E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2001,
S. 78 - 80)
Herausforderung für die Politik
Das Auswärtige Amt und die Afrika-Wissenschaft
Harald Ganns
Die neue Debatte über die deutsche Afrikapolitik, die seit einigen Monaten von NROs und an Universitäten geführt wird, findet ihre Parallele im Auswärtigen Amt - in Konferenzen und Kolloquien wie in Bundestags-Äußerungen des Ministers. Schon immer hat das AA einen engen und fruchtbaren Kontakt zur deutschen Afrika-Wissenschaft gepflegt, sagt Harald Ganns, langjähriger Afrika-Koordinator des AA, der mit den Thesen des Memorandums zu großen Teilen übereinstimmt, aber auch eine Reihe von kritischen Anmerkungen macht.
Erfreulicherweise kommt seit einigen Monaten fast gleichzeitig bei NROs und bei der Bundesregierung wieder Bewegung in die seit mehreren Jahren kaum noch geführte Diskussion über unsere Afrikapolitik. Das Auswärtige Amt hat, so scheint es, bei dieser kleinen Renaissance deutschen Afrika-Interesses in der Exekutive eine Initiativ- und Führungsrolle übernommen.
Neues Afrika-Interesse im
Auswärtigen Amt
Joschka Fischer hat im Jahr 2000 Afrika zweimal besucht, angesichts der globalen Beanspruchung eines deutschen Außenministers durchaus beachtlich. Außerdem nahm er am ersten EU-Afrika-Gipfel in Kairo Anfang April teil.
Der Außenminister hat bei diesen Reisen und bei anderen Anlässen einiges Grundsätzliche zur deutschen Afrikapolitik ausgeführt, dadurch Denkanstöße gegeben und Orientierungspunkte gesetzt: schon bald nach Beginn seiner Amtszeit am 27. Januar 1999 beim Jahrestreffen der Deutschen Afrikastiftung, mehrfach im Rahmen von Afrikadebatten des Deutschen Bundestages, zuletzt am 18. Januar dieses Jahres, und vor allem in der Grundsatzrede vor dem South African Institute for International Affairs in Johannesburg am 31. März 2000. Darüber hinaus hat Fischer hausintern Anstöße zu einer Intensivierung der Afrikadiskussion gegeben, motiviert durch seine Erfahrungen vor Ort sowie durch manche Gespräche mit Afrikaexperten und einigen seiner Botschafter.
Die Auswirkungen in der Zentrale in Berlin sind sichtbar und spürbar: am 19. Oktober des vergangenen Jahres organisierte der Planungsstab ein Afrika-Kolloqium, welches sich um eine Grundsatzdiskussion zentraler Fragen wie Regionale Integration und Friedenssicherung, Intervention, Prävention, Konfliktursachen und AIDS bemühte; vor allem aber wurde die seit vielen Jahren kontrovers geführte amtsinterne Diskussion um ein Afrika-Konzept wiederbelebt. Diese Diskussion steht unter klaren Vorgaben des Ministers.
In der Johannesburger Rede heißt es: "Ein Gesamtkonzept von Kairo bis Kapstadt, ein Pauschalansatz der deutschen Afrikapolitik macht wenig Sinn. Unser Ziel muss vielmehr sein, differenzierte länder- und regionalspezifische Antworten zu entwickeln." Und im Deutschen Bundestag bekräftigte Fischer am 18. Januar: "Wir haben uns deshalb vorgenommen, regionale Strategien zu entwickeln, die dieser Komplexität [i. e. des Nachbarkontinents] gerecht werden, und eine Politik der regionalen Stabilisierung versuchen."
Damit knüpfen die im Auswärtigen Amt angestellten Überlegungen an Vorstellungen an, die zunächst für das südliche Afrika in der Botschafterkonferenz von Accra 1993 angedacht worden waren: "Wir schlagen vor, dass die Außenminister der EG sich nach den ersten freien und allgemeinen Wahlen in Südafrika mit ihren Kollegen aus dem südlichen Afrika zu einer Konferenz treffen. Sie sollten sich mit den Perspektiven regionaler Kooperation unter Einbeziehung des neuen Südafrika und den Möglichkeiten der Förderung durch die Europäische Gemeinschaft befassen."
Das direkte Ergebnis dieses Vorschlags war die Berliner Ministerkonferenz unter deutscher EU-Präsidentschaft im September 1994, die nicht nur eine vertiefte und inzwischen aus den europäischen Afrikabeziehungen nicht mehr wegzudenkende Partnerschaft mit der Regionalorganisation Southern African Development Community (SADC) und deren Mitgliedstaaten begründete, sondern mit der "Berliner Erklärung" auch ein Papier produzierte, das als Vorbild für die ange- strebten regionalen Konzepte dienen kann.
In einer Ausarbeitung des Auswärtigen Amtes aus dem Jahr 1997 wird ausgeführt: "Die Überzeugung, dass viele afrikanische Staaten ohne Einbindung in eine effiziente Regionalstruktur in unserer heutigen globalisierten Welt kaum Überlebenschancen haben, scheint zu wachsen. Für unsere eigene Afrikapolitik bedeutet diese Einsicht die Herausforderung, entsprechende afrikanische Bemühungen stärker als bisher zu fördern." Konkret wurde damals unter anderem vorgeschlagen eine Stärkung der Organisationsstrukturen, Politikberatung, bevorzugte Förderung von Projekten mit regionaler Bedeutung und eine Intensivierung des politischen Dialogs.
Wenn auch die Akzentuierung des zitierten Papiers sich vorwiegend mit der Frage der Stärkung afrikanischer Regionalisierungsansätze beschäftigte, weniger die inhaltliche Auseinandersetzung mit den anstehenden Problemen suchte, etwa den konkreten Erfordernissen der Demokratieförderung oder des Konfliktmanagements, so lässt sich doch eine klare, in sich logische und konsistente Linie erkennen, die uns unmittelbar zu der heutigen, neu belebten Diskussion über zeitgemäße Grundsätze der deutschen Afrikapolitik führt.
Enger Kontakt zur Afrikawissenschaft
Eine wichtige Konstante der konzeptionellen Beschäftigung des Auswärtigen Amtes mit Afrika war immer der enge Kontakt mit der deutschen Afrikawissenschaft, spätestens seit unter dem seinerzeitigen Chef des Planungsstabes Klaus Kinkel im Jahr 1977 die ersten umfassenderen Grundsatzpapiere erarbeitet wurden. Die achtziger Jahre standen weitgehend unter dem Vorzeichen kritischer Auseinandersetzung, manchmal auch der Konfrontation, da die Auffassungen darüber, welches denn nun das richtige Vorgehen gegenüber patriarchalischen und diktatorischen Regimen und vor allem dem System der Apartheid in Südafrika sei, oft weit auseinanderklafften. Dies änderte sich mit der Zeitenwende 1989/90, als auch in der Afrikapolitik umgedacht wurde. Ein Beispiel dafür, dass man sich inhaltlich aufeinanderzubewegte, war die lange Zeit umstrittene Frage der politischen Konditionalität, zu der sich viele der Zeitzeugen der euphorischen sechziger Jahre nur schwer durchringen konnten.
Mit dem Gesprächskreis Afrika wurde 1994 ein Gremium geschaffen, in dem unter der Federführung der Wissenschaft regelmäßig Grundsatzfragen der Afrikapolitik besprochen wurden. Für beide Seiten, Wissenschaft und operative Politik, erwies sich dieser Gedankenaustausch als ungemein wichtig; die Wissenschaft erhielt öffentlich nicht zugängliche Informationen aus erster Hand, die Macher hatten die ansonsten aus Zeitgründen viel zu seltene Gelegenheit, ihre eigenen Einschätzungen und Vorgehensweisen auf den wissenschaftlichen Prüfstand zu stellen.
Wenn Wissenschaftler gerade jetzt, in der Zeit einer neuen Diskussion über Konzepte zu Afrika, ein "Memorandum zur Neubegründung der deutschen Afrikapolitik" vorlegen, so setzt dies eine gute Tradition des wechselseitigen Diskurses fort. Ich denke dabei auch an wichtige schriftliche Beiträge, die Denkanstöße gegeben haben, die für die Afrikaabteilungen der Ministerien und für deutsche Botschaften in Afrika Orientierungspunkte setzten, etwa die drei Studien der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), alle drei mit Stefan Mair als Autor oder Co-Autor: "Deutsche Interessen in Afrika südlich der Sahara" von 1996, "Deutsche Afrikapolitik - Skizzen einer Neugestaltung" vom Juni 1999 sowie schließlich im Oktober 1999 "Zehn Jahre Demokratisierung in Afrika - ist von der zweiten Befreiung nichts geblieben?"
Vorrangige Überlegungen
Bei jemand, der wie der Autor dieses Beitrags den Gedankenaustausch zwischen Wissenschaft und Auswärtigem Amt maßgeblich mitgeprägt hat und der für seine eigene Arbeit diesem offenen, kritischen Dialog unverzichtbare Anstöße verdankt, wird es nicht verwundern, dass er sich grundsätzlich in den Thesen, in der Analyse und in den Handlungsempfehlungen des Memorandums wiederfinden kann. Dies gilt in erster Linie für die folgenden Überlegungen:
Werteorientierung. Obwohl, wie es eingangs der Ziffer 3 heißt, die Region "weder für die strategischen oder außenpolitischen noch die wirtschaftlichen Interessen Deutschlands von übergeordneter Bedeutung ist", muss gerade deshalb das ceterum censeo deutscher Afrikapolitik sein und bleiben, dass "Außenpolitik eines demokratischen Staates nicht nur kurzfristigen nationalen Interessen zu dienen" hat; sie ist natürlich der Förderung von Werten wie Schutz des Individuums, Menschenrechte, Frieden und Sicherheit verpflichtet.
Ich selbst habe diesen Gedanken in Reden und Aufsätzen immer wieder wie folgt umschrieben: in der Außenpolitik nationale Interessen zu vertreten, ist nicht nur legitim, sondern deren selbstverständliche Aufgabe. Neben - häufig nur kurzfristig definierten - Interessen tritt jedoch die deutsche Verantwortung, gleichsam wie ein siamesischer Zwilling, ohne den die Frage erlaubt sein müsste, was uns denn - von wenigen Ausnahmen wie Südafrika abgesehen - noch in Afrika hält. Um beiden Zwillingen, den Interessen und der Verantwortung, gerecht zu werden, bedarf es auch nicht, wie oft behauptet wurde, eines halsbrecherischen Spagats, sofern deutsche Interessen richtig, das heißt langfristig definiert werden. Der vermeintliche Widerspruch lässt sich auf diese Weise weitgehend auflösen. Der bekannte Dualismus zwischen Sicherheits- und Wirtschaftsinteressen auf der einen und dem Einsatz für die Verwirklichung von Demokratie und Menschenrechten auf der anderen Seite ist hierfür ein gutes Beispiel.
Politischer werden! Die Erkenntnis, dass Entwicklungspolitik allein mit den Herausforderungen Afrikas überfordert ist, ist in den letzten Jahren immer deutlicher geworden. Es muss sogar die Frage erlaubt sein, ob sie letztlich nicht doch mehr Unheil als Segen gebracht hat, auch wenn ich mich der These von der tödlichen Hilfe nicht anschließen mag.
Nachdrücklich unterstütze ich daher die Forderung "Deutsche Afrikapolitik muss politischer werden." Ich füge hinzu: und weniger entwicklungspolitisch. Das bedeutet zunächst einmal, dass der immer wieder geforderte, viel zu selten wirklich geführte politische Dialog (nicht zu verwechseln mit dem vom BMZ propagierten Politikdialog, der dadurch nicht überflüssig wird!) endlich den Stellenwert bekommen muss, den er zwischen den Staaten der Ersten Welt seit langem hat und der hier für fast alle wichtigen Fortschritte seit Weltkrieg 2 wesentlich verantwortlich ist.
Weniger entwicklungspolitisch heißt nicht ersatzlose Abschaffung der Entwicklungshilfe, sondern radikaleres Abschneiden von alten Zöpfen, vor allem eine endgültige Abkehr von der traditionellen Projektpolitik - in Ansätzen dankenswerterweise schon erkennbar - und eine stärkere Hinwendung zur Unterstützung demokratischer staatlicher Infrastruktur - ganz im Sinne der Forderung des Memorandums nach struktureller Stabilität.
Hier ist der Hinweis auf die notwendige Besinnung auf innovative Instrumente wichtig: Demokratisierungshilfe, Rechtsberatung, Reformen des Staates und insbesondere des Sicherheitssektors sowie Konfliktbearbeitung - um bei den Beispielen der Memorandumsautoren zu bleiben. Gefordert wird die massive Umleitung personeller und materieller Ressourcen. Leider muss konstatiert werden, dass es seit der Botschafterkonferenz von Accra, die Ähnliches schon 1993 vorgeschlagen hatte, in diesem Bereich fast nur Rückschläge, Kürzungen und Enttäuschungen gegeben hat.
Europäisierung. Ähnliche Skepsis scheint angebracht bei der Forderung nach konsequenter Europäisierung der Afrikapolitik. Zwar kann ich als überzeugter Europäer und langjähriges Mitglied der Afrika-Arbeitsgruppe des Rates, zeitweise deren Vorsitzender, die Vorschläge des Memorandums nicht nur nachvollziehen, sondern unterstütze sie nachdrücklich. Und sicherlich hat es in den letzten Jahren beachtliche Fortschritte bei der Formulierung gemeinsamer Politikvorstellungen gegeben, zum Teil in Form sogenannter Gemeinsamer Standpunkte, vereinzelt auch Gemeinsamer Aktionen.
Dennoch bleiben trotz Veränderungen in der Afrikapolitik wichtiger EU-Partner erhebliche Unterschiede im Politikansatz, aber auch in den Politikinstrumenten einschließlich der finanziellen und personellen Ressourcen. Außenminister Fischer am 18. Januar 2001 im Deutschen Bundestag: "Die Bundesregierung setzt sich dafür ein, dass die EU in Afrika eine stärkere Rolle übernimmt, was mit manchen Partnern allerdings nicht immer einfach ist." Die Bundesregierung sollte weiter konsequent für eine Europäisierung der Afrikapolitik eintreten, obwohl es lange dauern wird, bis aus deklamatorischen Stilübungen und einigen lobenswerten Ansätzen eine wirkliche europäische Afrikapolitik werden kann.
Regionalisierung. Schließlich freut es mich als erklärten Anhänger von Regionalisierungsbemühungen und deutschen Ansätzen zu deren Unterstützung, dass auch das Memorandum zu dem Ergebnis kommt, dass aufgrund der politischen, ökonomischen und sozialen Differenzierung im subsaharischen Afrika Regionalkonzepte ein taugliches Instrument für angepasste Antworten auf die neuen Herausforderungen sein können.
Es ist bedauerlich, dass die Autoren sich ausgerechnet in diesem Bereich, der bei den Überlegungen im Auswärtigen Amt eine Schlüsselrolle spielt, so stark zurückhalten, keine brauchbaren Ansätze zur Erarbeitung von Regionalkonzepten aufzeigen. Im Gegenteil: Dadurch, dass auch in dem den einzelnen Regionen gewidmeten Schlussteil nur die unterschiedlichen Charakteristika einzelner Staaten herausgearbeitet werden, scheint eher die Frage berechtigt, ob Regionalkonzepte wegen der Heterogenität innerhalb einzelner Regionalstrukturen tatsächlich sinnvoll sind.
Es wird nun wohl Aufgabe der Ministerialbürokratie unter Federführung des Auswärtigen Amtes sein müssen, zu diesem wichtigen Aspekt, der sich in den letzten Jahren zu einem Grundaxiom der deutschen Afrikapolitik entwickelt hat, in sich schlüssige Vorstellungen zu entwickeln.
Kritische Fragen
Trotz dieser weitgehenden, wenn auch nicht nahtlosen Übereinstimmung mit dem Memorandum bleiben viele kritische Fragen. Ich beschränke mich auf die folgenden Anmerkungen:
Die Kategorisierung afrikanischer Staaten lässt mich ratlos. Davon abgesehen, dass die Frage erlaubt sein muss, wie die fast durchweg pessimistischen Einschätzungen der Wirtschaftslage mit sehr viel freundlicheren Prognosen der letzten Jahre in Übereinstimmung gebracht werden können, ist sie für die operative Politik nur bedingt tauglich. Es ist eben nicht möglich, Ländern lediglich den Status von Sozialhilfeempfängern zuzubilligen.
Wie soll man der Versuchung widerstehen, angesichts der deprimierenden wirtschaftlichen Analyse zu dem Schluss zu kommen, dass alle auch im Memorandum unbestrittenen politischen Fortschritte der letzten zehn Jahre nutzlos waren? Hatte nicht gerade die Wissenschaft die positiven Ergebnisse dieser Entwicklung gegen die Afrika-Skeptiker stets verteidigt? Ist nicht gerade die Stabilität der politischen Infrastruktur die wichtigste Voraussetzung für die geforderte strukturelle Stabilität?
Was eigentlich ist denn neu an der wichtigsten These des Memorandums, der Forderung nach struktureller Stabilität? Im Auswärtigen Amt war Afrikapolitik seit 1989/90 vorwiegend auf dieses Ziel gerichtet. Was anders ist denn Konfliktprävention und Konfliktbewältigung, Demokratisierung und Festigung staatlicher Infrastruktur? Sicher: Mangels Niederschrift veröffentlichungsgeeigneter Papiere mag dies nicht für jedermann klar erkennbar gewesen sein; vor allem aber fehlten die Mittel zur Umsetzung einer solchen Politik.
Bedauerlich ist schließlich, dass die Autoren sich mit konkreten Anregungen für die operative Politik trotz einiger Ansätze weitgehend zurückhalten. Dies gilt auch für kritische Anmerkungen zur Politikabstimmung innerhalb der Bundesregierung. Dieser wichtigen Voraussetzung für eine klare Afrikapolitik werden gerade einmal ein knappes Dutzend Zeilen gewidmet. So wie bisher sollte es jedenfalls nicht weitergehen. Bemühungen um mehr Kohärenz und Berechenbarkeit sind in den letzten Jahrzehnten wegen unüberwindbarer Mehrgleisigkeit fast durchweg gescheitert.
Herausforderung für die Politik
Was auch immer schlaue Köpfe jetzt wieder einmal über Afrika diskutieren und aufschreiben: die Umsetzung wird wesentlich von staatlicher Seite bewerkstelligt oder doch mitgetragen werden müssen. Wird dies geschehen? Die Erfahrungen der letzten Jahrzehnte sollten uns da vorsichtig machen. Die Bundesrepublik Deutschland verfügt heute weniger denn je über die notwendigen finanziellen und personellen Ressourcen, um in Sub-Sahara-Afrika mehr als eine Nebenrolle zu spielen. Ob der notwendige politische Wille ausreichend vorhanden ist, darf zumindest gefragt werden.
Ich erlaube mir daher, die Katze gegen den Strich zu bürsten und zu fragen: Was sollen die besten Konzepte, wenn sie voraussichtlich nur dazu dienen werden, nach einem gewissen Zeitablauf festzustellen, was alles - wieder - nicht geschehen ist?
Harald Ganns , seit 1965 im Auswärtigen Amt, war Botschafter in mehreren afrikanischen Ländern, zuletzt, bis zu seiner Pensionierung am 1. September 2000, in Südafrika und Lesotho. Von 1993 bis 1998 war er Afrikabeauftragter der Bundesregierung. Zur Zeit ist er im Auftrag der GTZ als Berater beim Versöhnungsprozess in Ruanda tätig.
hgannsaugustin@t-online.de
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