Über 50 Jahre hinweg haben unterschiedliche Konzepte für die Förderung der Landwirtschaft und des ländlichen Raums in den Entwicklungsländern gegolten. Das begann mit der Vorstellung, dass von hier Menschen und Kapital für die Industrialisierung kommen sollten. Später dominierte die neoliberale Vorstellung, dass auch im ländlichen Raum allein der Markt die Anreize für die Entwicklung liefern solle, während zugleich am Beispiel einiger Länder (vor allem in Ostasien) abzulesen war, dass es vielmehr die gezielte Förderung ländlicher Entwicklung ist, die der ganzen Gesellschaft nützt. Mehr davon als vom neoliberalen Gedankengut hat das neue Konzept der deutschen Technischen Zusammenarbeit übernommen, das sich als Wiederentdeckung des ländlichen Raums beschreiben lässt.
Als man in den 50er Jahren begann, von "Auslandshilfe" zu reden, waren Wachstum und Modernisierung die Schlagworte der Stunde. Für die Entwicklungsländer (EL), vorwiegend die nach und nach unabhängig werdenden ehemaligen Kolonialgebiete, rechnete man zwar mit "nachholender Entwicklung" gemäß der Rostow’schen Fünf-Stufen-Lehre; gefragt waren sie jedoch weiterhin lediglich als Lieferanten mineralischer and agrarischer Rohstoffe, eine Rolle, die langfristig keine positiven Entwicklungstendenzen in sich barg, wie Raoul Prebisch und Hans Singer schon früh erkannten1.
W. Arthur Lewis, einer der ersten "Entwicklungsökonomen", war es, der 1954 mit seinem Artikel "Economic Development with Unlimited Supplies of Labor" die Debatte um die Industrialisierung der EL bestimmte2. Er schrieb dem modernen Industriesektor eine Motorfunktion für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu, die dieser aber nur übernehmen konnte, wenn ausreichend billige Arbeitskräfte zur Verfügung standen - und die konnte ja der rückständige Agrarsektor bereitstellen, wie er es auch 200 Jahre zuvor in Europa getan hatte. Allerdings war die jetzt anstehende Industrialisierung, worauf Hermann Priebe und Wilhelm Hankel später hinwiesen3, nicht mehr die Fortsetzung "des traditionellen Handwerks, der ,Manufaktur‘, mit einfachen mechanischen Mitteln", sondern sie war entscheidend abhängig vom Import von Technik und Know-how. Daher konnten billige, ungelernte Analphabeten dann doch nicht die erwarteten Erfolge erbringen, ganz abgesehen davon, dass das Kapital für die notwendigen Investitionen fehlte.
Es war Theodore W. Schultz, der spätere Nobelpreisträger, der 1964 in seinem Buch "Transforming Traditional Agriculture"4 das rationale, weil risikominimierende Konzept der bäuerlichen Subsistenzlandwirtschaft in EL verstand und erläuterte. Er forderte Produktivitätssteigerungen durch neue Technologien und gab so den Anstoß zur Entwicklung der sog. high yielding varieties (HYV), zunächst bei Weizen und Reis, durch die internationalen Agrarforschungszentren. Die Ergebnisse dieser Forschungsarbeiten bildeten dann die Grundlage für die Grüne Revolution, die insbesondere in Asien in den 60er und 70er Jahren ungeahnte Produktions- und Produktivitätsanstiege bewirkte und die Nahrungsmittelvorräte in einem "großen Sprung" der Bevölkerungsentwicklung einigermaßen anglich.
Die äußerst ungleiche Verteilung der in aller Regel doch bescheidenen Wachstumserfolge in den EL und die Gefahr, die daraus für die sich oftmals gerade neu formierenden Staaten erwuchs, waren aber ebenfalls schon früh erkannt worden. Simon Kuznets und Gunnar Myrdal6 zeigten schon 1955/56, dass der Trickle-down-
Effekt, von dem die Wachstumsverfechter träumten, lange auf sich warten ließ, und warnten vor der immer ungleicheren Einkommensentwicklung. So rückte schließlich Mitte der 70er Jahre die Armutsbekämpfung in der Form der "Grundbedürfnisstrategie" oder als "growth-with-equity"-Konzept in den Vordergrund. Dabei musste die Agrarsektorentwicklung enger mit den sozialen Bereichen wie Erziehung, Gesundheit und Trinkwasserversorgung verknüpft werden. Integrierte Ländliche Entwicklung (ILE) war der zusammenfassende Begriff. "Es ging dabei um verteilungsorientierte, multisektorale Projektpolitik auf Distriktebene. Berücksichtigt wurden Agrarproduktion, Agrardienstleistungen, soziale Sektoren, materielle Infrastruktur und häufig auch das Handwerk" (Hartmut Brandt7 ).
Eine Dekade später, Ende der 80er Jahre, zog J. Blackwood für die Weltbank
eine ernüchternde Bilanz ihrer Bemühungen mit ILE8 . Da war die Rede von unausgereiften Konzepten, unzureichenden Rahmenbedingungen, starren Planungsmethoden, unangepassten technischen Problemlösungen und zu wenig auf Armutsorientierung vorbereitetem Weltbank-Personal. Erfolge waren meist da
erzielt worden, wo man ohne Beteiligung von Partnerinstitutionen gearbeitet hatte. Insgesamt, so das Urteil, sei der ILE-Ansatz "zu komplex" und mit den in EL verfügbaren Management-Kapazitäten nicht vereinbar.
In vielen Ländern, vor allem in Afrika, war parallel zu diesen Erfahrungen ein umfassendes staatliches Kontrollsystem für den Agrarsektor etabliert worden, das zwei Ziele verfolgte: 1) billige Grundnahrungsmittel für die angewachsene städtische Bevölkerung verfügbar zu machen und 2) die Profite, die vor allem im Exportbereich gemacht wurden, abzuschöpfen. Für die meist kleinbäuerlichen Produzenten gab es dagegen keinerlei Anreize.
In die Eigenkritik der Weltbank war auch diese strukturelle Fehlentwicklung eingeflossen. Der neue Begriff, der das nächste Jahrzehnt (auch im Bereich der ländlichen Entwicklung) bestimmen sollte, hieß daher folgerichtig Strukturanpassung und wurde vom IWF zum absoluten Gebot erhoben, dem sich alle Entwicklungsländer unterzuordnen hatten. Hartmut Brandt beschreibt dies so: "...die mit Finanztransfers gekoppelten Maßnahmen [der Bretton-Woods-Institutionen] waren in erster Linie makropolitischer Art: Entzerrung der Wechselkurse, Rückzug des Staates aus den Agrardienstleistungen sowie Liberalisierung der Preis-, Markt- und Handelspolitik." Das bedeutet, dass auch die ländliche Entwicklung dem makropolitischen Ziel untergeordnet wurde, die Staatshaushalte zu sanieren, d. h. alle irgend verzichtbar erscheinenden Ausgaben zu streichen. Strukturanpassung bedeutete das Ende für alle Konzepte von ländlicher Entwicklung7. Dies konstatierend fügt Brandt aber auch hinzu, dass möglicherweise die Entwicklung ohne Strukturanpassung noch ungünstiger verlaufen wäre.
Mit den Fehlschlägen bei der Entwicklung der ländlichen Räume rückten nun Länder ins Blickfeld der Diskussion, die diese Diskriminierung des Agrarsektors in ihrer Entwicklungsplanung vermieden hatten und denen es gelungen war, mittels einer agrargestützten Entwicklungspolitik andere Sektoren zu entwickeln. In diesen Fällen wurde zuerst die Produktivität des Agrarsektors erhöht, um dann vor- und nachgelagerte Industrien zu entwickeln. Beispiele sind Südkorea, Taiwan, Indonesien, Malaysia und, seit 1978, China. Bei den Erstgenannten begann der Entwicklungsprozess etwas früher, es zeigen sich aber bei allen diesen Ländern strategische Gemeinsamkeiten:
Das Ergebnis dieser Maßnahmen waren hohe Wachstumsraten des Landwirtschaftssektors, Produktions- und Produktivitätssteigerungen, Modernisierung der Landwirtschaftstechnologie und deutliche Reduzierung der ländlichen Armut, kurz gesagt: Ländliche Entwicklung. Alle diese Länder sind heute bekannt für die hohen Wachstumsraten ihrer Gesamtwirtschaft, die auch durch die breite Nachfrage aus den sich entwickelnden ländlichen Gebieten für Konsumgüter und landwirtschaftliche Inputs initiiert wurde.
Strukturanpassung lässt sich, bezogen auf den Agrarsektor, auch übersetzen mit Liberalisierung der agrarwirtschaftlichen Institutionen und Privatisierung der Agrarmärkte. Diese neoliberale Politik geht davon aus, dass sich bei funktionierenden Märkten das Angebot an die Nachfrage anpassen werde. Nun ist zwar der Bedarf unleugbar vorhanden, den Hemmschuh bildet jedoch die mangelnde Kaufkraft, die die Armen an ihrer Bedürfnisbefriedigung hindert und damit die neoliberale These schlicht zu Fall bringt.
Neben Amartya Sen, der bereits erwähnt wurde, haben noch viele andere auf die fortdauernden Probleme der Ernährungssicherung aufmerksam gemacht12. Wolfgang Hein fordert deshalb einen "integrierten Politikansatz", "der einerseits die Entwicklung ländlicher Räume, vor allem der ärmsten ländlichen Regionen als ein prioritäres Ziel ansieht, andererseits ständig die Bedeutung der Einkommensverteilung im ländlichen wie im städtischen Raum für die Fähigkeit zum Erwerb ausreichender Mengen an Nahrungsmitteln im Blick behält".13
Natürlich erschwert die unterschiedliche Ressourcenausstattung der EL verallgemeinernde Aussagen. Mit Blick auf Afrika hält Gabriele Geier folgende Korrekturen einseitiger Politiken und Interventionen für erforderlich:
Neben dem Gender-Aspekt wurde seit Ende der 80er Jahre auch verstärkt auf die Bedeutung der Institutionenökonomie und damit der Organisationsentwicklung, die effektivere Berücksichtigung von Umweltbelangen (Agenda 21, Rio 1992), die auf dem Subsidiaritätsprinzip beruhenden Dezentralisierungsprozesse und auf das absolute Erfordernis einer Stärkung der personellen Kapazitäten für eine eigenständige selbsttragende Entwicklung hingewiesen. Außerdem war es der internationalen "Gebergemeinschaft" gelungen, die politischen Rahmenbedingungen (einschließlich Demokratisierung, good governance, Rechtsstaatlichkeit, Partizipation, sozialer Sicherungssysteme usw.) verstärkt ins entwicklungsstrategische Blickfeld zu bringen.
Eine veränderte Rolle externer Entwicklungsförderung ergibt sich aber auch aus der Überlegung, dass Menschen und Gesellschaften nicht entwickelt werden können - sie müssen ihren Entwicklungsprozess, verstanden als permanenten Lernprozess, selbst bestimmen. Amartya Sen hat in diesem Zusammenhang gesagt, dass es darum gehe, die Verwirklichungschancen der Menschen zu mehren.15 Dabei sollten sie allerdings auch auf Erfahrungen zurückgreifen können, die andere Menschen und Gesellschaften bereits gemacht haben; dies gilt sowohl für technische wie für gesellschaftliche Innovationen.
Hier ist nun auch Gelegenheit, auf aktuelle konzeptionelle Beiträge der deutschen TZ im Bereich der Agrarsektor- bzw. Ländlichen Entwicklung (LE) hinzuweisen. Nach den gewaltigen Einbrüchen, die die Förderung des gesamten "grünen Bereichs" (einschließlich Agrarforschung, Land-, Vieh-, Fisch- und Forstwirtschaft, Ländlicher Regionalentwicklung/LRE, Ernährungssicherung etc.) in den 90er Jahren hinnehmen musste - die Zahlen für Deutschland gehen leider mit dem internationalen Trend konform -, propagierte die GTZ zum Beginn des neuen Jahrzehnts die Wiederentdeckung des ländlichen Raums. Elemente der neuen ländlichen Entwicklungsprogramme (nicht: Projekte!) sind demnach: "Bessere Rahmenbedingungen für die lokale Entwicklung, die Einbeziehung ländlicher Räume in die regionale und nationale Entwicklungsplanung sowie die stärkere Nutzung länderübergreifender und internationaler Ansätze".16
Konzeptionell hat sich diese Wiederbelebung niedergeschlagen in einer Neuinterpretation (Regional Rural Development17), die dem Namen nach am altbewährten LRE-Konzept festhält, inhaltlich aber einer völlig neuen Argumentation folgt, wie die nachstehend genannten vier Grundpfeiler (dimensions) des Konzepts zeigen:
Gezielte Maßnahmen zur Ernährungssicherung können problemlos in dieses Konzept integriert werden. Damit
lässt sich die unsägliche, auf Haushaltszwänge und den Druck der Agrarlobby, nicht aber auf die Interessen der in Armut lebenden Menschen zurückzuführende Trennung von Ländlicher Entwicklung und Ernährungssicherung konzeptionell und administrativ endlich überwinden.
Mit diesem Konzept zur Entwicklung der ländlichen Räume wird nun auch der internationalen Forderung Rechnung getragen, dass entsandte Fachkräfte als komplementäre, uneigennützige Berater, nicht hingegen als Partnersubstitute auftreten sollten, wobei, zugestandenermaßen, die Idealsituation sicher noch nicht vollständig erreicht werden konnte.
Befriedigen kann allerdings auch der gegenwärtige Stand der ländlichen Entwicklungsförderung noch nicht. Was angesichts der Aufgabe, "das Überleben zu sichern", verloren zu gehen droht, ist ein Aspekt, den ich schlicht Agrarkultur nennen will. Es ist ja das Eigentümliche der Landwirtschaft, dass sie nicht einfach ein Produktionszweig zur Gewinnmaximierung ist, sondern dass sie mit dem Leben zu tun hat. "Agrikulturelles Denken", darauf weist uns Al Imfeld kontinuierlich hin, ist der Ausgangspunkt für umfassende Korrekturen der global eingetretenen Fehlentwicklungen unserer agrarbasierten Produktions- und Konsummuster. Gerhard Drekonja-Kornat geht begrifflich mit seiner "Kulturökonomie einer Gesellschaft" noch über den Agrarsektor hinaus, wenn er eine Gesellschaftsordnung beschreibt, "die erzieht, ausbildet, Freiräume für Kritik gewährt, ein Minimum
an Gleichheit garantiert und Bürokratie und Korruption einigermaßen unter Kontrolle hält".18
Zur Schaffung dieser Art von Gesellschaft könnten und müssten auch Agrarsektor- und Ländliche Entwicklung ihr Scherflein beitragen.
