge der Wirtschaftskrise, der durch Strukturanpassungsprogramme erzwungenen staatlichen Deregulierung und des Rückganges der Entwicklungshilfe sei, dass das für viele Länder konstituierende Patronagenetzwerk nicht mehr aufrechterhalten werden könne. Daher sei mehr und mehr ein Staatszerfall zu beobachten, der stabilere Nachbarländer zum Interventionismus reize, denn dieser ermögliche ihnen den Zugriff auf begehrte Territorien und Rohstoffe.

Die Bezeichnung der Kongowirren, in die nicht weniger als neun Nachbarstaaten verwickelt sind, durch die amerikanische Außenministerin Albright als ersten afrikanischen Weltkrieg“ gab einer solchen Analyse plastischen Ausdruck. Mairs Perspektive einer Neuordnung des afrikanischen Staatensystems mündete bei klarer Ablehnung irgendeines externen Interventionismus in den Vorschlag einer prinzipiell neuen Ausrichtung deutscher Afrikapolitik im Sinne der Förderung des Staatsaufbaues und der Stabilisierung der Partnerländer bei gleichzeitiger Einschränkung jener Mittel, die Interventionsstaaten und Kriegsherren dienlich sein konnten. Klar war dabei die Begrenztheit der deutschen Möglichkeiten. Folgerichtig mündeten diese Überlegungen in die Forderung einer afrikapolitischen Diskussion mit den Verbündeten Deutschlands.

Die Bundesrepublik gehört seit Jahrzehnten zu den wichtigsten bilateralen Entwicklungshilfegebern Afrikas. Deutsche Afrikapolitik bekennt sich zu den Schwerpunkten Demokratisierung, Sicherheit und Stabilität sowie nachhaltige Entwicklung. Die Realität dieser Politik musste an der von Mair vorgelegten Bedrohungsanalyse mit ihren kaum übersehbaren Folgen für Europa gemessen werden.

Mangels eines verbindlichen Afrikakonzeptes kamen Ulf Engel und andere Afrikanisten zu dem Schluss, dass es an einem tiefergehenden Interesse für den afrikanischen Kontinent fehle. Es sei bisher vor allem bei Absichtserklärungen geblieben. Eine kohärente operative und zielführende Umsetzung der richtigen Prinzipien stehe noch aus. Vor allem der Schwerpunkt Sicherheit und Stabilität werde eher als Teil der internationalen sicherheitspolitischen Linien, aber nicht entwicklungspolitisch verstanden.

Eine Initiative der Adenauer-Stiftung

Diese Diskussionslage wurde von der Konrad-Adenauer-Stiftung im Frühjahr 2000 aufgegriffen. Sie gab drei Studien in Auftrag. Wachira Maina 3, Nairobi, verfasste ein Manifest für ein wohlhabendes und demokratisches Afrika unter dem Titel Afrika im 21. Jahrhundert, das vor allem die potenziellen Möglichkeiten des Schwarzen Kontinents aufzeigte. Volker Mönikes und Udo Weber 4, Landesbeauftragte der Stiftung im südlichen Afrika und in Kenia, legten zur Welt-AIDS-Konferenz in Durban im Juli 2000 eine umfassende Studie dieses Problems vor. Prof. Dr. Siegmar Schmidt 5, Universität Koblenz-Landau, schrieb in Zusammenarbeit mit Mitarbeitern der Stiftung ein Grundsatzpapier "Mehr Engagement für Afrika - Plädoyer für einen verstärkten deutsch-afrikanischen Dialog". Am 19. Juli 2000 wurden diese Positionspapiere bei einer Pressekonferenz in Berlin der Öffentlichkeit vorgestellt. Als Resultat erhob die Stiftung die Forderung nach einem umfassenden neuen Konzept der Afrikapolitik der Bundesregierung. Ferner stellte die Stiftung die Tagung ihres Planungsausschusses vom 25. bis 27. August 2000 in Cadenabbia unter Leitung des Verfassers unter die gleiche Thematik. Ein großer Teil der interessierten Afrikanisten referierte dort. Alle Tagungsdokumente und ein zusammenfassender Konferenzbericht wurden veröffentlicht und breit gestreut 6. Am 6. 12. 2000 wurden auch die afrikanischen Botschafter in Berlin erstmals informiert. Weitere Veranstaltungen dieser Art und Symposien in Afrika werden folgen.

Als Kernaussage der Stiftungsinitiative ergab sich eine klare Absage an den Afrika-Pessimismus. Freilich müsse an die Stelle undifferenzierter Sympathieerklärungen ein offener Dialog mit den politischen und gesellschaftlichen Kräften in Afrika treten. Deutsche Interessen im Handelsaustausch, bei sicherheitspolitischen und ökologischen Fragen müssten in realistische Zielsetzungen der Entwicklungszusammenarbeit eingebracht werden. Die Stabilitätsförderung müsse beim deutschen Engagement an vorderster Stelle stehen. Erst wenn ein Mindestmaß an Stabilität gewährleistet sei, würden die Arbeit für eine nachhaltige Entwicklung, die Armutsbekämpfung, die AIDS-Prävention und die Verbreitung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit möglich.

Bei der Analyse müsse eine einseitige Anwendung westlicher Wertekategorien vermieden werden. Auch wenn die Hauptverantwortung zur Lösung der Struktur- und Entwicklungsprobleme in Afrika selbst liege, gebe es für die westlichen Gesellschaften keine Entschuldigung für Tatenlosigkeit und mangelndes Engagement. Längerfristige Konzepte und klare politische Vorgaben seien nötig. Die Kohärenz aller Komponenten der Afrikapolitik müsse verbessert werden, ebenso auch die Kooperation aller beteiligten Institutionen, auch auf europäischer und internationaler Ebene. Entwicklungshilfe dürfe sich nicht selbst perpetuieren, sondern müsse einem klar definierten Ziel- und Erwartungshorizont untergeordnet werden. Es sei Zeit, die deutsche Afrikapolitik von zu hoch gesteckten Globalzielen frei zu machen und durch Realismus neue Glaubwürdigkeit zu gewinnen.

Das Memorandum

Ermutigt durch diese Beratungen, übergaben die Afrikanisten Engel, Kappel, Klingebiel, Mair, Mehler und Schmidt im Oktober 2000 in Berlin ein "Memorandum zur Neubegründung der deutschen Afrikapolitik - Frieden und Entwicklung durch strukturelle Stabilität" der Öffentlichkeit. Mit ausführlicher Begründung und ausgehend von der Überzeugung, dass "Entwicklung" im Sinne von nachhaltiger Entwicklung und Armutsminderung für eine wachsende Anzahl afrikanischer Staaten langfristig unmöglich bleibe, präzisieren die Autoren darin ihre Forderung, eine neue deutsche Afrikapolitik müsse kohärent politisiert und konsequent europäisiert werden. Entwicklungspolitik allein oder deutsche Politik im nationalen Alleingang seien überfordert. Vorrang in einer neuen deutschen Afrikapolitik müsse das Ziel der strukturellen Stabilität haben.

Ein politisches und ökonomisches Ranking der Staaten Afrikas ergänzt die Thesen der Verfasser, die Ende November 2000 auch eine Afrika-Konferenz in München, veranstaltet von der Hans-Seidel-Stiftung, dem Bayerischen Rundfunk, epd-Entwicklungspolitik, Goethe-Forum München und der Stiftung Wissenschaft und Politik, prägten.

Gegen das Memorandum wurden inzwischen erhebliche Bedenken laut. Es fehle an einer fundierten Analyse, die den weitreichenden Schlussfolgerungen entspreche. Weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen, die von den Industrieländern zu verantworten seien und als Außenverhältnis die Entwicklungsstrategien afrikanischer Länder ebenso wie die Entwicklungspolitik bestimmten, seien nicht erwähnt. Konkrete Ansatzpunkte für eine Politik der strukturellen Stabilität würden nicht benannt. Die Analyse der Potenziale Afrikas werde genauso vernachlässigt wie die aktuelle Reformdiskussion der Entwicklungszusammenarbeit. Der Begriff "Strukturelle Stabilität" sei nicht hinlänglich definiert. Es dürfe nicht um die Stabilisierung bestehender Zustände gehen, wie es während des Kalten Krieges gewesen sei, sondern es gehe um die Förderung eines Wandels in Stabilität. Die Rankingtabelle sei fragwürdig.

Vor allem aber bestehe die Gefahr, dass die sehr hoch gesteckten Ziele des Memorandums - wenn nicht erreichbar - ungewollt die Legitimation für einen Rückzug aus dem afrikanischen Kontinent liefern könnten.

In der Tat weist das Memorandum Schwächen und Unvollständigkeiten auf, doch hebt das seine Bedeutung für einen breit angelegten afrikapolitischen Diskurs nicht auf.

Wenn die für Produktivitätsfortschritte in der Landwirtschaft und für die Armutsbekämpfung entscheidenden, aber äußerst konfliktreichen Land- und Ressourcenprobleme nicht genügend beachtet wurden, haben wir allen Anlass, den Disput um diese Dimension zu erweitern. Wir wissen inzwischen, welche Zeitbombe in den Fragen der Landverteilung im südlichen Afrika tickt, doch sind wir noch weit entfernt von tragfähigen nationalen und internationalen Lösungsstrategien.

Welche gesellschaftlichen Strukturen sind für den Wiederaufbau stabiler Gesellschaften brauchbar ? Sind es
z. B. in Somalia Clan-Strukturen, die Siad Barre planmäßig zersetzt und als tragendes Element der Verfassung zerstört hat ? Bieten sie heute noch eine Chance? Das wäre zu untersuchen und zu diskutieren.

Was wird aus Ländern, aus denen sich Deutschland politisch zurückgezogen hat und die bei der regionalen Konzentration deutscher Entwicklungszusammenarbeit durch das Sieb gefallen sind? Man vermisst eine entsprechende Auskunft der amtlichen Politik. Wenn es Länder gibt, die "strukturell unentwickelbar" sind, wie der Redakteur dieser Zeitschrift schon vor Jahren zu Recht vermutete 7, können sie dennoch nicht einfach abgeschrieben werden.

Es ist wirklich an der Zeit, das Ziel "Entwicklung" durch differenzierte, den Tatsachen adäquate Begriffe zu ersetzen, mindestens in Schwarzafrika. Vor genau zehn Jahren habe ich deshalb eine Neuordnung des deutschen entwicklungspolitischen Instrumentariums vorgeschlagen 8. Kern war die Konzentration deutscher EZ auf weitaus weniger Partnerländer, die echte Entwicklungschancen haben, und eine neue, auch regionale Rollenverteilung zwischen staatlicher EZ und der Arbeit der Kirchen und NROs. Rein politisch motivierte Zusammenarbeit sollte aus Gründen der Glaubwürdigkeit von der Entwicklungszusammenarbeit getrennt werden. Wo es aber um reine Überlebenshilfe und Dauersubvention geht, sollte der große administrative Aufwand bilateralerer EZ gespart und ein angemessenes Mittelvolumen der Europäischen Kommission zur treuhänderischen Verwaltung angeboten werden. Welche Logik hat es, wenn wir die bilaterale Zusammenarbeit mit manchen afrikanischen Staaten reduzieren, zugleich aber die Lomé-Kooperation mit ihnen weiterlaufen lassen, die wir zu einem Viertel finanzieren?

Ob solche Anregungen noch heute verwendbar sind, bleibe dahingestellt. Die seit Jahresfrist in großer Breite aufgelebte Debatte sollte aber unter Einbezie- hung aller relevanten Aspekte vorangetragen werden und in konkrete politische Entscheidungen einmünden. Die gemeinsame Zukunft Afrikas und Europas erfordert es.

8) Volkmar Köhler: Die Neuorientierung der Entwicklungshilfe, in: Europa Archiv, 1991, H. 5, S. 153 - 160