E+Z - Entwicklung und Zusammenarbeit (Nr. 4, April 2001, S. 112)

Es gibt nicht nur einen "digitalen Graben" zwischen armen und reichen Ländern, vielmehr unterteilen sich auch die Entwicklungsländer in "Adopters" und "Latecomers". Letztere sind die Länder, um die sich die EZ kümmern muss, weil sich die Privatwirtschaft für sie nicht interessiert. In der deutschen EZ haben die neuen Medien bislang keine große Rolle gespielt. Daher sollten sie zunächst in laufenden Projekten stärker eingesetzt werden, um Erfahrungen zu sammeln. Gleichzeitig sollte ein Konzept ausgearbeitet werden für künftige Projekte, in denen neue Medien gezielt eingesetzt werden, um die Projektergebnisse zu verbessern. Zudem müssen zusätzliche Mittel bereitgestellt werden, wenn der Bereich Informations- und Kommunikationstechnologien ein größeres Gewicht in der deutschen EZ erhalten soll.

Wenn über die Aufgaben der Entwicklungszusammenarbeit im Bereich Informations- und Kommunikationstechnologien (IuK) diskutiert wird, kommt die Rede früher oder später auf den "digitalen Graben", der zwischen Entwicklungs- und Industrieländern herrsche. Dieser Begriff ist unscharf, weil es innerhalb der Gruppe der armen wie auch der reichen Länder große Unterschiede in Bezug auf die Anbindung an IuK gibt. Besser ist die von der Weltbank benutzte Unterscheidung zwischen "Leaders", "Adopters" und "Latecomers". Zur ersten Gruppe zählen z. B. die USA, Kanada und die skandinavischen Länder, zur zweiten Brasilien, Russland oder Malaysia, zur dritten einige lateinamerikanische Länder (z. B. Bolivien), China, Indien und - mit Ausnahme Südafrikas - ganz Schwarzafrika. Die "Adopters" werden die digitale Lücke zu den "Leaders"-Ländern in den nächsten zehn Jahren vielleicht nicht schließen, aber doch deutlich verringern können. Für die Entwicklungszusammenarbeit dürfte es hier allenfalls subsidiäre Ansatzpunkte für ein Engagement geben, z. B. in Form von Partnerschaften mit der Wirtschaft (PPP).

Hilfe brauchen vor allem
die "Latecomers"

Anders bei der Gruppe der "Latecomers". Es steht zu befürchten, dass die digitale Lücke zwischen den Ländern dieser Gruppe und den "Leaders"-Ländern sich in den nächsten zehn Jahren erheblich vergrößern wird. Eine Ausnahme ist vielleicht China, da nach Abschluss der Handelsabkommen mit der Europäischen Union (EU) und den USA der chinesische IuK-Markt attraktiv für ausländische Investoren werden könnte.

Die Situation in den Ländern der Gruppe der "Latecomers" ist generell gekennzeichnet durch:

• extrem niedrige Netzanschluss-Dichte;
  
• sehr geringe Verbreitung von Mobilfunk und Internetzugängen;
  
• sehr niedrige Kaufkraft, insbesondere auf dem Land;
  
• relativ niedriger Alphabetisierungsgrad;
  
• kaum Anreize für ausländische Investoren.
  

Bei diesen Ländern kann es nicht darum gehen, die "digitale Lücke" zu den Ländern aus den anderen beiden Gruppen signifikant zu verringern. Vielmehr muss zum einen schlichtweg verhindert werden, dass sie völlig von der entstehenden Informationsgesellschaft abgekoppelt werden; das Ziel muss zunächst sein, ein Mindestmaß an IuK-Anbindung sicherzustellen. Zum anderen geht es darum, die Möglichkeiten auszuloten und zu nutzen, die IuK für die Entwicklung speziell dieser Länder bieten.

Was die "Latecomers"-Länder also brauchen, sind "nationale IuK-Strategien". Solche Strategien müssen auf einer Bestandsaufnahme der derzeitigen IuK-Anwendung basieren und jene Bereiche identifizieren, in denen kurzfristig Entwicklungsfortschritte durch den verstärkten Einsatz von IuK erreicht werden können. Diese Bereiche sind von jenen zu unterscheiden, in denen solche Fortschritte nur mittel- und langfristig zu erwarten sind.

Eine globale IuK-Strategie, die für alle "Latecomers"-Länder gültig wäre, kann es nicht geben; dazu sind die Bedingungen von Land zu Land zu unterschiedlich. Jede nationale IuK-Strategie muss daher von der spezifischen Situation im betreffenden Land ausgehen. Es gibt jedoch einige allgemein gültige Marksteine für diese Strategien. Dazu gehören insbesondere die konsequente Liberalisierung und Privatisierunq des IuK-Marktes und die Schaffung von fairen Wettbewerbsbedingungen. Es gibt außerdem Anhaltspunkte, welche IuK-Anwendungen sich besonders günstig auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung auswirken. Dazu gehört zum Beispiel die Anbindung abgelegener ländlicher Gebiete durch Gemeinde-Kommunikationszentren. Projekte im Rahmen des InfoDev-Programms der Weltbank (siehe Kasten) deuten darauf hin, dass solche Zentren Wirtschaft und Handel in dem betroffenen Gebiet beleben und die Möglichkeiten der Bevölkerung zu Partizipation verbessern.

Was tun andere Geber,
was tut die Privatwirtschaft?

Ansätze zur Unterstützung der "Latecomers" gibt es in großer Zahl - sowohl im Rahmen der EZ als auch durch die Privatwirtschaft. An Konzepten für eine solche Unterstützung mangelt es bislang jedoch. Am weitesten bei der Systematisierung der Hilfe im IuK-Bereich dürften die USA und Japan sowie die International Telecommunication Union (ITU) sein. In den USA gibt es seit einiger Zeit eine Arbeitsgruppe zum Thema "IuK und Entwicklung", der Vertreter der Regierung sowie der führenden luK-Firmen angehören; sie soll Vorschläge für die Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern ausarbeiten. Japan hat am Rande des G8-Gipfels in Okinawa angekündigt, die armen Länder im IuK-Bereich in den nächsten drei Jahren mit insgesamt 30 Milliarden Mark zu unterstützen. (Ende 2000 kündigte die japanische Regierung freilich an, die Entwicklungshilfe in 2001 drastisch zu kürzen, möglicherweise um knapp zehn Milliarden Mark, also um ein Drittel der für drei Jahre eingeplanten Mittel für IuK.) Die ITU konzentriert ihr Engagement auf Hilfe bei der Privatisierung und Liberalisierung des IuK-Markts.

Sowohl bei der Unterstützung durch Japan als auch durch die USA sind handfeste Wirtschaftsinteressen im Spiel. Ihr Engagement wird sich daher in erster Linie auf die Gruppe der "Adopters" konzentrieren, denn der Markt in den Ländern dieser Gruppe ist weit lukrativer als der in den "Latecomers"-Ländern. Letztere bieten erst längerfristig - China vielleicht mittelfristig - günstigere Perspektiven - wenn überhaupt. Dennoch verlieren insbesondere US-amerikanische Firmen auch die "Latecomers" nicht aus den Augen. IBM und Motorola beteiligen sich beispielsweise am InfoDev-Programm, dessen regionaler Schwerpunkt Schwarzafrika ist. Japan, das bislang nicht zur Finanzierung von InfoDev beigetragen hat, nimmt sich dies nun offenbar zum Vorbild. Die Regierung hat angekündigt, sich künftig mit rund zehn Millionen Mark jährlich zu beteiligen; ein Teil davon soll von japanischen Firmen aus der IuK-Branche aufgebracht werden. Europäischen Unternehmen sind solche Überlegungen bisher fremd. Die Verantwortlichen des InfoDev-Programms haben immer wieder versucht, einige dieser Firmen, z. B. Nokia oder Siemens, für eine finanzielle Beteiligung zu gewinnen - bislang ohne Erfolg. Diese Zurückhaltung lässt es als zweifelhaft erscheinen, dass der IuK-Bereich in den Ländern der "Latecomers"-Gruppe künftig in nennenswertem Umfang durch privatwirtschaftliche Aktivitäten unterstützt werden wird. Dies bleibt auf absehbare Zeit primär eine Aufgabe der EZ.

Ansätze für die
deutsche Entwicklungszusammenarbeit

Ein Konzept für Entwicklungszusammenarbeit im IuK-Bereich muss bestimmte Kriterien enthalten und Beschränkungen berücksichtigen. Dazu gehören die Fragen nach

• den verfügbaren finanziellen Mitteln,
  
• den fachlichen Kapazitäten in den EZ-Organisationen,
  
• den personellen Kapazitäten auf dem Experten-Markt,
  
• der Bereitschaft der privaten Wirtschaft, sich zu beteiligen,
  
• dem Verhältnis zwischen bilateralen Maßnahmen und der Beteiligung an internationalen Programmen.

Beantwortet man diese Fragen in Bezug auf die deutsche EZ, wird schnell klar, dass es illusorisch ist, ein schlüssiges und zugleich kurzfristig wirksames Konzept für deutsche Hilfe im IuK-Bereich zu erwarten: Zusätzliches Geld ist nicht vorhanden, die EZ-Organisationen haben ihre fachlichen Kapazitäten in diesem Bereich in den letzten Jahren teilweise rigoros abgebaut, hinreichend qualifizierte und zugleich verfügbare IuK-Experten sind in Deutschland kaum zu finden; deutsche IuK-Firmen haben insbesondere an schwarzafrikanischen Ländern kein Interesse.

Das heißt allerdings nicht, dass IuK in der deutschen EZ derzeit überhaupt keine Rolle spielen. IuK werden punktuell durchaus genutzt, jedoch wenig systematisch:

• IuK werden teilweise bei der Prüfung, häufiger bei der Durchführung von TZ- und FZ-Projekten eingesetzt, beispielsweise in Gestalt kleiner elektronischer Datenbanken mit den für die Projektdurchführung wichtigsten Informationen. Die Projekte verfügen in aller Regel auch über einen Zugang zum Internet, so dass der Zugriff auf internationale Fach-Datenbanken möglich ist.
  
• Vereinzelt werden für Projektmitarbeiter IuK-Aus- und Fortbildungen angeboten.
  
• IuK werden zunehmend für Nachkontakte mit ehemaligen Stipendiaten eingesetzt (siehe den Beitrag von Thomas Brinks in diesem Heft).
  
• Das BMZ beteiligt sich an InfoDev.
  

Diese Ansätze lassen sich ausweiten zu einem ersten, relativ schnell zu vollziehenden Schritt in Richtung auf ein Konzept für die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im IuK-Bereich: So sollte beispielsweise der deutsche Beitrag für InfoDev aufgestockt werden. Das seit 1995 existierende Programm genießt intemational einen sehr guten Ruf; im Vordergrund standen aufgrund des relativ niedrigen Jahresbudgets von rund zehn Millionen Mark bislang kleinere Projekte, mit denen entwicklungspolitisch sinnvolle Anwendungen von IuK demonstriert wurden. Falls - und das wird erwartet - infoDev künftig mehr Geld bekommt, soll die Unterstützung bei der Ausarbeitung nationaler IuK-Strategien, bei der Reform von IuK-Märkten, der Herstellung fairer Wettbewerbsbedingungen und der Anwendung moderner Netzanschluss-Techniken wesentlich größeres Gewicht bekommen. Dadurch würde das InfoDev-Programm noch einmal erheblich an Bedeutung gewinnen.

Die Nutzung von IuK bei der Durchführung und Prüfung von bilateralen Projekten sollte systematisiert werden. So sollte es beispielsweise zu jeder Projektprüfung gehören, Möglichkeiten und Grenzen der IuK-Nutzung im Rahmen des Projekts aufzuzeigen. Dadurch könnten Erfahrungen gesammelt werden, wie IuK bei der Durchführung von Projekten als mitgestaltendes Instrument genutzt werden können. Ein BeispieI: In einem Projekt zur Fortbildung von Lehrern genügt es nicht, IuK lediglich für ein Informationssystem über die Zahl der Lehrer, ihre Qualifikation und andere Angaben zu nutzen. Vielmehr sollte die Technologie auch bei der Vermittlung von Fortbildungsinhalten eingesetzt werden - nicht in erster Linie mit der Intention, dadurch die Fortbildung zu verbessern, sondern vor allem, um die Lehrer mit IuK vertraut zu machen in der Hoffnung, dass sie davon etwas an ihre Schüler weitergeben.

IuK sind breit einsetzbare
und gestaltende Instrumente

Ein solcher erster Schritt mit dem Ziel, den Stellenwert von IuK in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu erhöhen, wäre mit nur geringem zusätzlichen Aufwand verbunden. Er erfordert allerdings, dass in BMZ und Durchführungsorganisationen IuK als breit einsetzbare und gestaltende Instrumente begriffen werden. Dieses Verständnis zu fördern ist eine der Hauptaufgaben des Arbeitskreises "Informationstechnologien und Entwicklung", der Mitte letzten Jahres eingerichtet wurde und in dem die wichtigsten Vorfeldorganisationen sowie Wissenschaftler und das BMZ vertreten sind. Der Arbeitskreis soll außerdem, über diesen ersten Schritt hinaus, das Konzept für die Nutzung von IuK in der Entwicklungszusammenarbeit weiterentwickeln. Zwei Aktionsfelder bieten sich an: einerseits Maßnahmen, die einen direkten Bezug zu IuK haben, und andererseits die Nutzung von IuK, um Maßnahmen in anderen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit zu verbessern.

Zur ersten Gruppe gehören beispielsweise die Unterstützung von Partnerländern bei der Erarbeitung nationaler IuK-Strategien und die Beratung bei der Privatisierung und Liberalisierung von IuK-Märkten und der Schaffung von fairen Wettbewerbsbedingungen und Investitionsanreizen - Maßnahmen, die auf die Mitgestaltung geeigneter Rahmenbedingungen für die Verbreitung von IuK abzielen. Ebenfalls direkt auf IuK, gleichzeitig jedoch auf ihre Anwendung bezogen sind Maßnahmen wie die Ausbildung von IuK-Fachkräften oder die Einrichtung von Gemeinde-Kommunikationszentren in ländlichen Gebieten.

Haben die Partnerländer
Interesse an IuK-Projekten?

Zwar kann davon ausgegangen werden, dass insbesondere in schwarzafrikanischen Ländern ein Bedarf an solchen Maßnahmen besteht. Das heißt aber noch nicht, dass diese Länder auch ein entsprechendes Interesse an einem deutschen entwicklungspolitischen Engagement haben. Der IuK-Bereich spielt - abgesehen von drei fast abgeschlossenen FZ-Projekten im Bereich Telekommunikation - in der derzeitigen EZ mit Afrika keine Rolle. Mit einem entsprechenden Angebot würde Deutschland Neuland betreten - eine Situation, die jener ähnelt, vor der die deutsche EZ 1990 im Bereich Grundbildung stand. Damals war international beschlossen worden, dass die Förderung von Grundbildung ein Schwerpunkt sowohl der Politik der armen Länder als auch der Zusammenarbeit mit ihnen werden solle. Daraus entstand freilich keineswegs eine signifikante Nachfrage nach einem deutschen EZ-Engagement in diesem Bereich. Interesse und Nachfrage mussten vielmehr dadurch geweckt werden, dass in die TZ- und die FZ-Rahmenplanung mehrere Jahre lang eine Bildungsreserve eingestellt wurde, aus der die Partnerländer zusätzlich zu ihrer Länderquote Mittel für Grundbildungsprojekte erhalten konnten. Ohne eine vergleichbare zweckgebundene Reserve dürfte es ziemlich schwierig werden, den Entwicklungsländern eine Zusammenarbeit im IuK-Bereich schmackhaft zu machen. Sie könnte sich zunächst auf TZ-Projekte beschränken und müsste in die Rahmenplanung 2002 eingestellt werden.

Die Entscheidung, ob so vorgegangen werden soll, muss allerdings bald getroffen werden. Nur dann hätte vor allem die GTZ hinreichend Vorlauf, um die fachlichen Kapazitäten, die für die genannten Maßnahmen erforderlich sind, aufzubauen und den Experten-Markt zu sondieren. Am schnellsten umsetzbar dürften Projekte zur Ausbildung von IuK-Fachkräften (Installation, Wartung, Reparatur von IuK) sein, weil an bereits existierende Berufsausbildungsmaßnahmen der TZ angeknüpft werden könnte.

Anders ist die Situation bei der FZ. Projekte im Bereich Telekommunikationsinfrastruktur werden seit einigen Jahren nur noch dann gefördert, wenn sie sich kommerziell rechnen. Ist diese Bedingung erfüllt, dann können solche Projekte freilich auch privatwirtschaftlich finanziert werden. In schwarzafrikanischen Ländern scheitert dies in aller Regel jedoch an wenig geeigneten Rahmenbedingungen und der Unsicherheit, ob sich eine Investition auch langfristig rentiert. Um diese Unsicherheit zu reduzieren, wird versucht, deutsche Unternehmen nicht nur für Investitionen in Leitungsnetze zu gewinnen, sondern auch für deren Betrieb einschließlich des Managements, der Gebührengestaltung und der Wartung. Zugleich übemimmt die KfW gewisse finanzielle Risiken.

Für die schwarzafrikanischen Länder bietet dieser so genannte BOT-Ansatz (build, operate, transfer), eine Form von PPP, derzeit jedoch noch keine Perspektive. Immerhin: Ohne Beteiligung der Privatwirtschaft hat die KfW mit einem Projekt in Namibia erreicht, dass durch eine Mischung von traditioneller Festnetz- mit moderner Richtfunktechnik zwei entlegene Regionen an das Telefonnetz angeschlossen wurden und der einheimische Partner, die Telecom Namibia, in jeder der beiden Regionen ein inzwischen Gewinn bringendes Telecenter mit Internet-Zugang einrichten konnte. Ähnliche FZ-Projekte gibt es noch in Mosambik und Simbabwe. Die FZ-Mittel für solche Projekte durch privates Kapital zu ersetzen ist in Afrika allenfalls längerfristig, nicht aber in absehbarer Zeit vorstellbar. Für die afrikanischen Länder müsste deshalb FZ im Bereich Telekommunikationsinfrastruktur, so wie in Namibia, wieder mehr Gewicht bekommen.

"Was nutzt dem Kleinbauern das Handy ..."
IuK dürfen nicht isoliert eingesetzt werden

Für die Nutzung von IuK, um Maßnahmen in anderen Bereichen der EZ - Armutsbekämpfung, Grundbildung oder Gesundheit beispielsweise - zu verbessern, gibt es zwar gern zitierte Beispiele, jedoch kaum systematische Ansätze. Die Beispiele sind meist nicht sehr überzeugend, weil sie den Einsatz von IuK isolieren und die Rahmenbedingungen nicht berücksichtigen. Was nutzt es dem Kleinbauern, sich über Handy über die aktuellen Marktpreise zu informieren, wenn er seine Produkte auf jeden Fall verkaufen muss, weil er sie nicht angemessen lagern kann oder die Familie ernähren muss?

In folgenden Bereichen könnten deutsche EZ-Maßnahmen durch eine IuK-Komponente erweitert werden:

• Einbeziehung des Aspekts E-Commerce in die Förderung von Handwerk, Klein- und Mittelindustrie durch Beratung über die Nutzung des elektronischen Handels, seine Regeln, die bankmäßige Abwicklung usw.
  
• Verbesserung des Finanzmanagements in der öffentlichen Verwaltung durch elektronische, einheitlichen Standards entsprechende und miteinander kompatible Budgetierungssysteme.
  
• Anbindung von Gesundheitsprojekten an nationale Informationssysteme, die beispielsweise ansteckende Krankheiten, Behandlungsmethoden und -erfolge erfassen; Vernetzung von Referenzkrankenhäusern und Basisgesundheitsstationen.
  
• Schaffung einer interaktiven Lernumgebung in der Grundbildung durch Vernetzung von Schulen untereinander, mit Lehrerausbildungsstätten und mit der jeweiligen Gemeinde.

Es gibt noch nicht allzu viele Erfahrungen mit der Entwicklung und Durchführung solcher Ansätze. Am ehesten können Anleihen bei Projekten des InfoDev-Programms gemacht werden, aber auch das nur begrenzt: Denn bei den InfoDev-Projekten steht der IuK-Einsatz im Vordergrund, während in den hier skizzierten Ansätzen die Nutzung von IuK nicht konstitutiv, sondern nur eine Komponente sein soll. Dennoch, eine nützliche Erkenntnis liefern die InfoDev-Projekte: Nicht so sehr die Hardware, sondern vielmehr die Software ist das Problem für den Einsatz von IuK in Entwicklungsländern. Die in den Industrieländern verwendete Software kann dort allenfalls in Ausnahmefällen eingesetzt werden; in der Regel muss sie den lokalen Bedingungen, z. B. sprachlich, angepasst, erheblich modifiziert oder sogar völlig neu entwickelt werden. Das kostet Geld, und zudem sind entsprechende Experten rar. Die Erweiterung von bilateralen EZ-Projekten durch eine IuK-Komponente ist daher nicht von heute auf morgen und nicht zum Nulltarif zu haben. Geduld und Investitionen werden sich aber lohnen: Die Anwendung von IuK wird die Wirkung von Projekten verbessern und breitere Bevölkerungskreise teilhaben lassen. Die Projekte selbst wiederum werden als Beispiele dienen, dass IuK auch in der EZ großen Nutzen bringen.

Peter Michael Rügner ist BMZ-Referatsleiter in Abteilung 4 und derzeit beauftragt, ein Konzept für den Bereich "Informationstechnologien und Entwicklung" zu erarbeiten. ruegner@bmz.bund.de

Weltbank-Programm infoDev

Seit 1995 läuft das Weltbank-Programm infoDev - Information for Development (www.infodev.org). infoDev, in das die Bank jährlich 5 Millionen US-Dollar investiert, vergibt Mittel für innovative Projekte, die den Beitrag von Informationstechnologien für Entwicklung, insbesondere zur Armutsbekämpfung, ausloten sollen. Die durchschnittliche Fördersumme pro Projekt beträgt 200 000 US-Dollar. Beispiele für unterstützte Projekte sind eine Verkaufsplattform im Internet für Kleinproduzenten aus aller Welt und eine mobile Bank in Ghana, die der Landbevölkerung automatisierte Bankdienstleistungen zugänglich macht.

Bei infoDev können sich Schwellenländer außerdem über Privatisierungen und marktwirtschaftlichen Wettbewerb im Bereich Telekommunikation beraten lassen und sich darüber informieren, wie sie ein günstiges Klima für Investitionen im IuK-Bereich schaffen.
Uwe Kerkow