E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2002, S. 77 - 78)

Trotz eines stetig wachsenden Anteils der städtischen Bevölkerung bleibt ländliche Armut eine der größten Herausforderungen für die Entwicklungspolitik. Die Zuwendungen für diesen Förderbereich sind in den letzten Jahren erheblich zurück gegangen. Ein Grund dafür ist der geringe Erfolg großer Regionalentwicklungsvorhaben in den 70er und 80er Jahren, die so angelegt waren, dass sie von den Zielgruppen nicht als ihre eigene Sache betrachtet wurden. Im Gegensatz dazu betont das Förderkonzept der Deutschen Welthungerhilfe, dass die soziale Mobilisierung ländlicher Armutsgruppen der Ausgangspunkt sein muss. Die Erfahrungen zeigen, dass die "empowerment"-Effekte über das Ende externer Hilfe hinaus wirksam bleiben. Nichtregierungsorganisationen besitzen in diesem Bereich komparative Vorteile.

Die Krise ländlicher
Entwicklungsprogramme

Ländliche Entwicklung hat trotz aller Lippenbekenntnisse zurzeit keine Konjunktur bei den meisten internationalen Geberorganisationen, und viele Regierungen in Entwicklungsländern folgen dieser Orientierung mehr oder weniger freiwillig.

Zu den Ursachen dafär gehören die unbefriedigenden Ergebnisse der kapital- und personalintensiven Regionalentwicklungsvorhaben, die in den 80er Jahren von vielen Gebern finanziert wurden. Das Konzept sah einen umfassenden Förderansatz vor, die Projekte sollten den ländlichen Raum in all seinen Dimensionen beeinflussen. Das führte aber dazu, dass sie sich verzettelten. Aufgrund der Komplexität der Aufgabe standen Planungs- und Monitoringaufwand in einem sehr schlechten Verhältnis zum Nutzen. Die Maßnahmen waren zu planungs- und methodenorientiert, aber in der Umsetzung schwach.

Soziale Mobilisierung als Hebel
ländlicher Entwicklungspolitik

Die Lehre daraus: Die knappen Ressourcen müssen so eingesetzt werden, dass eine möglichst große Wirkung erzielt wird. Um das zu erreichen, ist vor allem die soziale Mobilisierung der betroffenen Bevölkerung erforderlich. Die Regierungen von Entwicklungsländern sind in der Regel wenig geneigt, Projekte ländlicher Entwicklung zu finanzieren. Appelle von Wissenschaftlern auf internationalen Konferenzen verhallen meist ungehört. Es bedarf des politischen Drucks von unten, um die Regierungen zu Fördermaßnahmen zu bewegen. Die Befähigung der ländlichen Armutsgruppen, Druck auf Entscheidungsträger auszuüben, ist unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten vorteilhafter als umfangreiche ausländische Hilfe und kann einen einmal angestoßenen Entwicklungsprozess von externer Unterstützung weitgehend unabhängig machen.

Es ist also von "empowerment" die Rede. Auch dieses Konzept wurde in der Vergangenheit häufig falsch interpretiert. In den großen ländlichen Entwicklungsprojekten verstand man darunter Maßnahmen zur Bewusstseinsbildung und Institutionenentwicklung. Aber diese Ansätze schlugen häufig fehl, weil ihre Umsetzung vor allem staatlichen Einrichtungen übertragen wurde. Diesen wurde nicht abgenommen, dass die Stärkung der Selbsthilfekapazität armer Bevölkerungsgruppen tatsächlich ihr Anliegen war. Zu einer Parteinahme für Menschen, deren Armut strukturell bedingt ist (nämlich durch die bestehenden Eigentums- und Machtverhältnisse), kam es nur bei wenigen der entsandten Fachkräfte und der Mitarbeiter der Regierungsadministrationen.

Hier liegt ein komparativer Vorteil nichtstaatlicher Kooperationspartner. Sie arbeiten in aller Regel direkt mit lokalen Organisationen zusammen, sind von Rahmenabkommen mit Regierungen unabhängig und setzen ihre Arbeit auch dann fort, wenn sich durch die Unterstützung der Bevölkerung Widersprüche zwischen Staat und Bürgern auftun.

DWHH-Förderkonzept
Ländliche Entwicklung

Dies sind die Überlegungen, die dem Förderkonzept "Ländliche Entwicklung" (Peters 2001) der Deutschen Welthungerhilfe (DWHH) zugrunde liegen. Die Projektinterventionen müssen konsequent an der Zielgruppe ausgerichtet sein. Die Stärkung ihrer Selbsthilfekräfte wird als Voraussetzung betrachtet für selbstbestimmte Reaktionen auf sich bietende Chancen und sich verändernde Rahmenbedingungen und damit für einen fortschreitenden Prozess sozialen Wandels. Im ländlichen Raum fehlen häufig soziale Strukturen, die zu solchen Aktivitäten in der Lage sind. Daher müssen Aufbau und Stärkung von Organisationen die wichtigste Projektkomponente sein.

Dies muss zunächst in den Vordergrund gestellt, die Handlungs- und Reaktionsfähigkeit solcher Organisationen muss erhöht werden. Ein entsprechendes Ausbildungs- und Bewusstseinsbildungsprogramm legt neben der Behandlung von gesellschaftspolitischen und kontext-spezifisch bedeutenden Fragen (Familienplanung, HIV/AIDS, Gender, Konfliktursachen etc.) deshalb besonderen Wert auf die Vermittlung von Grundlagen zur Organisationsbildung und Finanzadministration sowie auf die Förderung von Außenkontakten (Umgang mit staatlichen und privaten Akteuren, die langfristig für die Beschaffung von Finanzen, Informationen und Unterstützung notwendig und nützlich sind).

In dieser ersten Phase sind hohe externe Finanzleistungen kontraproduktiv, da sie die Gruppen überfordern und die Eigenanstrengungen unterminieren. Sinnvoll ist die Bereitstellung relativ geringer Fördermittel zur Durchführung kleinerer Maßnahmen, die es den Gruppen ermöglichen, ihre neuen Erkenntnisse und Fähigkeiten auch umzusetzen, wobei allerdings in starkem Maße die eigenen Ressourcen der Zielgruppen mobilisiert werden sollten. Erst nachdem die Gruppen eine gewisse Eigenständigkeit sowie die formale Anerkennung durch die regionale Administration erlangt haben, sollten weiterführende Maßnahmen einsetzen. Bei der DWHH handelt es sich dabei meist um den Bereich des Ressourcenmanagements und der landwirtschaftlichen Produktivitätssteigerung. Diese können ergänzt werden durch bodenungebundene Maßnahmen zur Einkommensverbesserung oder durch soziale Programme (häufig im Hygiene- und Gesundheitsbereich).

Ein Beispiel: Spargruppen in Indien

Ein besonders erfolgreiches Beispiel sind die Spargruppen im Chitradurga District (im südindischen Bundesstaat Karnataka). Ihre Prinzipien sind Freiwilligkeit, Affinität (gleiche soziale Stellung und gegenseitiges Vertrauen der Mitglieder) und Verbindlichkeit (es geht um eigene Ressourcen und nicht um anonyme Projektmittel). Diese Gruppen bilden dann die stabilisierenden Elemente in anderen, eher funktionalen Organisationen (Dorfkomitees, Elternräte, Nutzergemeinschaften für bestimmte Ressourcen, Produktionsgemeinschaften etc.). Sie bringen organisatorisches und administratives Fachwissen ein, haben häufig die notwendigen Außenkontakte und können aufgrund ihrer eigenen Stabilität und Erfahrung auch Partikularinteressen der Mächtigen und politisch Einflussreichen abwehren oder zumindest beschränken.

In drei jeweils dreijährigen Phasen förderte die DWHH den Selbsthilfegruppenansatz, wobei das Projektgebiet ständig ausgedehnt wurde. Neben der Gruppenförderung wurden in dem semi-ariden Gebiet hauptsächlich Maßnahmen zum Ressourcenmanagement finanziert. Mittlerweile hat sich hieraus eine selbsttragende Bewegung entwickelt, sodass fast alle Programme (Hausbau, Latrinen, Handwerk etc.), die zur Anfangszeit von außen finanziert wurden, durch eigene und lokal mobilisierte Mittel oder über Kredite finanziert werden. Selbst für Maßnahmen im Bereich des Ressourcenschutzes (zum Beispiel die Anlage von Felddämmen und Staubecken oder Aufforstung) werden heute hauptsächlich Eigenmittel eingesetzt, weil nicht nur der Nutzen gesehen wird, sondern weil die Zielgruppen von der eigenen Fähigkeit, diesen Nutzen langfristig zu sichern, mittlerweile überzeugt sind. Die laufende Projektphase sieht die Ausdehnung auf den gesamten Distrikt vor (etwa 5 % des gesamten Staatsgebietes von Karnataka). Damit wird zwar eine signifikante Dimension erreicht, aber auch die optimale Projektgröße für eine einzelne NRO überschritten. Deshalb hat das ehemalige Projektteam nun in der Hauptsache Koordinationsfunktionen wahrzunehmen. 18 nichtstaatliche Organisationen im Distrikt beteiligen sich im Anschluss an das erfolgreiche Modell und mit entsprechend erarbeiten Ausbildungsmodulen am Aufbau der Selbsthilfegruppen. Die Erfolge haben außerdem dazu geführt, dass staatliche Behörden, private Ausbildungsinstitute und einige Banken direkt in dem ständigen Koordinationsgremium vertreten sind und ihre Unterstützung fest vereinbart ist.

Den Staat in die Pflicht nehmen

Die Projektkonzeption hat dazu geführt, dass in diesem Projekt heute nicht mehr unbedingt eine finanzielle Förderung von außen erforderlich ist. Die Zielgruppen selbst, ihre Zusammenschlüsse und die sie unterstützenden Nichtregierungsorganisationen sind häufig in der Lage, Finanzquellen im Lande selbst zu erschließen. Das können Programme der nationalen Regierung oder einfach die Leistungen der lokalen Administration (z. B. der Gesundheitsbehörden) sein. Die Projektunterstützung durch die DWHH besteht also eher in Ausbildung und Beratung der Zielgruppe sowie in Unterstützung bei der Kontaktherstellung. Speziell im produktiven Bereich zeigen unsere Erfahrungen, dass selbst die Armen erhebliche Eigenmittel mobilisieren können und, gestärkt durch die Gruppenstrukturen, auch die Risiken der Kreditaufnahme eingehen - wobei ihnen Kredite allerdings auch erst durch die Gruppensicherung zugänglich werden. Mit wachsendem Vertrauen in die eigene Stärke wächst auch die Bereitschaft, selbst Lösungen für die eigenen Probleme zu suchen.

Der entscheidende Unterschied zu staatlichen Projekten ist, dass von diesen der Aufbau von Selbsthilfegruppen nicht als Selbstzweck gesehen wird, sondern als Mittel zur Erreichung des eigentlichen Projektanliegens und zur Sicherung von Nachhaltigkeit. Das ist allerdings oft ein Trugschluss. Es reicht häufig nicht aus, nur den Nutzen aus bestimmten Projektmaßnahmen zu sehen, sondern es muss sich auch die Überzeugung in die eigene Fähigkeit einstellen, diesen Nutzen langfristig zu sichern.

In der Förderung von Selbsthilfestrukturen liegt sicherlich ein komparativer Vorteil von Nichtregierungsorganisationen. Sie stehen den Zielgruppen näher und sind in der Regel politisch unverdächtig; zumindest haben sie nicht solche Eigeninteressen wie die politisch oder ökonomisch Mächtigen.

Zunehmend wird mittlerweile versucht, diese Vorteile von NROs für staatliche Projekte einzusetzen. Dabei werden sie häufig nicht als gleichberechtigte Partner gesehen, sondern als Auftragnehmer und "Dienstleister", gerade für die mühselige Aufgabe der Mobilisierung und Qualifizierung der Zielgruppen. Dies kann aber auch eine Chance sein, die Durchführung ländlicher Entwicklungsmaßnahmen, auch über die soziale Mobilisierung von Armutsgruppen hinaus, stärker an nichtstaatliche Akteure zu übertragen.

Literatur

• Bohnet, Michael: Stellenwert der ländlichen Entwicklung in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, in: entwicklung und ländlicher raum (e+l) 2001, Nr. 1, S. 4-6
• De Haen, Hartwig; Stamoulis, Kostas; Broca, Sumiter: Reducing Hunger and Poverty through Agricultural Growth - Dealing with Key Challenges, in: Nord-Süd aktuell 15 (2001), S. 461-473.
• FAO: The State of Food Insecurity in the World. Rome 2001.
• IFAD: Rural Poverty Report 2001. The Challenge of Ending Rural Poverty. Summary. Rome 2001
• Gsänger, Hans: Überlegungen zu einer armutsmindernden agrargestützten Wachstumsstrategie, in: Nord-Süd aktuell 15 (2001), Nr. 3, S. 481-485
• Hein, Wolfgang: Welternährung: Strategien und die Schwierigkeiten einer universellen Ernährungssicherheit im Rahmen einer archipelisierten Weltgesellschaft, in: Nord-Süd aktuell 15 (2001), Nr. 3, S. 486-497
• Otzen, Uwe: Stärkung der bäuerlichen Agrarwirtschaft für ein armutsorientiertes Wachstum, in: entwicklung und ländlicher raum (e+l) 2001, Nr. 2, S. 4-7
• Peters, Heinz et al.: Ländliche Entwicklung. Leitlinien für die Förderung von Projekten der Ländlichen Entwicklung. Fachkonzept der Deutschen Welthungerhilfe. Bonn 2000
• Rosegrant, Mark W. et al.: 2020 Global Food Outlook. Trends, Alternatives, and Choices. Washington DC, International Food Policy Research Institute, 2001

Dr. Heinz Peters und Dr. Hans-Joachim A. Preuss sind Mitarbeiter der Deutschen Welthungerhilfe.
gaanbi@iconnect.co.ke
hansjoachim.preuss@dwhh.de