E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2001, S. 104)

Die beiden Autoren, die im vergangenen Jahr im Auftrag des BMZ eine Querschnittsuntersuchung über langfristige Wirklungen der deutschen EZ wissenschaftlich begleiteten, fordern eine intensivere Zusammenarbeit der deutschen Entwicklungspolitik mit der Wissenschaft. Systematische Politikberatung in den Bereichen von Programmentwicklung, Durchführung und Evaluation könnte dazu beitragen, die Ergebnisse der EZ und ihr Ansehen zu verbessern.

Das Umfeld der
Entwicklungszusammenarbeit
wird immer komplexer

Der globale Wandel und veränderte politische Rahmenbedingungen stellen die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) vor neue Herausforderungen. Die marktwirtschaftliche Öffnung vieler Länder sowie Demokratisierungs- und Globalisierungsprozesse führen zu interdependenten, dynamisierten und komplexeren Umfeldern mit einer größeren Zahl handelnder Akteure. Neben staatlichen Einrichtungen spielen national und transnational agierende Wirtschaftsunternehmen und Institutionen der Zivilgesellschaft wie Gewerkschaften, Parteien, Verbände und andere Nichtregierungsorganisationen eine immer bedeutendere Rolle.

Auch die
Entwicklungszusammenarbeit
muss komplexer werden

Die EZ muss hierauf reagieren, indem sie stärker nach problem- und akteurvernetzten Lösungen sucht, die nicht nur Situationsverbesserungen in isolierten Einzelfällen, sondern die Veränderung von Strukturen und Systembedingungen zum Ziel haben.

Dabei wird die EZ selbst immer komplexer: Finanzielle Zusammenarbeit (FZ), Technische Zusammenarbeit (TZ), Personelle Zusammenarbeit und andere Förderinstrumente werden miteinander kombiniert; staatliche und private Träger sowie verschiedene Fördersektoren und Handlungsebenen werden vernetzt; Systemansätze und integrierte Programmansätze gewinnen daher immer mehr an Bedeutung.

Auch das Entwicklungsverständnis hat sich geändert. Längst wird Entwicklung nicht mehr nur mit Wachstum gleichgesetzt. Entwicklung bedeutet auch sozialen Ausgleich, demokratische Teilhabe und Nachhaltigkeit.

Zusammenarbeit
mit der Wissenschaft

Auf diese neuen Herausforderungen als Folge zunehmender Komplexität des Umfeldes und steigender Ansprüche der Entwicklungspolitik, mit denen sich die Praxis der Entwicklungszusammenarbeit konfrontiert sieht, muss sie Antworten finden. Dabei können ihr Politikwissenschaft und Soziologie helfen, wenn sie diese Hilfe sucht und in Anspruch nimmt.

Es bietet sich an, zu diesem Zweck den Projektzyklus nach dem in der Politikwissenschaft üblichen Schema in seine Phasen aufzuteilen und insbesondere Programmentwicklung, Implementation und Evaluation zu betrachten. Es geht um neue Themen und Zielsetzungen in der Programmplanung, um neue Instrumente und ein neues Verhältnis zum Partner in der Durchführung und um ein neues Methodenspektrum in der Evaluierung. Zu allen drei Bereichen kann die Wissenschaft nützliche und hilfreiche Beiträge leisten, wie im Folgenden zu zeigen ist.

Pogrammentwicklung. Die Programmentwicklung muss neuen Themen gerecht werden, die sich aus den Wirkungen der Globalisierung auf Wirtschaft, Kultur und Umwelt, den neuen Anforderungen an Friedenssicherung, Konfliktprävention und Konfliktregelung und den Ansprüchen an die Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns (Good Governance) ergeben. Die Institutionen der Entwicklungszusammenarbeit werden mehr als zuvor daran gemessen, welchen Beitrag sie zur Armutsbekämpfung leisten.

Konzeptionell ist die Programmentwicklung gefordert, die punktuelle Perspektive von Entwicklungsproblemen durch eine Systembetrachtung abzulösen und das Denken in Entwicklungsprojekten ("Projektitis") durch die Orientierung an Entwicklungsprogrammen zu ersetzen.

Noch immer werden Programme und Projekte an den Bedürfnissen von Zielgruppen vorbeigeplant. Immer wieder wird die Nachfrageentwicklung der Märkte verfehlt, werden die sozialen, kulturellen, ökonomischen und ökologischen Rahmenbedingungen der Entwicklung nur ungenügend berücksichtigt. Die Folgen solchen Handelns sind hinreichend bekannt.

Implementation. Für die Umsetzung einer auf Nachhaltigkeit angelegten Politik bedarf es aber nicht nur des Willens der Handelnden, sondern auch der dafür erforderlichen Instrumente. Aufgrund eines gewandelten Entwicklungsverständnisses sollen Programme und Projekte künftig stärker auf system- und strukturbildende Wirkungen und die Ankurbelung nachhaltiger Entwicklungsprozesse ausgerichtet sein. Doch gerade in diesem Bereich sind die Monitoring- und Evaluationssysteme der Geber- und Durchführungsorganisationen mangelhaft.

Evaluation. Methodische Untersuchungen zeigen, dass es einem Großteil entwicklungspolitischer Evaluationsstudien an methodischer Qualität, Originalität und Raffinesse mangelt. Meist wird das verfügbare Methodenspektrum nicht voll ausgeschöpft. Dagegen würden Ansätze, die quantitative und qualitative Verfahren, sozialwissenschaftliche, ökonomische und naturwissenschaftliche Methoden und Instrumente miteinander verbinden ("Multimethoden-Ansätze"), zu gültigeren und verlässlicheren Ergebnissen führen.

Dies könnte dazu beitragen, die Programmsteuerung und das Wissen um die Zusammenhänge zwischen Intervention, Implementation und entwicklungspolitischen Wirkungen zu verbessern.

In allen drei beschriebenen Bereichen kann die Wissenschaft erhebliche Beiträge leisten.

Neue Ausbildungsstandards,
neue Bewertungsmaßstäbe

Der mögliche Beitrag der Wissenschaft geht aber darüber hinaus. Um die gestiegenen Anforderungen an die Planung, Durchführung und Evaluation von Programmen und Projekten bewältigen zu können, müsste sich die Ausbildung der betroffenen Akteure ändern, und zwar nicht nur in Deutschland, sondern auch in den Partnerländern. Wer Partizipation fordert, muss dafür sorgen, dass auch die Partnerkräfte so qualifiziert werden, dass sie an der Programmsteuerung und -evaluation eigenständig mitwirken können. Hier liegt der mögliche Beitrag der Wissenschaft im Bereich von Aus- und Forbildung.

Die zunehmende Vernetzung entwicklungspolitischer Instrumentarien und das erforderliche Zusammenwirken unterschiedlicher Durchführungs- und Partnerorganisationen machen das gemeinsame Setzen von Standards und Bewertungsmaßstäben erforderlich. Nur so kann eine Verständigung erzielt werden, die aufeinander abgestimmtes Handeln ermöglicht. Darüber hinaus erlauben von allen akzeptierte Standards und Analysesystematiken koordinierte "joint evaluations", die neue Vergleichsperspektiven eröffnen und zu Effizienzsteigerungen und Synergieeffekten führen. So werden neue Lernpotenziale erschlossen. Auch hierbei könnte die Wissenschaft eine aufklärende und vermittelnde Rolle übernehmen.

Entwicklungszusammenarbeit
und Öffentlichkeit

Wie Umfrageergebnisse immer wieder belegen, ist die grundsätzliche Akzeptanz der "Entwicklungshilfe" in der Öffentlichkeit seit Jahrzehnten sehr hoch. Dies wird auch an der eindrucksvollen Spendenbereitschaft der deutschen Bevölkerung sichtbar, die ihresgleichen sucht. Es ist deshalb erstaunlich, wie wenig die Entwicklungspolitik bisher aus dieser Einstellung Nutzen ziehen konnte.

Offensichtlich schenkt die Bevölkerung der staatlichen Entwicklungspolitik nur wenig Vertrauen. Während sie davon überzeugt ist - so die Umfragebefunde -, dass Kirchen und Hilfswerke gute Arbeit leisten und deshalb die Spendenbereitschaft ungebrochen ist, denkt man bei der staatlichen EZ eher an missratene Großprojekte, im Sumpf der Korruption versickernde Millionenbeträge oder bestenfalls versteckte Subventionen für die eigene Wirtschaft. Daher misstraut man der staatlichen EZ.

Auch wenn die staatliche Entwicklungshilfe weit davon entfernt ist, diesen negativen Vorurteilen zu entsprechen, ist sie dennoch nicht unschuldig an deren Entstehung. Es mangelt an Transparenz und dem Bemühen, die Wirksamkeit und Nachhaltigkeit der EZ durch unabhängige Institutionen feststellen zu lassen. Da hilft es wenig, wenn die Vertreter der Entwicklungspolitik darauf hinweisen, dass auch andere Politikfelder den Nachweis der Wirksamkeit ihrer Politik schuldig bleiben, denn die EZ bedarf - anders als z. B. nationale Programme zur Beseitigung von Arbeitslosigkeit, zur Gleichstellung von Frauen oder zur Verbesserung der Ausbildung - einer besonderen Legitimation.

Hier könnte die Wissenschaft als unabhängige Institution nicht nur wesentliche Erkenntnisse über Politikergebnisse liefern, sondern auch das Vertrauen in die Wirksamkeit und Legitimität der Entwicklungspolitik selbst stärken.

Die bisherige Praxis

Offensichtlich mangelt es also nicht an Aufgaben, bei denen die Mitwirkung der Wissenschaft hohen Nutzen verspricht. Doch wie war es bisher um die Einbindung der Wissenschaft in die Formulierung, Umsetzung und Evaluation der Entwicklungspolitik bestellt? Der Wissenschaftliche Beirat des BMZ tritt nur wenig in Erscheinung, und wenn, dann vorzugsweise mit Grundsatzstudien in der dünnen Luft der akademischen Stimmigkeit, so dass inzwischen öffentlich seine Abschaffung gefordert wird. Der Forschungsetat des BMZ ist auf wenige Tausend Mark geschrumpft, und die Planung, Durchführung und Evaluation von Programmen und Projekten wird weithin von Consultings dominiert, die schon von früheren Bundesregierungen bevorzugt wurden.

Gewiss: Diese Aufgaben wären an Universitäten nicht immer besser aufgehoben. Dennoch müsste die Entwicklungspolitik ein Interesse daran haben, die komparativen Vorteile der Universitäten stärker als bisher zu nutzen. Hierfür sprechen nicht nur fachliche Kompetenz und Ausbildungsauftrag, sondern vor allem auch die Unabhängigkeit der Institution. Diese ist nach wie vor weitaus größer zu veranschlagen als die von Gutachtern, deren Existenz von kontinuierlichen Regierungsaufträgen abhängt. Doch müssen noch etliche Vorurteile - und zwar auf Seiten der Geber- und Durchführungsorganisationen wie auch der Wissenschaft - abgebaut werden. Während Praktiker oft glauben, Universitäten seien nur an akademischen Fragestellungen interessiert, zu wenig auftragsorientiert und flexibel, beklagen Wissenschaftler, man wolle sie nur als "wissenschaftliches Feigenblatt" zur Legitimation eingespielter politischer und bürokratischer Routinen verwenden. Diese Berührungsängste gilt es abzubauen.

Verändert sich das Klima?

Ein neueres Beispiel engerer Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis ist die Untersuchung über langfristige Wirkungen der deutschen EZ, die von den Autoren wissenschaftlich begleitet wurde. Die hierzu formulierte Einschätzung von Staatssekretär Erich Stather (E+Z, 2001:1,10) können Vertreter der Wissenschaft teilen, auch wenn es in diesem Prozess gelegentlich schwer im Gebälk geknirscht hat. Aber entscheidend ist das Ergebnis. Und das wird ebenfalls von beiden Seiten als durchaus beachtlich eingestuft.

Hilfreich war sicherlich der Praxisbezug der Wissenschaft in diesem Themenfeld. Das Analyseinstrumentarium, das auch "international einen beträchtlichen Fortschritt darstellt"
(Stather a. a. O.) wurde von der Wissenschaft aus der langjährigen konkreten Evaluationspraxis mit Projekten und Programmen der EZ entwickelt. Dies zeigt einmal mehr, dass der angebliche Konflikt zwischen wissenschaftlichem Rigorismus und praxisorientiertem Pragmatismus oft nur vordergründig ist, denn anwendungsbezogene Wissenschaft ist offensichtlich in der Lage, praxisfähige, tragbare Problemlösungen zu entwickeln. Und die entwicklungspolitische Planung kann von wissenschaftlichen Empfehlungen profitieren.

Seit langem weist die Evaluationsforschung darauf hin, dass mit Hilfe von Evaluationen nicht nur entscheidungsrelevante Daten gesammelt werden (Erkenntnisfunktion), sondern drei weitere, wichtige Beiträge für die politische Praxis geleistet werden können: 1. Wirkungen und Defizite politischer Programme werden aufgezeigt, so dass die Verantwortlichen steuernd eingreifen können (Kontrollfunktion). 2. Den beteiligten Institutionen und der Öffentlichkeit werden wichtige Informationen zur Verfügung gestellt (Dialogfunktion). 3. Die Nachhaltigkeit der Programmwirkungen kann geprüft werden (Legitimitätsfunktion).

Diese Perspektive weist über den Rahmen des klassischen Dezisionismus weit hinaus, der die Wisenschaft in den Elfenbeinturm verbannt und politische Entscheidungen eigener Opportunität und Interessenlogik überantwortet. Sie zielt stattdessen auf ein pragmatistisches Modell der Politikberatung, wie es etwa von Jürgen Habermas und Klaus Lompe seit langem vertreten wird: Politik und Wissenschaft sollen die Voraussetzungen und Perspektiven des jeweiligen Politikfeldes mit ihren Lösungsansätzen erörtern, auf den Prüfstand wechselseitiger Kritik stellen und so konzeptionell weiterentwickeln. Die Entwicklungspolitik braucht daher die Wissenschaft als fachkompetente, unabhängige und kritische Instanz, um die großen Herausforderungen, denen sie sich im Rahmen von Globalisierungs- und rasanten Strukturwandlungsprozessen konfrontiert sieht, bewältigen zu können. Es gilt, bessere Voraussetzungen dafür zu schaffen, die Wissenschaft stärker in die Formulierung, Planung und Evaluierung der Entwicklungspolitik zu integrieren und ihr Potenzial effektiver als bisher zu nutzen.