E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 3, März 2002, S. 79 - 81)

In den letzten zwei Jahrzehnten war ein Abnehmen des Interesses an Regionalplanung zu beobachten, in Industrie- wie Entwicklungsländern. Nun beginnt der Trend sich umzukehren. In der Auseinandersetzung mit der neuen Institutionenökonomie wurde erkannt, dass die handlungsbestimmenden Institutionen einer Verankerung im Raum bedürfen. Das bedeutet für die Entwicklungspolitik, dass das Konzept der Dezentralisierung eines neue Begründung findet, dass alte Konzepte wie das der Ländlichen Regionalentwicklung erneut auf Interesse stoßen, dass die Vernetzung der Akteure innerhalb einer Region zur Aufgabe wird. Die Identität der Regionen und ihre Fähigkeit zur eigenverantwortlichen Steuerung des Geschehens im Raum müssen gefördert werden.

Krise und Wiederkehr der Region

Die Region ist in der Krise - es lebe die Region! So etwa lässt sich der aktuelle Diskurs um Region und Regionalisierung in Europa und anderen Industrieländern zusammenfassen.

Einerseits ließ das Interesse am Konzept der Regionalentwicklung nach. Die war in der Vergangenheit sehr stark auf das Planerische reduziert worden - als der Versuch, die raumrelevanten Aktivitäten des Staates und der Gebietskörperschaften (und möglichst auch aller anderen Akteure) sektorübergreifend und auf überörtlicher Ebene einem Gesamtkonzept entsprechend abzustimmen. Nach Anfängen in den 20er Jahren hatte Regionalplanung bei uns in den 60er und 70er Jahren ihre Blütezeit. Sie war eine wesentliche Facette des sozialdemokratischen Politikverständnisses dieser Zeit. Aber von dessen Optimismus ist nicht viel übrig geblieben, und so ist auch der Charme raumordnerischer Konzepte verblasst. In den beiden letzten Jahrzehnten war ein Trend weg von umfassender Entwicklungsplanung hin zu punktuellem Management von Einzelprojekten zu beobachten.

Die "Krise der Region" hat viele Ursachen: Da ist die Dominanz des Neoliberalismus im politischen Diskurs. Regionalplanung ist bei uns zwar gesetzlich verankert, aber zunehmend wird ihr Mandat, Leitbilder zu setzen, unterlaufen; zumindest, wenn diese vom neoliberalen Trend abweichen.

Dann ist die Restrukturierung von Produktionssystemen zu nennen: Regionale Wirtschaftsräume im alten Sinn werden überlagert (einige Autoren sagen: abgelöst) von globalen Netzwerken. Dazu kommt, dass wir seit Jahren eine "Entstofflichung" der Weltwirtschaft beobachten, eine Trennung von realer und monetärer Akkumulation. Man könnte argumentieren: Der Regionalplanung droht ihre grundlegende Kategorie, der konkrete Raum, abhanden zu kommen. Wichtiger noch: Die zentralen Akteure der räumlichen Umstrukturierung sind auf der regionalen Ebene immer weniger fassbar. Damit verliert Regionalplanung ihren wichtigsten Partner.

Andererseits: Gerade im letzten Jahrzehnt beobachten wir ein neu erwachtes Interesse an der Region. Die vielfältigen Versuche der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, die Phänomene von Globalisierung analytisch in den Griff zu bekommen, haben zu einem facettenreichen Diskurs auch jenseits etablierter Schulen geführt.1 Auf den ersten Blick mag es erstaunen, dass Begriffe wie "Region" und "Regionalisierung" - vordergründig betrachtet das Gegenbild zur Globalisierung - in diesem neueren Diskurs eine Rolle spielen.

Neue Institutionenökonomie
und die regionale Ebene

Die Neue Institutionenökonomie hat den Blick zurückgelenkt auf die räumliche Ebene, auf der handlungsbestimmende Institutionen besonders verankert sind. Aufmerksamkeit hat in dieser Diskussion insbesondere die regionale Ebene gewonnen.

Siebel und Häußermann haben sogar davon gesprochen, dass die Region heute eher die Rolle eines Subjekts der wirtschaftlichen Entwicklung einnehme als früher.2 Regionalmanagement und Regionalmarketing haben die klassische Wirtschaftsförderung abgelöst. Und der Historiker Karl Schlögel konstatierte erst kürzlich die "Wiederkehr des Raumes".3

Wie ist das zu erklären? Hat die Region denn im postfordistischen Produktionssystem überhaupt einen Platz? Amin und Thrift haben ausgeführt, dass zwischen Globalisierung und Regionalisierung kein Widerspruch bestehe. Sie definieren Regionen als die "nodes in global networks".4 Diese Knoten seien auch in der globalen Ökonomie immer noch unabdingbar. Sie zeichnen sich durch eine spezifische Art der Interaktion, durch ein spezifisches Zusammenspiel zwischen Betrieben, öffentlichen Institutionen und sozialen Gruppen aus. So ein Knoten kann die City of London oder das Rhein-Main-Gebiet sein, aber auch irgendeine andere Region auf der Welt, die global eingebunden ist, der Raum Papenburg, das Klang Valley in Malaysia, die Region um den Kamerun-Berg oder die Buják-Region in Ungarn. Siebel und Häußermann haben als zentrale Kategorie zur Erklärung unterschiedlicher Entwicklungsprozesse das "regionale Milieu" einer räumlichen Einheit eingeführt. Dieses umfasst Akteure (Unternehmer, Politiker, Arbeitskräfte, Organisationen), materielle und finanzielle Ressourcen und als wichtigstes soziokulturelles Element eine spezifische Kultur der Konkurrenz, Kooperation und Kommunikation.

Regionen als wichtige Knoten im globalen Netzwerk: Wenn das so ist, dann hat das nicht nur Bedeutung für Industrieländer, sondern genauso für Regionen in Entwicklungs- und Transformationsländern. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit hat seit den siebziger Jahren in vielen Ländern der Erde Projekte der Ländlichen Regionalentwicklung (LRE) angestoßen. Das waren Versuche, sektorübergreifend die wichtigen Potentiale je einer ganzen Region aufzugreifen und integrierte Lösungen im Interesse der ansässigen Bevölkerung zu finden. In der Zwischenzeit ist das LRE-Konzept von anderen Modetrends in der EZ überholt worden. Sektorale Ansätze, beispielsweise die Sektorinvestitionsprogramme der Weltbank, ließen die Region als die zusammenhängende räumliche Einheit oberhalb der lokalen und unterhalb der nationalen Ebene wieder in den Hintergrund treten.

Doch die Herausforderungen der globalisierten Welt lassen sich mit rein sektoral angelegten Projekten nur unzureichend bewältigen. Die Probleme der Menschen einer Region sind vielgestaltig und in vielfältiger Weise miteinander verknüpft. Wer die Menschen mit all ihren Bedürfnissen und Lebensäußerungen ernst nimmt, kommt sehr schnell dazu, sektorübergreifende Lösungsansätze zu suchen. So kommt es, dass in der Entwicklungszusammenarbeit der integrierte Ansatz neue Aktualität erlangt hat. Die jüngeren Programme der Weltbank für ländliche Entwicklung rekurrieren darauf und schließen in ihr local development die regionale Ebene ein.

Was macht eine Region aus?

Auch die Definition von Region hat sich in der neueren Diskussion verändert. Im klassischen Verständnis wurde Region definiert als

• ein traditioneller Herrschaftsraum oder eine Verwaltungseinheit eines politisch administrativen Systems;
• der Lebensraum einer (oder auch mehrerer) regionaler Gemeinschaft(en);
• ein Funktionsraum im Sinne der Raumordnung;
• ein Raum mit gemeinsamer Problemlage bzw. gemeinsamen Potentialen.

Eine Region kann durchaus auch Staatengrenzen überschreiten, andererseits muß sie überschaubar und erlebbar sein, also auch Identifikationsraum für ihre Einwohner bilden können.

Die neue Institutionenperspektive ergänzt die klassischen Vorstellungen der Raumordnung um die soziale und politische Konstitution von Regionen als Funktionsräumen. Bedingung ist die eigenverantwortliche, nicht hierarchische Steuerung des Geschehens im Raum - die Akteure in der Region müssen in der Lage sein, sich ihre eigenen Steuerungsmechanismen zu geben. In diesem Verständnis ist die Region dann nicht nur ein Raum, der über gemeinsame Probleme bzw. gemeinsame Potentiale definiert ist, sondern auch eine Raumeinheit, in der die vorhandenen Ressourcen zielgerichtet gebündelt werden.

Stärkung von Regionen ist eng verbunden mit Dezentralisierung, aber Regionalisierung ist mehr als Dezentralisierung. Dezentralisierung, wie sie im engeren Sinne verstanden wird, ist die Verlagerung von Aufgaben von größeren auf kleinere Gebietseinheiten innerhalb des politisch-administrativen Systems. In aller Regel wird unter Dezentralisierung ein staatlich gesteuerter Prozess verstanden, von oben nach unten. Regionalisierung geht darüber hinaus. Sie impliziert die Veränderung des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft, die Veränderung politischer Strukturen, die Übernahme von staatlichen Aufgaben durch gesellschaftliche Organisationen auf der regionalen Ebene.5 Dabei können Regionalisierung und Dezentralisierung durchaus komplementär zueinander verlaufen.

Konsequenzen für Vorhaben
der Regionalentwicklung

Das neu erwachte Interesse an der Region führt auch zu neuen Akzentsetzungen bei Projekten und Programmen der Regionalentwicklung. Projektinterventionen sollten so gewählt sein, dass sie die Region dabei unterstützen, ihre eigenen Potentiale zu entfalten und ihre Rolle als "Knoten im globalen Netzwerk" einzunehmen. Sie sollten die Region auch bei der horizontalen Vernetzung zwischen Akteuren aus Staat, Gemeinden, Wirtschaft und Zivilgesellschaft unterstützen.

Entscheidende Fragen, die sich bei der Beratung der Partner stellen, lauten: Wie findet die Vernetzung zwischen den Akteuren einer Region statt? Wie entsteht Regionalbewusstsein in den Köpfen der Akteure? Wie ist das Verhältnis zwischen kultureller Identität und sozialer und ökonomischer Handlungsfähigkeit in einer Region? Wie sieht die Vernetzung mit globalen Prozessen aus? Auf welche Weise können die regionalen Akteure an diesen Prozessen teilhaben, insbesondere: Wie gewinnen sie Gestaltungsspielraum, sodass sie nicht bloß zu Opfern der Globalisierung werden? Brauchen lokale Akteure die Region als Mittlerinstanz, um Zugang zu globalen Prozessen zu finden?

Antworten auf diese Fragen können nicht pauschal gegeben werden. Sie werden in jeder Region und in jeder konkreten Situation anders ausfallen. Was allgemein gilt, ist dies: Die Region bietet den Akteuren größere Gestaltungsmöglichkeiten als die lokale oder die nationale Ebene, weil sie einerseits relativ überschaubar ist, andererseits über mehr Handlungsalternativen verfügt als die lokale Ebene allein.

Starke kulturelle Identität kann dabei helfen, eine Region auch im übergeordneten Netzwerk zu etablieren. Andererseits besteht die Gefahr der Desintegration an sich schon schwacher Regionen unter dem Einfluss globaler Entwicklungen. In keinem Fall wird das Verhältnis zwischen der Region und der übergeordneten Handlungsebene ganz konfliktfrei sein. Unter besonderen Konstellationen kann es auch zu Konflikten zwischen starken Regionen und einem schwachen Staat kommen. Auch zu den "untergeordneten" Einheiten, den Kommunen oder anderen Gebietskörperschaften, kann es Friktionen geben, die bei der Prozessgestaltung zu berücksichtigen sind.

Allerdings konkurrieren unter den Vorzeichen der Globalisierung Regionen zunehmend miteinander. Das bietet Chancen und birgt Risiken. So wird in fortgeschrittenen Regionen mit entwickelten und belastbaren internen Netzwerken die Entwicklung dynamisiert; solche Regionen bieten ihren Bürgern ein hohes Maß an Teilhabe an wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung, auch an globalen Prozessen, möglicherweise aber auf Kosten anderer Regionen. Andererseits besteht auch die Gefahr, dass zurückgebliebene Regionen schneller von der globalen Entwicklung abgehängt werden.

Es kommt also für Regionen, die in diesem Wettbewerb bestehen wollen, darauf an, ihr "regionales Milieu", ihre spezifische Kultur der Konkurrenz, der Kooperation und der Kommunikation zu nutzen, weiterzuentwickeln und diese bei der Vernetzung mit anderen Knoten des globalen Systems voll in die Waagschale zu werfen. So können sie ihre interne Entwicklung gestalten, aber auch auf globale Prozesse in ihrem Sinne Einfluss nehmen.6

In einer Zeit, in der verschriftliches/kodifiziertes Wissen nahezu ubiquitär verfügbar ist, wird das Beziehungswissen, das nur in der konkreten Interaktion der Akteure vor Ort zur Entfaltung kommt, zur entscheidenden Größe im regionalen Wettbewerb. Das aus Erfahrung gewonnene gemeinsame Wissen innerhalb einer Region bestimmt zu einem guten Teil die Chancen dieser Region im Wettbewerb, denn der Fundus an Wissen wirkt identitätsbildend und hilft bei der Formulierung von Strategien.

Die spezifischen Beratungen von GTZ und Consultingfirmen im Rahmen von Regionalentwicklungsvorhaben wenden sich an unterschiedliche Partner in Staat und Zivilgesellschaft. Dies reicht von einzelnen Gebietskörperschaften über Verbände und dezentrale Fachbehörden bis zu Sektorressorts auf nationaler Ebene. Das aktuelle Fazit einer Vielzahl solcher Vorhaben in Entwicklungs- und Transformationsgesellschaften zeigt, dass der Erfolg einer Region auf der Bündelung einer Vielzahl harter und weicher Faktoren beruht. Wesentlich ist dabei die Erkenntnis, dass weiche Kooperationsformen ein bedeutendes Element im gesellschaftlichen Aushandlungsprozess sind, gleichzeitig aber umfassender Neuerungen in rechtlich verbindlicher Form bedürfen, um nachhaltig erfolgreich zu sein.

Anforderungen an Berater

Die Autoren sehen drei Bereiche, in denen sich Berater in den wichtigen Prozess der Stärkung von Regionen einbringen können:

1. Veränderungen von Einstellungen und Bewusstsein unterstützen;
2. Methodenkenntnisse und Fertigkeiten vermitteln;
3. beim Aufbau von Strukturen beraten und Prozessgestaltung begleiten.

Eine weitere Aufgabe, die alle drei genannten Ebenen verknüpft, ist die Unterstützung des regionalen Wissensmanagements.

Im ersten Bereich, dem der Veränderungen von Einstellungen und Bewusstsein bei den regionalen Akteuren, steht im Zentrum die Herausbildung und Stärkung der eigenen Identität einer Region. Zahlreiche unterschiedliche Aktivitäten können hierzu einen Beitrag leisten. Dabei wird regionale Identität, wie oben schon angedeutet, ganzheitlich verstanden: Sie ist in soziokulturellen Praktiken begründet, existiert im Bewusstsein der Akteure und wird manifest in belastbaren Netzwerken. Zu den möglichen Beratungsinhalten gehören:

• die Akteure in der Region dabei zu unterstützen, die spezifischen Stärken ihrer Region zu erkennen;
• die Akteure bei der Positionierung der Region im nationalen und globalen Kontext unterstützen;
• die Akteure beim Aufbau von Netzwerken und bei der Mobilisierung politischer Allianzen unterstützen;
• die Bereitschaft zu horizontaler Kooperation stärken;
• die Akteure dabei unterstützen, Visionen und Szenarien für die Zukunft des eigenen Raumes zu entwickeln;
• die Akteure bei der Formulierung von Handlungsstrategien unterstützen.

Im zweiten Bereich ist es Aufgabe von Beratern, Methodenkenntnisse einzubringen und Fertigkeiten zu vermitteln. Dies umfasst die Weitergabe des etablierten Methodenbaukastens der Regionalplanung und Regionalwissenschaft wie Regionalanalyse, Landnutzungsplanung und Programmplanung. Mindestens ebenso wichtig sind aber die diskursiven Methoden, also zum Beispiel die Moderation zwischen Interessen unterschiedlicher Akteure in der Region. Denn es geht ja darum, Akteure aus dem formellen und informellen Sektor zusammenzubringen, ebenso Akteure aus dem staatlichen, dem privaten und dem NRO-Sektor. Auch Mediation in konfliktiven Situationen gehört zu den Fähigkeiten, die Berater beherrschen sollten.

Im dritten Bereich geht es um Unterstützung beim Aufbau von Strukturen und bei der Gestaltung von Prozessen. Stärke beziehen Regionen vor allem aus horizontaler Vernetzung. Deshalb kommt es in der Prozessgestaltung darauf an, Chancen zur Vernetzung zu nutzen, Anregungen für gemeinsames, konzertiertes Handeln zu geben. Akteure, die jeweils für sich eine vertikale Struktur haben, müssen miteinander ins Gespräch kommen, müssen ihr Handeln miteinander koordinieren. In diesem Rahmen ist eine Vielzahl möglicher Projektinterventionen denkbar, zum Beispiel Aufbau von runden Tischen oder Strukturen des Regionalmanagements.

Ein vierter wichtiger Bereich der Unterstützung durch externe Berater ist schließlich das regionalen Wissensmanagement. Die entscheidenden Filter für das Wissen, das den regionalen Akteuren verfügbar gemacht werden soll, sind die spezifische regionale Identität und die Zukunftsvision beziehungsweise die Strategie, die sich die Region selbst gegeben hat. Eine spezifische Rolle externer Berater kann auch darin liegen, gelungene Erfahrungen (best practices) aus anderen Regionen weiterzugeben. Ein neueres Modell ist das Konzept der ,Lernenden Region‘. Es basiert auf der Erkenntnis, dass die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und Standorten nur dann nachhaltig gewährleistet werden kann, wenn eine ständige Anpassung an sich verändernde ökonomische und sozial-politische Rahmenbedingungen in der Region erfolgt. Im Kern handelt es sich um einen gemeinsamen Lernprozess der verschiedenen Akteure und Institutionen in der Region.